公共危機決策和公共危機管理范文

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摘要:我國現階段正處于轉軌時期,“群體性事件”連同自然災害等突發公共事件逐漸增多,這是對政府行政管理活動新的挑戰,但挑戰同樣意味著機遇的降臨。因此,我們很有必要對“公共危機”、“危機決策”、“危機管理”等概念進行全面了解,澄清一些錯誤觀念。本文就這些問題,做出簡要分析。突如其來的SARS危機,喚醒了人們的危機管理意識,促使我們必須正視危機,學會有效的危機管理

一、公共危機決策

根據詞源學的方法,我們可以將“公共危機決策”這一術語拆分為“危機、決策、公共危機、危機決策”等,這也成為其基本構成要素。(一)危機1.含義危機(crisis)最早出現在古希臘醫學里,意思是關系生死的轉折點,指病人的身體處于這樣一種狀況,即要么開始康復,要么開始進一步惡化,直到死去。根據《現代漢語詞典》的解釋,危機有兩個意思:一是指危險的禍根;二是指嚴重的困難關頭,例如,經濟危機、財政危機、信任危機等。荷蘭萊登大學危機管理專家烏里爾•羅森塔爾(UrielRosenthal),認為[1]“危機是一種嚴重的威脅社會系統的基本結構或者基本價值規范的形勢,在這種形勢下,決策集團必須在很短的時間內、在極不確定的情況下做出正確的決策。”同時,我們也可以把危機一詞理解成:“危”是困難、困境;這種困難、困境對人、社會或自然界造成威脅;“機”則是機會、機遇,表示恰好的時候。當人與社會對所面臨的困難或困境能夠正確對待和處理時,“?！本娃D化為“機”。因而,危機本意是指嚴重困難的關頭或產生危險的禍根。它既給其對象造成威脅與壓力。2.特征危機大多是突然發生的,有些則是逐漸形成的。國內外學者普遍認為,危機具有幾個重要特征[2]:(1)突發性。很多危機的爆發都是極其突然的危機在爆發前往往被人們認為是不可能的,或者不能夠確切知道在什么時間、什么地點會發生怎樣的危機,它完全是一種突發性的巨大意外事件。(2)威脅性和危害性。危機的出現會威脅到一個社會或者組織的基本價值或者目標。危機對社會經濟政治和公眾心理的影響是巨大的。危機造成巨大的民生損害、經濟損失和政治的不穩定,引發政府的信任危機或生存危機;危機導致社會的混亂;使社會公眾的心理產生恐懼和嚴重不安全感;而且某些危機的影響具有全球性和長期性。(3)不確定性。由于人們無法獲得危機爆發時的全面的信息,以及環境的不確定性,對于危機的性質、危機未來發展的可能及對組織或社會造成的影響,人們往往是不能準確把握,這就造成了危機的不確定性,許多重大危機最后可能會導致意想不到的結局。(4)緊迫性。在危機過程中,危機管理者在信息、資源的嚴重制約下,必須在很短的時間里作出重大判斷或決策,并且一旦發生決策失誤就會后患無窮。這種“逆境中的決策”使決策者面臨巨大的決策壓力和不確定性。3.分類按照危機事件的產生類型,可以將其大致分為兩類:一是自然危機,這其中包括了自然現象和災難事故,如地震、海嘯、洪水、蝗災等;二是人為危機,包括恐怖活動、暴動、經濟危機,如9•11事件、東南亞金融危機等。(二)公共危機在現代社會,由于人類活動領域的極大擴展,任何自然或人為危機都可以借助于各種媒介進入公共視野,并不斷擴散,如同漣漪一樣,成為社會突發公共事件———公共危機。此文中“公共危機”是指社會中突然發生的、嚴重危害社會秩序、對社會的健康與公眾的生命、財產安全以及正常生活造成重大損害的緊急事件或緊急狀態[3]。(三)決策決策(decision-making)概念同樣經歷了一系列歷史演變。它最早出現在我國古籍論文格式《韓非子》中,意思是“作出決定”。在現代西方國家,戴維•伊斯頓和拉斯維爾等認為,決策就是政治系統的輸出,由此在社會中“實現價值的權威性分配”。[4]20世紀30年代,美國著名管理學家巴納德第一次把決策概念引入了管理理論,奠定了現代管理學的基礎;隨后,西蒙在批判吸收巴納德理論的基礎上,進一步提出了有關決策理論的四個問題,即“令人滿意的準則、沖突、協調和創新”。[5]他認為,決策就是根據行為前提或決定前提引申出來的結論。我們認為,決策是人們根據對客觀規律的認識為一定的行為確定目標,制定并選擇行動方案的過程,亦即做出決定的過程[6]。(四)危機決策危機決策,顧名思義,是人們在危機狀態下為解決問題做出決定的過程。在危機狀態下,“決策者先前認定的重大安全和核心價值觀受到嚴重威脅或挑戰,突發意外事件以及不確定前景造成了高度的緊張和壓力,決策者必須在相當有限的時間里做出重要決策和反映?！笨梢?危機決策是一種非程序化的決策,“它要求組織(決策機構和人員)在有限的時間、資源、人力等約束條件下完成應對危機的具體措施,即在一旦出現預料之外的某種緊急情況下,為了不錯失良機,而打破常規,省去決策中的某些‘繁文縟節’,以盡快的速度做出應急決策”[7]。但是,危機決策也不同于普通的非程序化決策,非程序化決策和程序化決策是以決策問題是否會重復發生為標準,但在實際生活中,我們會發現,危機決策很多是會重復發生的,如洪水、地震、恐怖活動等,致使發生的時間、地點、強度等不同而已,其突出特征在于突發性、緊迫性、局限性、兩面性等。(五)公共危機決策根據啟蒙時期的思想家們的觀點,政府權力是人民權利的讓渡,而人民之所以讓渡自己的權利給政府,是因為政府在擁有凌駕于個人的權力后,才能為個人所達不到的目標尋找可能。危機使社會生活偏離正常的軌道,引起社會震蕩,而政府作為綜合的公共事務管理者,理應在這一活動領域占據主導地位,穩定社會秩序,維護人民生活和工作的良好環境,盡可能將損失降低到最小的程度。如此這般,公共危機決策就是指:在政府主導下,政府、社會團體和公眾共同參與的根據客觀規律的認識,為解決社會中突然發生的、嚴重危害社會秩序、對社會的健康與公眾的生命、財產安全以及正常生活造成重大損害的緊急事件或緊急狀態,制定并選擇行動方案的過程。

二、公共危機管理

西蒙認為,管理就是決策,可謂一語中的。但嚴格說來,決策作為管理(計劃、組織、決策、協調、控制等)的一項重要職能,與管理本身還是有很大不同。危機管理是一個系統的連續循環過程,包括事前、事中、事后和后危機四個階段的管理活動,因此涵蓋范圍更廣,涉及部門更多。(一)在公共危機的事前管理中,要建立和加強危機預警機制我們已經知道,危機管理是一個動態的過程,而不僅僅是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的機械行為。這是因為:一方面,自然危機的發生總有一些前兆,如地震之前動物的異常躁動表現,井水變渾等;另一方面,很多

社會危機的爆發是日常生活中諸多矛盾積累的結果。這就要求政府有關部門加強常規管理,重視普及日常社會教育。例如在地震突發后,如何緊急避險;遇到搶劫時,如何自保和自救等。只有在平時做好宣傳動員、組織公眾進行危機教育培訓和應急演練、相關部門做好隱患排查等工作,才能有助于從根本上避免社會公共危機的發生。目前各級政府的危機意識普遍淡薄,認識不到社會轉型時期各類潛在危機爆發的普遍性和危險性,這是目前我國政府危機管理現狀的一個最為深層和根本性的問題。由此導致無論在中央層面還是在地方各級政府層面都沒有建立起完善的公共危機預警機制,在客觀上造成了對每年度或者更遠的時間內可能出現的各類危機事件缺乏宏觀上的總體考慮,對一些明顯可能成為危機事件的問題缺少事先詳細的預警分析,導致政府處理危機事件往往是撞擊式的被動反應模式?！扒嗤軠厮詺ⅰ倍ɡ砀嬖V人們:沒有危機感就是最大的危機[8]。只有在平時嚴陣以待,自然不會臨時自亂陣腳,不會想“跳”時已經無能為力。(二)在公共危機的事中管理上,要加強政府、社會團體和公眾的內外部之間的協作互動,共同解決問題隨著突發事件的綜合性和超地域屬性日趨明顯,危機管理中的處理事務涉及從交通、通訊、消防、信息、醫療衛生、商業、安全、環境到軍事、能源等部門,幾乎包括了所有政府職能部門。這就要求相關部門協同運作,快速有序地采取措施,盡快控制事態發展。有學者認為“在我國,缺乏常設性的危機管理綜合協調機構,導致復合型事件發生后各部門容易相互扯皮、踢皮球,影響應急管理的效率”[9],需要加大創新力度,建立一元化的應急指揮體系,改變條塊分割式的和單災種的應急反應和管理機制的現狀,建立統一的常設性的危機管理專門機構。在危機事件發生時,能夠立即組成一個強有力的指揮體系,能夠對所有需要的資源進行調配,協調各部門的合作。這種情況下,我們需要走群眾路線,進行社會動員。因為公共危機的擴散效應,使個人利益、部門利益、公共利益在不同程度上都會受到損害,如果政府不允許公眾參與,乃至封鎖消息,剝奪公眾的知情權,則會產生信任危機,在社會上產生更大面積的恐慌,即無知的恐慌,這會使公眾的心理、神經變得十分脆弱,因為官方的消息和“流言”、自己的見聞甚至感覺相差懸殊,出于本能的需要,人們更愿意相信那些“壞消息”,這就需要政府盡可能地“保證社會公共生活的正常,避免危機對公眾心理造成進一步的傷害”[10],披露一些必要的事實和措施,安撫民心,加強與公眾溝通,傾聽他們的意見,以維護政府在危機中的形象。對于壞消息的處理方式,美國哥倫比亞大學國際與公共事務學院管理培訓中心主任威廉•埃米克(WilliamEimicke)教授的觀點是“最好的防守就是進攻”。他說:“既然媒體總是對壞消息感興趣,那就全部告訴他。如果讓媒體慢慢探聽到事實真相,等到塵埃落定可能要一個月,那對你來說是更大的不幸?！?。從另一個角度來說,政府單靠自己的力量,在面對危機時,仍然是顯得勢單力薄,在建立健全公眾參與機制后,便可以最大程度的調動公眾的力量,達到化恐慌為戰斗同盟之效。(三)在公共危機的事后管理上,要明確中央與地方的責權關系,完善保障機制我國現行的危機管理體系較多地延續了計劃經濟體制下形成的分災種(如地震、洪水)的行業垂直管理模式,危機管理的重心過于上移,權力過于集中于上級部門,直至中央政府。危機事件發生后,地方政府往往要求助于上級部門,而不是領導群眾積極開展自救,上級部門也疲于奔命,四處“滅火”,但我們也可以看到,各種危機事件并沒有因此減少發生的次數,反而愈演愈烈。例如礦難事件,中央不可謂不重視,但地方政府某些官員和礦主出于自身利益的需要,沒有強烈的動機來開展自救,反而采取“鴕鳥政策”,甚至掩蓋、粉飾已發生的危機事件,致使矛盾擴大化,最后還是中央政府兜底。國家要建立危機管理的保障機制,主要包括財政保障和資源保障。在財政保障方面,要將危機管理經費納入國家預算,并建立專門的國家反危機基金。在資源保障方面,各地區結合自身實際,人力、物品以及基礎設施都要有所準備,并建立一個全國性的資源目錄,一旦危機爆發,便可以一目了然,清楚地知道從什么地方調配什么資源,動用哪些設施[11],真正做到有備無患。(四)在后公共危機管理階段,要及時總結經驗教訓,形成科學的公共危機決策觀,并以法律的形式加以制度化、規范化如前文所言,公共危機決策兼具程序化決策和非程序化決策的特點,其發生具有重復性(反復性),因此也可以在一定程度上加以預防,減少并避免日后的損失。例如SARS這種公共衛生危機,我國有些地方政府采取虛報、瞞報的政策,延誤了對SARS的控制,最終只得靠中央以鐵腕罷免幾位高級官員,表明態度,祭出“人民戰爭”的群眾路線法寶,全民動員,才沒有造成更大的損失。SARS問題的解決,其影響是深遠的,它直接推動了我國公共衛生危機應對措施的出臺,間接讓政府開始正視艾滋病問題,更從容應對“禽流感危機”。2005年2月25日,國務委員兼國務院秘書長華建敏在向全國人大常委會報告突發公共事件應急預案編制工作情況時表示:全國應急預案框架體系已初步形成[12]。這意味著我國已經初步建立起自己的危機管理機制,有關法律法規的出臺實施指日可待。這些措施的出臺,同樣離不開社會團體和公眾的參與,特別是一些科研機構、政府內部咨詢系統(如參事室)等智囊機構的參與,這有助于解決危機決策的科學性問題,為日后解決類似危機提供參照方案。

三、總結與建議

借用西方行政學理論來說,隨著經濟體制改革的深化,政治體制改革向社會結構層面的全面推進,我國現階段正處于制度轉軌時期。轉型使得制度在現實中成為一個多重轉型的結合體,不同歷史階段的問題幾乎同時出現在這個體制之下,就像里格斯所說的棱柱形社會一樣,存在異質性、重疊性和形式主義的特點[13]。縱觀現階段的政府危機管理的客觀環境,易于誘發公共危機的因素主要有:①(各階層、團體等社群)對于破舊迎新的認識與接受程度存在一定的差異,將引發一些(觀念)沖突[14];②收入分配差距繼續擴大,貧富差距日益懸殊,機會的不平等和結果的不平共存,易導致社會矛盾增多;③急速的產業結構變動,就業形勢嚴峻,極易引起經濟生活失衡和較為嚴重的社會矛論文格式盾;④城鄉差別、地域差別等發展不平衡現象沒有得到有效遏制,社會保障、教育、住房、公共醫療、土地等問題突出;⑤氣候變暖、沙塵暴、外來物種侵害等環境問題嚴重,自然災害貧乏;⑥國際環境中影響和平與發展的不確定因素增加。這或許意味著我國的公共危機管理將成為常態,美國前國防部長羅伯特•S•麥克納馬拉曾說過:“今后的戰略可能不復存在,取而代之的將危機管理”[15]。近幾年來,我國危機事件不斷?！胺堑洹钡姆蟹袚P揚才過去,各種小煤窯的坍塌事件和瓦斯爆炸又暴露出新的問題,蘇丹紅一號又火速登場,孔雀石綠與豬肉球桿菌緊隨其后,而禽流感在今天也不是新面孔……你方唱罷我登場,套用一句話,那就是:警鐘為誰而鳴?為政府危機管理而鳴!如上所述,我國現已進入一個危機頻發時期,危機處理將是長期擺在各級政府面前的一項特殊任務。但我國的現實情況是,從國家層面到地方層面上,都還缺乏完善的危機管理機制。為有效防范和應對危機,我們建議,在國家層面應盡快建立常設性國家危機管理中樞機構,協調各相關部門、協同各方面專家,從國家安全和保障民生的高度上研究、制定各類反危機戰略和應急機制,以便加強各地區、各部門、各級政府之間的協調應對能力;[16]在地方層面上,也要根據具體情況,設立相應的機構,并且中央政府應給地方政府更多自主權,充分發揮地方處理危機的主動作用;同時還要健全相應的法規制度,增強政府的社會動員能力、公信力和財政能力,提高政府的決策、協調、指揮、控制能力。新晨：

參考文獻:

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