旅游行政管理體制機制改革探討范文

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摘要：在我國旅游業改革創新的時代背景下，運用對比研究與實地調研等研究方法，解析公共管理相關理論并加以合理使用；按照決策、管理、監管與考評“四位一體”戰略部署，深化縣級旅游行政管理體制及配套機制改革，切實改變旅游系統原來那種“小馬拉大車”的不利局面，盡快促成綜合產業綜合抓的有利體制環境，從而為新時代旅游產業的持續健康快速發展提供充足的制度供給。

關鍵詞：全域旅游；縣級旅游行政管理；體制機制

改革全面深化改革、破除體制機制障礙是我國進入新時代的鮮明特征。旅游產業作為新常態下國民經濟的重要組成部分，在擴大內需、扶貧攻堅、增加就業等方面表現搶眼，但也存在諸如優質旅游產品供給不足、跨界融合發展不順暢、小部門無法匹配大產業發展等待解難題。全域旅游是新時代我國旅游產業轉型升級的重要抓手。國家旅游局分三次共確定505個全域旅游示范區創建單位，包括407個縣（區、市、旗），縣域占比達8059％，足見全域旅游示范區的創建主體是在縣級行政區域。為了指導各創建單位科學開展全域旅游示范區創建工作，國家旅游局于2017年6月印發《全域旅游示范區創建工作導則》（下文簡稱《導則》），“創新體制，構建現代旅游治理體系”排在八大創建任務的首位［1］。相關創建單位普遍把旅游行政管理部門“局改委”作為推進體制機制改革的主軸。隨后，黨的報告提出：“統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制”的改革舉措，為滿足旅游制度供給需求提供了良好的改革背景，有利于“強化旅游部門綜合協調職能，全面釋放改革活力，凝聚產業發展合力，形成綜合產業綜合抓的工作機制，真正實現大產業協同發展、大市場聯合執法、多部門聯動管理的新格局”［2］。

一、縣級旅游行政管理體制機制改革概述

（一）體制機制改革與制度供給的關系

“體制”可以理解為國家機關、企事業單位由法律規定或按約定俗成在機構設置、隸屬關系和管理權限等方面的一種組織制度。某種體制一旦建立就具有相對單一性和穩定性?！皺C制”是一種按照一定原則程序運轉著的活動過程，它往往具有歷史性，是由各方面的要素通過互相配合和排除不協調因素發展而來的。一般而言，機制可包括結構機制和運作機制。體制確定之后，機制的改革是為了保障既定體制的有效運轉；但當體制嚴重僵化之后，僅僅改革機制，則效果往往不佳。當前開展的旅游行政管理體制機制改革是為了給旅游產業持續健康發展提供必需的制度保障，正如周瑋指出的“制度供給直接影響旅游業的發展，是否具備新的制度供給在一定程度上影響著旅游業發展的速度，即旅游業發展快慢的根源在于制度供給的及時度大小”［3］。這一觀點符合新制度主義經濟學的精神實質。制度供給的進度需要相應的供給主體去推動。當前在各級黨委政府的統籌安排下，各全域旅游示范區創建單位正在大力推進旅游供給側結構性改革，“一個至關重要的內容就是旅游行政管理體制管理”［4］，抓緊建立健全一個既為現實解困又有利于長遠發展的旅游公共管理體制，更好地實現“有為政府”與“有效市場”相結合的目標，共促旅游業持續繁榮發展。

（二）旅游行政管理體制改革理論

公共管理體制改革理論發展到現在已經相對成熟，對當前正在推進的旅游行政管理體制改革具有較大的借鑒意義。珍妮特•鄧哈特和羅伯特•鄧哈特總結了西方發達國家公共行政管理的三種模式：即（1）建立在政治和法律之上的傳統公共行政模式，偏向于程序主義，注重法治與程序；（2）建立在經濟考慮和市場考慮之上的新公共管理模式，偏向于管理主義，注重效率與績效；（3）建立在民主標準和社會標準之上的新公共服務模式，偏向于憲政主義，注重正義與公平［5］。盡管我國的國情黨情政情與西方發達國家存在比較大的差異，但從公共管理改革理念、技術與方法等角度來看，仍然有比較大的借鑒價值。劉夢華和易順提出“基于治理觀的旅游管理體制范式”，把治理理論引入我國旅游行政管理體制改革當中，并簡要介紹了經濟建設型、企業管理型、社團模式、多元政體型以及社會崇拜型或稱民粹主義模式五種旅游范式［6］。治理理論崇尚多個主體合作共治模式，這對于我國逐步實現由“中政府、大社會”的體制轉軌有一定的促進作用。眾所周知的是，我國實行的是黨政同構的治國理政模式，多中心不符合我國的實際國情，我國的治理只能以黨委政府為中心。黨的十七大報告部署了以轉變政府職能為核心內容的行政管理體制改革。黨的十八大以來，黨中央國務院持續深化“放管服”改革、大力推進依法治國、細化服務型政府建設、踐行以人民為中心的發展理念以及重新定位政府與市場兩只手的作用，在推進旅游行政管理體制改革的過程中應當時刻關注黨情政情新變化新要求，以系統論為牽引，吸收消化各有關理論的合理之處而用之，才能更有利于改革的順利推進。

二、改革之前的縣級旅游行政管理體制及其運轉機制

（一）縣級旅游行政管理部門簡介

縣級旅游局是一個正科級編制的行業管理部門，隨著我國旅游產業戰略性地位的牢固確立，它的重要性日益凸顯。為了更直觀地了解縣級旅游行政部門編制員額、內設機構、經費性質等基本情況，根據實際調研及政府門戶網站公開報道等資料整理如下（表1）?！〗▽幙h是第二批國家級全域旅游示范區創建單位，目前該縣的旅游局尚未升格為旅游發展委員會，具有較強的代表性。在此，結合中共建寧縣委機構編制委員會于2007年印發的“三定”方案介紹該縣旅游局的職能、內設機構、人員編制以及其他有關情況。（1）主要職責。可以簡要概括為：規劃編制、年度計劃、行業管理、宣傳營銷、旅游質監、品牌創建、安全生產、人才培養、信息咨詢、數據統計以及投訴處理等方面。（2）內設機構。依據主要職責，建寧縣旅游局設4個職能股（室）。行管股、營銷股、質監所以及辦公室。辦公室負責上傳下達、綜合協調和機關日常工作，其余的職責劃入相應的股室。在實際操作中，遇到新生業務或不屬于任何股室主抓的事情，由局長臨時指定一位分管副局長與相應的股室去完成任務。（3）人員編制。建寧縣旅游局目前有10個編制員額，其中：局長1名，副局長3名（含一名掛職干部）。目前實際有14名工作人員，涵蓋公務員、事業、參公、聘用等四種編制屬性。（4）旅游局機構設置。主要有兩種情形，一種是單獨設置，名稱有旅游事業局、旅游局、旅游事業管理委員會等；另一種是與其他部門合并設置，諸如湖南邵陽縣外事僑務辦公室（旅游局）、廣西興安縣文化旅游廣播電視體育局、浙江義烏市旅游與會展管理委員會等。（5）單位性質。在改革之前，絕大多數旅游局屬于縣政府的直屬事業單位，屬于事業單位編制，人員經費、工作經費由縣財政核撥。

（二）縣級旅游行政管理體制及其運轉機制

改革之前的縣級旅游行政管理體制，學者們由于學科背景以及研究視角的不同，看法與意見不太一致，主要有科層制、等級科層制、官僚體制、事業單位體制、條塊分割的管理體制等幾種說法。筆者以為這幾種觀點都有一定的道理，但經過深入分析就能發現都存在較大的片面性。從應然的角度來講，我國旅游部門的管理體制與其他大多數職能部門一樣，都是“條塊有效結合的雙重領導體制”，具體展開就是：縣級旅游行政管理部門既要接受所在地縣委縣政府的屬地管理，包含但不限于黨務領導、政治領導與業務領導，同時又要自覺服從上級旅游行政管理部門的業務領導與統籌安排?？蓮膶嵢坏慕嵌葋砜矗捎谑艿蕉喾N主客觀因素的影響，時不時會發生體制“打架”的事情，特別是當縣級政府與市旅游局的意見不一致時，那就需要他們共同的上級市委市政府介入調停處理。保障縣級旅游行政管理體制日常運轉主要有這么幾種機制：（1）工作機制，可以細分為三種：第一，內部工作機制。實行局長負責制，重要事項通過召開局務會討論決定，局務會的參與成員是副科級（含副科級，下文同）以上領導。第二，向上工作機制。有重要事項需要提請縣委縣政府、市旅游局協調解決時，一般使用請示匯報制度；縣領導、市旅游局領導對旅游局的工作則采用批示指示的辦法。第三，橫向溝通辦法。一般采用函件形式進行書面溝通，如有必要的話，經請示領導之后也會進行當面交流溝通。（2）工作人員管理。實行分級分類管理辦法。副科以上領導由組織部管理；事業編制與臨時聘用人員歸屬于人力資源與社會保障局管理；公務員歸口到公務員局管理。（3）經費保障機制。編制內人員所需經費按政策規定由縣財政局統一核撥，編制外人員的費用由旅游局自籌。（4）臨時工作安排，由局長根據縣政府分管領導及其他相關領導的要求進行部署落實。

（三）縣級旅游行政管理體制與全域旅游發展的矛盾關系

縣級旅游行政管理體制改革之前存在一些不足之處，主要表現在：（1）旅游產業管理職能分散。旅游是綜合性產業，涉及縣級政府眾多組成部門以及直屬事業單位，特別是在深化全域旅游發展的背景之下，要求加快推進一二三產業融合發展，此時旅游產業管理職能分散化的問題就尤為突出。例如，全域旅游規劃編制一事，科學的做法應該是由縣政府臨時成立一個規劃編制工作的領導小組去統籌安排，實際的做法則是讓旅游局牽頭，這大大降低了規劃編制的規格，規格低了，法律效力自然就不足了。（2）旅游行政效率低下。行政效率低下除了工作人員素質不高這個不利因素之外，主要是由于體制機制不順暢造成的。重要事情需要從科員、股長、副局長、局長、分管副縣長、縣長、縣委書記逐級向上匯報，如果遇到縣領導不同意旅游局上報的方案，又要大修改或是推倒重來，這極大影響了行政效率的提高。另外，由于目前沒有順暢的橫向協調機制，需要多部門共同完成的事項，協調起來也很費時。（3）旅游市場監管沒有形成合力。旅游市場監管政出多門、多頭管理，涉及工商行政管理局（或市場監督管理局）、衛計局、公安消防、安監局等多個部門，各管一塊但完全沒有形成合力?？h級旅游局只有旅游質監所①這一非常薄弱的監管力量。每當有監管任務要開展時，需要報請縣政府協調安排，由某位副縣長牽頭組織實施，而這與旅游產業大發展的要求顯然是格格不入的。改革之前的體制弊端日益明顯，“經濟新常態下，原來的旅游行業管理體制已經無法適應現實發展需求。旅游綜合管理體制改革是落實國務院關于加快轉變經濟發展方式戰略部署的重要舉措，是新時期新階段旅游產業大發展的需要”［7］。

三、新時代縣級旅游行政管理體制機制改革建議

深化旅游行政管理體制機制改革是新時代全域旅游示范區的重要創建內容，國家旅游局在全國旅游工作會議、全域旅游現場推進會等全國性會議上反復強調旅游管理體制改革的重要性。2017年11月7日，李金早局長在全國旅游系統學習宣傳貫徹黨的精神第一期專題研討班的講話中又一次強調要“堅持全面深化改革，創新旅游業體制機制、社會治理”。旅游學術界也一致認同體制改革的重要性，如王曉民指出：“管理體制改革撐起全域旅游大格局”［8］。

（一）完善縣級全域旅游發展的統籌決策機制

管理工作始于決策，科學的決策更有利于后續工作的開展。旅游是綜合性大產業，凝聚共識、統籌部署、齊抓共管才能取得更好的發展效果。因此，《導則》強調要“突出黨政統籌，發揮地方黨委、政府的領導作用”?？煽紤]采取如下措施：（1）改造全域旅游工作領導小組的功能。自從旅游業被確定為縣域經濟的主導產業或支柱產業之后，各縣紛紛成立“旅游工作領導小組”或類似職能的機構。這類機構屬于臨時性議事協調機構，成員單位會不自覺產生“要我配合”“我是配角”的意識，不利于全域旅游工作的推進。建議出臺正式文件，將它的性質調整為“統籌決策機構”，確定它為縣域范圍內全域旅游工作的日常最高決策機構。（2）科學配置全域旅游工作領導小組的成員與工作人員。建議由縣政府主要負責同志擔任領導小組的組長；常務副組長可考慮安排分管旅游工作的縣委常委②擔任，負責日常工作；旅發委主任也應該是領導小組的副組長人選，便于及時請示匯報工作；辦公室主任可由政府辦或縣委辦的副主任兼任。領導小組成員由發改、農業、林業、商務等諸多涉旅部門負責人兼任。由于考慮到各部門負責人工作繁忙的緣故，主要成員單位要確定一位副科級領導承辦有關事項，同時還要指定一位經辦人員，負責信息溝通、資料整理、上傳下達等工作。（3）確定全域旅游工作領導小組的工作規則。實行首長負責制與民主集中制相結合的原則，主要領導既不能主觀武斷，造成重大決策失誤；又不能久議不決，議而無果。領導小組每月召開一次全體會議，聽取有關事項的匯報，討論當月的旅游工作成效及待解問題，確定下個月的主要工作計劃。遇到緊急事情，可臨時召開全體會議。需要跨部門協調的事項，可通過召開由有關部門參加的現場會討論解決之。

（二）強化縣級旅游發展委員會的綜合管理機制

強化旅游發展委員會的綜合協調職能是大力推進縣級旅游行政管理體制改革的基石，才能逐漸緩解改革之前“小馬拉大車”以至于力不從心的體制困境。結合相關學者的研究成果，筆者以為可從以下四個方面入手：（1）重新檢視并確定旅游行政部門的職責。全域旅游發展戰略拉開帷幕之后，旅游行政管理部門的職能職責范圍大大拓展，與過去相比，增加了“融合發展、公共服務、旅游扶貧、區域合作、智慧旅游、創新業態、扶持協會、旅游智庫以及文明旅游”等職責。（2）創新旅游發展委員會的內設機構設置。職責增加了，人員編制會相應增加，例如改革后的“廣西上林縣旅游發展委目前共有52個編制”，內設機構也應該發生相應的改變。例如，隨著大數據挖掘技術在旅游宣傳營銷領域的廣泛運用，有條件的地方可考慮設立“旅游數據統計與應用中心”。內設機構的創新設置是為了更好地執行新職能履行新職責。（3）倡導部門鄉鎮之間多做橫向溝通工作。旅游是綜合性的產業，部門與鄉鎮之間經常需要就共同關心的事項進行溝通協調，以利于及時達成共識，共同推動相關工作不斷取得新進展?？蛇\用全域旅游工作領導小組的會議機制進行友好協商，若難以達成一致意見，可報請有權決定的領導進行裁奪。（4）劃分清楚旅游發展委員會與旅游行業協會的職能職責關系。改革后的旅游發展委員會與改革之前的旅游局相比，職權職能職責方面已經增加了許多。如果還是按照過去那樣事無巨細都要由旅游局去做的話，那么配置再多的人員也不夠用。因此，“需要政府大膽簡政放權，特別是專業性行政職能向行業協會的承接轉移，以降低企業對政府的倚重程度”［9］，如此才能盡量為旅游行政管理部門減負。

（三）構建縣級全域旅游發展的合成監管機制

合成監管機制不是政府有關職能部門淅出當地旅游產業發展所需的職權并進行簡單相加，而是聚焦特色全域旅游示范區創建的高效監管需求，運用數學排列組合思維，優化監管制度設計，活絡監管機制，為全域旅游發展提供堅實且充足的監管體制機制保障。為了更直觀地了解我國旅游市場監管模式改革前后之間的變化情況。

（四）明確縣級全域旅游發展的督查考評機制

“績效評估和績效管理是公共部門的責任的要求”［11］。新時展全域旅游背景下，更需要充分發揮考核“指揮棒”的作用，增強動力，減少阻力，以充分調動全域旅游領導小組成員單位及有關工作人員的積極性，可細化為：（1）成立相對獨立的考核委員會。有鑒于全域旅游工作涉及眾多部門單位及人員的緣故，建議籌建由縣委縣政府主要負責同志擔任考核領導小組的組長，縣委組織部部長擔任常務副組長，組織部干部科、黨政辦、政府辦、全域旅游工作領導小組辦公室主要負責人為成員的相對獨立的考核委員會，全權負責考核事宜。（2）明確考核的實施辦法。傳統考核辦法針對的是部門及其工作人員，全域旅游領導小組的成員、承辦人員及聯絡員等往往具有雙重甚至是多重身份，采用傳統的考核方式顯然已經不合適。因此，必須在政府績效管理專家的協助下，圍繞考核內容、考核重點、考核方式、績效占比以及異議處理等方面制訂一套科學的可操作的考核實施辦法。（3）根據考核結果及時進行合法合理獎懲。一定要注意績效考核結果的應用問題，依據客觀的考核結果進行獎懲才能彰顯督查考核的嚴肅性、法律性與政策性。湖南韶山市大力改革考核機制，“實行常態考核與年終績效考核相結合，建立對全市各級各部門的旅游工作常態考核機制，實行一月一通報，將考核中發現的問題及時向被考核對象反饋，并督促其及時整改”［12］。另外，在考核的過程中，既要注意考核個人的績效表現，同時也要考核所在單位對年度旅游工作的貢獻，使其相得益彰、相互促進。

四、結束語

新時展全域旅游，首要在體制機制改革?？h級政府由于受到條塊分割管理體制、公務員編制員額有限以及公共財政收入偏少等主客觀不利因素的影響，在推進旅游行政管理體制改革以構建現代旅游治理機制方面面臨著比較嚴峻的挑戰。因此，縣委縣政府應該以新時代改革創新精神為引領，著眼于黨的十八大以來我國黨情政權社情新變化新趨勢，合理借鑒公共管理改革范式以及治理理論、新制度經濟學等有關理論的可取之處，聚焦構建現代旅游治理機制這個核心目標，緊緊圍繞“統籌決策、綜合管理、合成監管以及督查考評”這四個維度扎實推進縣級旅游行政管理體制機制改革，確保為縣域全域旅游示范區創建提供高質量的制度供給。另外，鑒于全域旅游是新生事物，沒有現成模式可以借鑒，為了順利推進示范區的創建工作，有條件的縣級政府可考慮設立規模適度且結構合理的決策咨詢委員會，專司輔助決策事宜。

作者：官長春 單位：三明學院旅游學院