社會化養老服務現狀調研報告范文
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我區從上世紀末就已進入老齡社會，目前，全區60歲以上老年人有7萬，占全區戶籍人口的15%，其中80歲以上的高齡老人已經占到老人總數的12%，老年人口每年還以3%左右的速度遞增，養老服務問題已成為我區民生建設的一大重要課題。為積極應對我區人口老齡化和老齡人口高齡化的趨勢，認真總結我區社會化養老服務開展以來取得的成績和經驗，查找問題和不足，為進一步完善我區社會化養老服務體系，實現區委提出的“老有頤養”這一社會建設目標，在區人大常委會領導下，教科文衛工委成立了調研組，就全區養老服務社會化工作組織開展了調研。區人大常委會井祥和副主任帶領調研組成員，實地視察了我區區老年公寓、門社區老年康復護理院、萬家幫居家養老服務中心等一批具有代表性的集中養老和居家養老服務機構，召開了由民政、老齡部門、街道、社區和養老機構相關負責人及有關專家參加的專題座談會。調研組還通過區人大代表深入社區聯系選民的渠道，收集社區老年人的相關養老信息和養老愿望、對政府工作的期望等，選擇了大行宮社區進行了抽樣問卷調查。調研組通過調研，基本摸清了全區社會化養老服務現狀，尋找、分析了當前我區社會化養老服務存在的問題和不足，提出了下一步發展對策建議，形成調研報告如下。
一、我區養老服務社會化工作起步早、基礎好、發展快
養老服務問題涵蓋廣泛，是個很大的社會問題，本文所述養老服務是指在政府指導和推動下的老年福利機構集中養老服務和在社區開展的居家養老服務。進入本世紀以來，特別是近三、五年來，面對家庭養老功能不斷弱化，空巢、獨居老人家庭日益增多，社會化養老需求越來越旺盛的形勢，我區從落實科學發展觀、構建和諧社會的高度來謀劃養老服務社會化工作，不斷加大政府推動力度，積極培育服務市場，探索創新服務機制，全區養老服務在社會化實踐中蓬勃發展，一個以“投資主體多元化、運作機制市場化、服務對象公眾化、服務組織層次化、服務方式多樣化、服務管理標準化”為標志的社會化養老服務運行模式和體系正在形成，我區養老服務社會化工作的一些做法在全市、全省乃至全國領先，我區被評為省和全國養老服務社會化示范區。從現狀分析，我區養老服務社會化已經取得了一定成果，積累了一定經驗，有了一個較好的發展基礎。
（一）政府推動不斷加大，政策保障體系基本形成
近年來，我區除執行省市政府有關老人福利事業扶持政策以外，先后出臺了《關于建立和完善社會化養老服務體系的工作意見》、《關于推進全區居家養老社會化服務的意見》、《區社會化養老服務發展規劃》、《區社會養老機構評估資助實施辦法》等文件，明確提出了社會化養老服務的指導思想、工作定位和發展目標,先于全市制定出臺了政府對養老機構的扶持資助標準（新建機構每張床位資助3000元，改擴建機構每張床位資助元，給收住民政對象等特定老年人群的機構給予一定的營運補貼），高于全市制定出臺了居家養老政府買單標準（市政府買單對象為80歲以上困難獨居老人，我區擴大到70歲以上），基本形成了引導有力的政策扶持體系，政策積極效應明顯。與此同時，近年來，區政府不斷加大資金投入，先后投資6000多萬元，以“以獎代撥”的形式先后兩輪改造建設社區辦公、活動和服務用房，建成了一批社區老年活動設施——星光老年之家；投資200萬改造出新區老年公寓；還通過福彩公益金投入數百萬元由于老年福利服務設施建設和改造；每年投入200多萬用于購買特困老人的居家養老服務。隨著財力的日益增長，政府的投入還將不斷加大，政府積極作為我區養老服務社會化發展提供了有力的保障。
（二）服務機構發展迅速，市場化運作機制發揮作用
養老服務社會化必須要有服務實體支撐。我區依靠政策驅動，抓住機遇，整合資源，轉變思路，創新機制，大力培育發展養老服務機構。到年底，全區共有各類老年福利機構17家，共有養老床位1435張，機構數和床位數分別比年初都翻了一番。近兩年還培育發展了“1+8”區街一體服務模式的居家養老服務機構。目前我區養老服務機構除區老年公寓、新街口街道養老院屬于政府投資建設外，其余基本為企事業單位和個人投資建設，全區85%以上的養老床位由社會力量辦的養老機構提供。養老服務投資主體由過去依靠政府投資轉變為社會投資為主、政府投資為輔，政府投資方式由直接投資辦機構轉變為對社會辦機構進行評估資助。養老服務機構無論數量還是質量都發展迅速，一些新建規模養老機構硬件設施水準較高，機構養老服務功能由單一生活照料服務拓展到康復護理、臨終關懷等多樣化服務。居家養老社會化服務在政府扶持下起步發展，依靠市場化的運作機制、項目化的運作方式，將政府買單服務和市場有償服務相結合。率先以特許經營權招投標的方式探索區老年公寓“國有民營”改革，全區已初步形成老年公寓、老年康復護理院、社區老年照料中心、社區居家養老服務中心等一批大、中、小型并舉，高、中、低檔互補的服務機構體系，形成了以國有老年福利機構為示范、社會養老服務機構為主體、居家養老為基礎的社會化養老服務網絡，形成了公辦民營、民辦公助等多種運作形式并存的社會化養老服務格局。
（三）服務標準化工作起步較早，行業化發展已具雛形
早在年就著手制訂了養老服務規范，年，被省質監部門作為地方標準予以。從年至今，我區結合貫徹民政部的社會福利機構服務規范，在老年福利機構中進行了貫標工作，引入企業質量管理理念，對老年福利機構的硬件設施、護理服務、后勤管理、隊伍建設、制度建設等方面制定了具體評估標準，促進機構改善設施，改進服務，提高行業管理服務水平。年，在全市率先成立了區老年福利事業發展促進會，這是主要由區各家養老機構參加的實施行業自我管理自我服務的社團類民間組織。促進會成立以來，開發了養老機構信息管理軟件，組織開展了老年護理業務培訓，定期交流行業發展經驗，探討、協商解決行業發展問題，共同規避行業責任風險，為推進我區養老服務行業健康發展發揮了較好的作用。
二、目前我區養老服務社會化工作存在的問題和面臨的困難
在調研中我們發現，當前我區養老服務社會化工作，面對日益嚴峻的老年社會形勢，對照老年人現實和潛在的養老需求，對照區委提出的實現“老有頤養”的目標要求，還存在一些問題和不足，養老服務業既面臨很大的發展機遇，也面臨著一些制約性的困難。
（一）養老床位仍有缺口，機構培育還需加快
從民政部門了解到，全區養老機構平均入住率常年保持在95%以上，不少機構常年滿員，需入住老人還需排隊登記。這說明目前我區機構提供的養老床位還不能完全滿足社會老人需求。參考其他國家和地區經驗，所需養老床位數一般可以按照以下公式來測算：
所需床位數=60～69歲×0.8%+70～79歲×2%+80歲以上×8%
發達國家提供的養老床位一般是占老人總數的5～7%，目前我區養老床位數占戶籍老人總數的2%，這盡管在全市是領先的（市目前是1.8%），但每年老人數以3%的速度在遞增，養老床位增長應高于老年人口增長，所以從靜態和動態來看養老床位仍然有較大的缺口。盡管區政府每年將養老床位發展數列入年度經濟和社會事業發展目標，但我區還缺乏能體現需求趨勢、科學布局和合理功能定位的養老機構中長期發展規劃。
（二）資助方式比較片面，政策配套有待完善
據我們在社區調研發現：80%以上的老人愿意選擇在家養老，但希望有社區服務，有入住機構養老需求的以高齡及需要護理的老人居多；一些低收入老年人群希望到機構養老，但支付不起機構收費。目前省市區三級的優惠政策基本是直接鼓勵、支持和資助各種社會力量興辦老年福利機構的，資助方式是直接面向機構，而未通過資助低收入困難老人入住養老院來間接資助機構。直接資助機構在機構和養老床位嚴重短缺時期是作用明顯的，但長期這樣單一資助就會偏離政府資助的真正目的，造成一方面政府給予老年福利機構營業免稅、水電氣按民用價格收費、新增床位資助、營運補貼等眾多優惠政策，另一方面出現住得起養老機構的都是有一定收入和支付能力的老人，大量既不屬于政府供養的城市“三無”和農村“五保”老人但收入又偏低的老人無力入住，難以保證社會養老公共服務提供的公平性。
（三）服務專業化水平有待提高
目前我區養老機構已有一定的數量和規模，一些機構硬件設施建設標準、服務檔次都較高，在機構中也開始推行基本的服務規范，具備了較好的行業發展基礎，正在邁入一個發展提升期，提高規范化管理和專業化服務水平顯得尤為迫切和重要。從目前總體狀況來看，無論是機構養老還是居家養老服務，其專業化程度還很低。主要問題有：1、中小規模的集中養老機構硬件設施普遍達不到國家頒布的養老機構建筑設計規范要求；2、服務隊伍專業化素質還不高。從從業人員數量、結構分析，全區17家養老機構在冊的工作人員（包括管理人員、醫生、護士、護工、工勤人員等）共有200名，其中醫生14名（鎖金護理院和門社區老年康復護理院兩家就占了一半以上），護士22名（其一半也集中在上面兩家護理院），護工94名。17家機構中有5家基本是以提供半護理和全護理養老服務為主的，床位數400多張，占了全區養老床位總數的近三分之一，由此可見，大部分養老機構醫生、護士和護工人員專業服務隊伍數量不足，結構不優；大部分私營機構管理服務人員多為下崗職工，文化素質不高，沒有受過系統的專業培訓；養老機構專業服務需要的營養師、心理輔導社工等專才在全區機構中更是普遍缺乏；3、從機構業務范圍看，大部分機構目前還都只是提供最基本的生活照料服務。而從老人的需求看，老人需要的服務主要集中在生活照料、醫療保健、精神慰籍三個方面，目前大多數機構軟件服務還不能較好滿足老人需求，人性化服務還顯不足，個性化服務幾乎是空白。4、養老機構缺少分類管理，不少養老機構混合收養一般護理、半護理和全護理老人，服務規范也比較籠統。目前按照市政策，養老機構主要是按照硬件設施檔次分三級來管理和收費，還沒有完全按照功能來實行分類管理和收費，尚缺乏按功能分類的專業服務標準。因為全護理、半護理、一般護理和日間照料、居家養老等不同服務機構在硬件的配備、工作人員的配置、醫療設備及輔助物資（步行輔助器、輪椅等）等要求上是不一樣的，不能進行分類服務、科學管理，需不同程度照料的老人就難以體驗到專業化的服務。
（四）社區服務功能有待增強
目前及今后的社會化養老格局都是以居家養老為主，絕大多數老人是在家養老，隨著空巢老人、獨居老人、老人主干型家庭的日漸增多，老人對社區的依賴度、對社區服務的需求將會不斷增大。近年來隨著社區服務、社區建設的深入發展，社區為老服務雖然有所發展，但仍停留在初級階段，大多靠居委會提供一些松散性的服務，功能和范圍有限，隊伍不穩定；按照千名老人300平方米的標準，社區老人公共服務、活動場所還有欠缺；社區為老服務機構不發達，實體運作的服務項目不多；社區養老服務的對象和內容與實際需求尚有脫節之處，居家養老服務發展空間巨大。我區依靠政府買單服務而起步的社區居家養老服務發展不平衡，一是其專業化程度低于機構集中養老，二是服務面不寬，社區覆蓋率、老人受益率還有待提高。
（五）社會化養老服務機構在發展中面臨的一些問題和困難值得研究解決
共性的問題是福利性和市場化的矛盾問題。養老服務既是一項政府有責的社會福利事業，也是一個市場廣闊的服務產業，如何在市場化發展的環境中，增強福利服務功能是一個值得不斷研究的問題。現在政府基本不再興建興辦養老機構，依靠資助政策調動社會力量來發展，而市場化運行的老年服務機構將以盈利為目的，《勞動法》出臺后，隨著用工的不斷規范，人力成本加大，老年公寓等養老機構勢必面臨漲價的壓力（目前養老機構收費標準是由政府物價部門按機構等級來核定基準價，機構有上下浮動20%的權限）。一邊是低收入老年群體普遍住不起機構養老，一邊是養老機構抱怨收費的政府定價偏低，如何保障政府扶持發展的養老資源能實現服務公平，有待從政策、制度等層面來系統解決。一些具體的有代表性的問題也值得呼吁，如老年康復護理院的公費醫療報銷銜接問題。我區有醫療資質的老人護理院醫療服務不能享受到公費醫療政策，入住老人有公費醫療定點醫院的，必須轉診定點醫院治療，在護理院發生的治療費用不能報銷，不方便入住老人。
三、加快我區養老服務社會化發展的對策建議
人口急劇老齡化帶來的養老問題涉及千家萬戶，是政府和全社會必須共同面對的重大社會問題之一。從本次調研的情況看，我區養老事業近幾年有了長足發展，服務體系框架基本形成，為社會化養老服務進一步提升發展奠定了良好基礎。本次調研發現的問題，可能不是全面的，但大都是典型的普遍問題，有些是初現端倪的問題，總的來說，目前的社會化養老服務水平還不足以支撐將來以“2+4”、“2+8”家庭模式為主時代下的養老需求，對此我們應高度重視。根據調研情況分析，特提出如下對策建議，供參考。
（一）從保障民生、實現“老有頤養”的目標出發，進一步加大政府推動力度
區委貫徹黨的十七大精神，落實科學發展觀，提出了我區社會建設向民生型發展的“五有”目標，其中之一就是實現“老有頤養”，這是群眾所盼，社會所需，下一步我區養老服務社會化發展要緊緊圍繞這一目標，進一步加大政府推動，完善公共服務，壯大服務產業，逐步實現老年福利服務由補缺型向普惠型轉變。具體來說，要著重抓好以下兩個方面工作：
1、加快為老服務設施建設。繼續加大投入，加強規劃，根據不同地區和社區特點，制定布局合理覆蓋、功能層次分明并具有前瞻性的設施建設規劃，有序引導社會力量建設。同時順應人口發展趨勢，注意整合社會資源，可以考慮將民政、教育、衛生的資源進行整合，將縮小規模的幼兒園和小學的場地用來改建養老服務設施，將社區衛生服務機構資源融入居家養老服務之中。到“”末，確保實現養老床位數占老人總數比例達到2.2%的目標，再用5—8年的時間，力爭達到4%以上。
2、完善政策體系建設。首先要研究建立完善對低收入困難老人及家庭的養老服務救助制度。完善市區兩級資助政策，變目前的單向資助機構為雙向資助機構和老人，以解決養老機構福利性和市場化的矛盾，保障服務公平。應該看到，目前對機構的評估資助政策確實推動了機構的迅猛發展，但并未解決低收入困難老人住不起養老院的問題。居家養老政府買單對象只是針對高齡獨居特困等有限老人群體，大量邊緣老人也沒有經濟能力購買市場居家養老服務。建議在繼續執行市區兩級按新增床位數來資助集中養老機構的政策的同時，改革完善目前的機構營運補貼辦法（目前的政策是市財政按照機構每收住一位籍老人給予每月60元的營運補貼，我區對機構收住城市“三無”、農村“五保”、優撫人員等民政對象和老勞模、老紅軍等特定老人給予機構每人每月100元的補貼），變直接資助為間接資助，擴大資助范圍，建議由財政資金、福彩公益金和慈善基金共同拿一點，設立專項養老救助資金，限定救助對象和條件，將錢按人頭補貼到需購買養老服務的困難老人，這樣既滿足了困難老人的社會養老需求，也間接資助了機構。其次要加大對居家養老服務機構的資助力度。居家養老服務機構雖然是不需要建床位沒有圍墻的養老院，但同樣是需要投入的服務實體，針對當前我區居家養老服務市場落后于機構養老的現狀，建議隨著財力增長，不斷加大政府購買服務力度，參照機構養老開辦資助和日常營運資助的政策，加大對市場化運作的居家養老服務機構的資助扶持力度，提高我區居家養老服務覆蓋率和滿意度。
（二）分類管理，分層推進，提高行業專業化服務水平
提升軟件服務水平是當前我區社會化養老機構迫切要解決的關鍵問題，精細化管理、專業化服務是養老服務社會化持續發展的生命力所在，建議：
1、對集中養老機構實行分類管理，按類別細化服務標準。建議從收養服務功能上對養老機構進行科學分類，將機構分為全護理、半護理、一般護理和混合護理四類，針對不同的類型制定相應的設施和護理服務標準,根據設施和服務標準制定相應的收費標準，改變目前基本上是一個標準對所有機構的狀況。
2、加強服務隊伍建設，提高服務人員整體素質。首先要按照入住老人的護理程度，配足護工、醫生、護士、后勤和管理人員；其次要按照國家老年護理員的培訓標準，加強各類服務人員特別是護工的正規崗前培訓和不間斷的在崗培訓，持證上崗率實現100%。第三要逐步在機構引進社工專才，填補目前養老機構老人心理危機干預、心理疏導、文化娛樂等服務空白。
3、在政府指導下，依托中介組織，建立機構服務監督和評估制度。評估、監督結果對外公開，使機構服務質量排名在業內外公開。
4、盡快制定并執行居家養老服務標準。從機構法人條件、服務設施、服務人員配備、服務內容和服務流程設置、服務監督評估等方面對居家養老服務加以規范，使廣大老人居家享受專業標準服務，推動我區居家養老服務業高起點發展。
（三）依托社區建設優勢，進一步增強社區為老服務功能
我們在社區調研發現，90%以上的老人更愿意在家庭養老，低齡、健康老人幾乎都選擇在家養老，但他們有走出家庭、融入社區的社會需求，有醫療保健、文化娛樂、生活照料等諸多方面的社區服務需求。鞏固家庭養老的基礎地位，迫切需要有完善的社區服務為支撐。我區是全國社區服務和社區建設示范區，有先進的為老服務理念、一定的組織網絡等工作基礎，建議今后我區要依托社區建設優勢，進一步增強社區為老服務功能，著重做好以下幾方面工作：
1、結合新一輪社區基礎設施改造，加快社區老年服務活動設施建設。鞏固社區“星光計劃”（民政部在全國社區統一推廣，由福彩公益金資助，具有健康保健、文化娛樂、圖書閱覽、教育培訓、日間照料功能的社區老年服務設施）建設成果，在新一輪社區硬件改造中，按照每千名老人300平方米的標準，擴大老年服務活動陣地。
2、積極培育發展社區民間服務組織。通過挖掘社區人才，引進服務組織，大力發展文化娛樂類、體育健身類、生活服務類等社區民間組織，吸引老人參與，開展多樣化的老年服務項目和活動。
依靠社區黨組織、社區居委會，整合社區服務資源，開展社區助老志愿服務，大力營造社會愛老、敬老、助老良好氛圍。