公共物品統(tǒng)籌改革范文

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一、引言

中國(guó)現(xiàn)行公共物品供給制度一直走的是一條城鄉(xiāng)分割的發(fā)展道路。城市公共物品供給制度與農(nóng)村公共物品供給制度存在著巨大差異，并處于嚴(yán)重的失衡狀態(tài)。從理論上說(shuō)，由于城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面存在著十分明顯的差距，其對(duì)公共物品需求也存在著天然差異。因此，城鄉(xiāng)公共物品供給存在差異是自然而合理的。問(wèn)題是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共物品供給總量嚴(yán)重不足、城鄉(xiāng)差距仍在不斷擴(kuò)大，任由這種巨大差距延續(xù)下去，既不利于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，也不利于全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村核心公共物品供給不足已成為制約農(nóng)村脫貧的瓶頸。

二、公共物品供給的城鄉(xiāng)差異

(一)供給政策及其演變的差異

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在公共物品供給上選擇了重城市輕農(nóng)村的兩套供給政策：一套是城市所需要的公共基礎(chǔ)設(shè)施由國(guó)家來(lái)提供；另一套是農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施主要靠農(nóng)民自身解決，國(guó)家僅給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。如此一來(lái)，這種城鄉(xiāng)公共物品供給差異政策在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共物品供給訴求能力極低。

1.改革開(kāi)放以前

1951年頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》標(biāo)志著政府對(duì)城市職工擔(dān)負(fù)著“從搖籃到墳?zāi)埂钡谋Ｕ县?zé)任，在吃、穿、用、住和醫(yī)療等方面先后做出了具有相當(dāng)公共消費(fèi)性質(zhì)的制度安排。在當(dāng)時(shí)特定的歷史背景下，農(nóng)村也形成了自己的公共物品供給制度，但與城市居民截然不同，農(nóng)村居民在吃、穿、住和醫(yī)療等方面主要是依靠廣大農(nóng)民的革命熱情、積極性和凝聚力大搞生產(chǎn)建設(shè)，以農(nóng)民自身的貧困為代價(jià)建立起農(nóng)村公共物品供給制度的框架。

2.改革開(kāi)放以后至稅費(fèi)改革前

改革開(kāi)放以來(lái)，針對(duì)傳統(tǒng)公共物品供給體制的弊端，農(nóng)村對(duì)其進(jìn)行了改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的部分公共事業(yè)和村范圍內(nèi)的全部公共事業(yè)均屬制度外公共物品，對(duì)這些不管是具有很強(qiáng)外部性的純公共物品還是社區(qū)內(nèi)部的準(zhǔn)公共物品，通過(guò)鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留、義務(wù)工和積累工的形式，農(nóng)民承擔(dān)著絕大部分的供給責(zé)任。顯然，城鄉(xiāng)之間公共物品供給的差異并沒(méi)有因改革而得到縮小，這種差異依然存在。

3.農(nóng)村稅費(fèi)改革之后

農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了面向農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)稅，取消了統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，這在一定程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。而取消專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)民征收的各種稅費(fèi)，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度，建立精干高效的基層行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，有利于建立農(nóng)民增收減負(fù)的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。從政策上看，如果稅費(fèi)改革的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，則目前制度外財(cái)政的公共資源籌集方式和城鄉(xiāng)分割的狀況有望得到改變。當(dāng)然，這些僅僅是改變這種不合理的農(nóng)村公共物品供給方式的第一步。

(二)管理體制上的差別

1.基本公共物品供給的管理體制

有形的公共物品在城市地區(qū)供應(yīng)比較充裕，提供主體是政府。對(duì)于這些公共物品的管理，也有比較完備的管理體系。而農(nóng)村地區(qū)這些基本公共物品較為匱乏，除了少數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)政府能夠以公共資源提供基本公共物品外，大多數(shù)農(nóng)村至今還沒(méi)有享受到基本的公共物品，即使有的地方建設(shè)了生活所需要的道路、自來(lái)水等公共基礎(chǔ)設(shè)施，但建設(shè)資金基本上來(lái)自于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的集資，并非是以政府為主體通過(guò)財(cái)政撥款方式向當(dāng)?shù)鼐用裉峁?/p>

2.與制度相伴的公共物品供給的管理體制

這種無(wú)形的公共物品主要是指以政府為主體向居民提供的社會(huì)保障，包括從1997年開(kāi)始建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及其他各種社會(huì)保險(xiǎn)，還有1999年底已經(jīng)建立起來(lái)的最低生活保障制度等。1998年中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障部成立，對(duì)城市社會(huì)保障實(shí)行統(tǒng)一管理開(kāi)始，這標(biāo)志著城市社會(huì)保障管理體制趨于成熟，并走向規(guī)范化道路。相比之下，農(nóng)村社會(huì)保障管理體制較為落后，目前多頭管理的現(xiàn)狀并未改變。國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部成立后，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)劃歸由勞動(dòng)和社會(huì)保障部管理，而農(nóng)村社會(huì)救助、社會(huì)福利仍由民政部門(mén)管理，合作醫(yī)療還是由地方政府部門(mén)委托衛(wèi)生部門(mén)管理。目前，中國(guó)城市的社會(huì)保障基金是由中央政府通過(guò)勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)一管理，而農(nóng)村的社會(huì)保障基金則仍然是由地方各級(jí)政府的下屬機(jī)構(gòu)來(lái)管理。

3.公共服務(wù)體系的健全程度

在城市地區(qū)，公共服務(wù)體系比較健全且層次較多，全方位地為城市居民提供各種公共服務(wù)。建國(guó)以后，我國(guó)建立了覆蓋城鄉(xiāng)的群藝館、文化館、文化站、公共圖書(shū)館與博物館的社會(huì)文化網(wǎng)絡(luò)，但時(shí)至今日，縣級(jí)及以下的圖書(shū)館、文化館設(shè)施建設(shè)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這類(lèi)設(shè)施則處于癱瘓狀態(tài)。此外，在現(xiàn)代服務(wù)手段的運(yùn)用、人才的培養(yǎng)、隊(duì)伍的建設(shè)和經(jīng)費(fèi)保障等方面更是不可同日而語(yǔ)。以醫(yī)療服務(wù)為例，除建立了以政府為主體的醫(yī)療保險(xiǎn)外，還有城市職工所在單位為其職工定期提供的醫(yī)療保健。此外，居民所在的街道也會(huì)為轄區(qū)居民提供保健服務(wù)。同樣的服務(wù)在農(nóng)村地區(qū)卻十分匱乏，不僅缺少多層次的醫(yī)療服務(wù)和保健，連基本的醫(yī)療設(shè)施也得不到保障。

4.對(duì)公共物品的選擇空間與偏好

正因?yàn)樵诔鞘械貐^(qū)政府提供的公共物品種類(lèi)以及公共服務(wù)體系比較健全，因此城市居民不僅能夠享受到各種必須的公共物品，還存在對(duì)公共物品的選擇與偏好，如城市居民可以通過(guò)聽(tīng)證會(huì)的方式表達(dá)自己對(duì)公共物品的選擇、偏好及需求表達(dá)機(jī)制；城市地區(qū)九年制義務(wù)教育的條件盡管已經(jīng)比較完善，但很多家庭還是可以通過(guò)換學(xué)區(qū)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自己對(duì)教育條件的選擇。很多農(nóng)村地區(qū)至今連九年制義務(wù)教育法規(guī)定的基本權(quán)利也沒(méi)有享受到。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展條件以及政府在農(nóng)村公共物品投資的狀況，決定了農(nóng)村居民不可能存在任何對(duì)公共物品的選擇與偏好。

5.現(xiàn)行財(cái)政體制的運(yùn)行機(jī)制

現(xiàn)行財(cái)政體制名為分稅制，卻由于實(shí)施過(guò)程中的不完善，導(dǎo)致了許多地方財(cái)政體制的運(yùn)轉(zhuǎn)變成了分稅制和財(cái)政包干體制進(jìn)行機(jī)會(huì)主義結(jié)合的產(chǎn)物。由此導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府被迫虛報(bào)財(cái)政收入、財(cái)政困難和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷蓄積，從而容易擠占本應(yīng)用于支持農(nóng)村公共物品供給和社會(huì)發(fā)展的支出。越是在中西部地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這種現(xiàn)象越是嚴(yán)重和普遍。而在公共財(cái)政資源使用上，當(dāng)前體制將公共事業(yè)建設(shè)資金不納入公共收支管理制度范疇，使這部分資源成為預(yù)算外資金，監(jiān)督不足、管理不力必然造成這部分資源使用的效率低下，并帶來(lái)諸多嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

三、城鄉(xiāng)公共物品供給制度的總體評(píng)價(jià)及其負(fù)面影響

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成城鄉(xiāng)居民收入分配差距明顯，而城鄉(xiāng)公共物品供給上存在的眾多差異，更是拉大了城鄉(xiāng)差距。同時(shí)，農(nóng)村公共物品供給的短缺和不足也成為農(nóng)民增收緩慢、城鄉(xiāng)差距拉大的重要原因。從長(zhǎng)期看，城鄉(xiāng)公共物品供給的巨大差異對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的平衡協(xié)調(diào)及可持續(xù)發(fā)展是非常不利的，因現(xiàn)行制度本身的缺陷及改革的滯后，對(duì)中國(guó)目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展具有更加嚴(yán)重的負(fù)面影響。

(一)不利于社會(huì)公平與和諧的實(shí)現(xiàn)

中國(guó)城鄉(xiāng)公共物品供給制度的非均衡發(fā)展，使得城市居民與農(nóng)民享受著很不公允的待遇。城市居民不但享有穩(wěn)定的供給制度保障，而且其供給水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民的供給水平，這對(duì)農(nóng)民是極大的不公平。保證社會(huì)公平是公共物品供給制度的重要目標(biāo)，而我國(guó)城鄉(xiāng)公共物品供給制度不但不能保證社會(huì)公平，反而因結(jié)構(gòu)失衡加劇了社會(huì)的不公平程度。

(二)進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民的收入差距

公共物品供給差異的存在，對(duì)城市居民和農(nóng)民的收入會(huì)產(chǎn)生直接或間接的影響。首先，對(duì)城鄉(xiāng)居民實(shí)際生活水平與生活質(zhì)量的影響。當(dāng)溫飽問(wèn)題解決之后，城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的提高往往更加依賴(lài)于公共消費(fèi)水平的提高。在這種狀況下，農(nóng)民要想與城市居民的生活質(zhì)量一樣，他們就需要付出更多。其次，對(duì)城鄉(xiāng)居民人力資本積累的影響。在教育程度與醫(yī)療保障水平主要受收入水平約束的情況下，城鄉(xiāng)居民在這些方面公共消費(fèi)的顯著差異會(huì)使城市居民的人力資本積累明顯高于農(nóng)村居民。而個(gè)人收入又是人力資本價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，因而人力資本積累的差異又會(huì)決定城鄉(xiāng)居民收入的差距。第三，對(duì)生產(chǎn)效率的影響。公共物品供給差異對(duì)生產(chǎn)效率的影響主要表現(xiàn)為增加生產(chǎn)成本、減少農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)的投入、降低農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)的能力?？傊参锲饭┙o差異在降低農(nóng)民私人生產(chǎn)效率的同時(shí)，也妨礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的進(jìn)步和農(nóng)民的增收，從而拉大了城鄉(xiāng)居民的收入差距。

(三)在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)一步深化

現(xiàn)行的公共物品供給制度已成為束縛農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)政經(jīng)濟(jì)根源。一是因農(nóng)村公共物品政府提供責(zé)任主體的缺失，農(nóng)民自己不得不充當(dāng)公共物品的提供主體，在農(nóng)民收入水平低、收入增長(zhǎng)緩慢且在承擔(dān)了各類(lèi)隱性和顯性負(fù)擔(dān)后，還要用其有限的收入支付公共物品成本，從而進(jìn)一步降低了農(nóng)民可支配收入水平。二是農(nóng)村居民通過(guò)“以腳投票”——農(nóng)民工進(jìn)城，以不負(fù)擔(dān)或少負(fù)擔(dān)公共物品成本的城市居住地來(lái)替代公共物品成本負(fù)擔(dān)重的農(nóng)村居住地，將延遲農(nóng)村城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程。三是城市公共物品的政府壟斷供給及市民免費(fèi)或低價(jià)消費(fèi)，不僅排擠了稀缺公共資源向農(nóng)村公共物品的流入，而且也排擠了民間資本向城市公共物品的進(jìn)入，導(dǎo)致公共資源配置及公共物品消費(fèi)的低效率，阻礙了經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)一步深化。

(四)不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展

二元結(jié)構(gòu)是中國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度性痼疾。城鄉(xiāng)分割的公共物品供給制度自然是中國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一大障礙，如果城市公共物品供給和農(nóng)村公共物品供給不能統(tǒng)籌發(fā)展，二元狀態(tài)得不到根本性改變，則中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展就很難保證。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，必然要先統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)公共物品供給制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品供給制度的協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、公共物品城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供給的思路與對(duì)策

要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須對(duì)現(xiàn)行公共物品城鄉(xiāng)供給制度進(jìn)行改革和創(chuàng)新。改革和創(chuàng)新的關(guān)鍵點(diǎn)在于必須搭建城鄉(xiāng)一體的公共物品供給制度體系平臺(tái)，并最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共物品制度安排。近期改革的目標(biāo)應(yīng)是統(tǒng)籌公共物品城鄉(xiāng)供給制度，促進(jìn)二者協(xié)調(diào)的發(fā)展。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須堅(jiān)持一體化的政策導(dǎo)向，從實(shí)際出發(fā)，實(shí)行城鄉(xiāng)有別的策略，按照逐步完善、逐步過(guò)渡的原則，逐漸改變城鄉(xiāng)公共物品供給制度失衡的狀態(tài)。

(一)建立健全公共財(cái)政體系基本框架

早在1998年國(guó)家就提出要建立起公共財(cái)政體系的基本框架。日前，這一體系的建立也主要體現(xiàn)在城市，在農(nóng)村基本上還沒(méi)有涉及。因此，有必要建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的、完整的公共財(cái)政體系，以增加農(nóng)村公共物品的供給。這其中的關(guān)鍵點(diǎn)是要明確各級(jí)政府的供給職責(zé)，合理劃分政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)，建立由中央和地方各級(jí)政府分類(lèi)別、按比例合理負(fù)擔(dān)農(nóng)村公共物品的機(jī)制，采取以中央、省兩級(jí)政府為主導(dǎo)，地方財(cái)政適當(dāng)配套的方式解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活緊密相關(guān)的公共物品供給問(wèn)題。按照公共物品的類(lèi)別、層次確定城鄉(xiāng)各類(lèi)公共物品的供給主體，科學(xué)合理地劃分各級(jí)政府提供公共物品的職能邊界、職責(zé)和義務(wù)范圍，明確區(qū)分政府與農(nóng)民各自承擔(dān)的供給責(zé)任。在目前縣鄉(xiāng)財(cái)政比較困難的情況下，國(guó)家應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公共物品的不同性質(zhì)，建立由中央、省、縣、鄉(xiāng)、農(nóng)民“五位一體”的供給體制。

(二)改革農(nóng)村公共物品供給決策程序

改革現(xiàn)行的“自上而下”的公共物品供給決策程序，建立“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的農(nóng)村公共物品需求的民主表達(dá)機(jī)制，拓寬農(nóng)民對(duì)公共物品的需求表達(dá)管道。通過(guò)城鄉(xiāng)資源的合理流動(dòng)來(lái)靈活調(diào)整公共物品供給的空間布局和結(jié)構(gòu)。加快農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，改革農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生辦法，完善公共物品選擇與使用的監(jiān)督機(jī)制。

(三)構(gòu)筑農(nóng)村最低社會(huì)保障線(xiàn)

目前，我國(guó)農(nóng)民生活中有三大后顧之憂(yōu)，即老無(wú)所養(yǎng)、病無(wú)所醫(yī)和貧無(wú)所濟(jì)。針對(duì)這種情況，國(guó)家應(yīng)該像在城鎮(zhèn)建立社會(huì)保障制度一樣，在農(nóng)村建立和完善包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障在內(nèi)的三道社會(huì)保障線(xiàn)，讓農(nóng)民也能老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)和貧有所濟(jì)。由于我國(guó)農(nóng)村人口眾多，國(guó)家財(cái)力又十分有限，如果完全向城鎮(zhèn)居民一樣實(shí)行較高水平的社會(huì)保障福利制度，目前的可能性非常小，只能根據(jù)現(xiàn)有國(guó)情實(shí)行“低水平、廣覆蓋、有保障、嚴(yán)管理”的政策。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、條件成熟的農(nóng)村地區(qū)，可以根據(jù)情況適時(shí)地實(shí)現(xiàn)與城市保障制度的銜接。對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)加大中央財(cái)政支持力度，促進(jìn)該項(xiàng)制度的建立。

(四)確定合理的農(nóng)村公共物品供給的優(yōu)先序

國(guó)家財(cái)力有限決定了在增加對(duì)農(nóng)村公共物品的供給時(shí)必須分階段、分類(lèi)別地排出優(yōu)先序，統(tǒng)籌考慮其公平與效率問(wèn)題。當(dāng)前公共支農(nóng)支出中用于基礎(chǔ)設(shè)施的支出比例處于相對(duì)較高的水平，而對(duì)科教等方面的支出則明顯偏低，這就導(dǎo)致公共物品之間處于不協(xié)調(diào)、不匹配狀態(tài)，其協(xié)同效應(yīng)較差，邊際收益存在較大的差距。因此，有必要適當(dāng)增加對(duì)農(nóng)村科教、醫(yī)保、社保等項(xiàng)的支出，對(duì)于諸如農(nóng)村信息服務(wù)、文化娛樂(lè)、村莊規(guī)劃之類(lèi)的公共物品的供給也必須提上議事日程。有鑒于此，應(yīng)通過(guò)科學(xué)的制度安排和政策措施，一方面加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，不斷增加農(nóng)村公共物品的供給總量；另一方面要注意公共物品之間的協(xié)同性、匹配關(guān)系，遵循效率原則，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，以效率標(biāo)準(zhǔn)確定各個(gè)階段的農(nóng)村公共物品供給優(yōu)先序，提高有限財(cái)政資源的使用效率，對(duì)于保證基本民生需要的公共安全、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和義務(wù)教育等應(yīng)優(yōu)先提供。