產學研平臺構建研究范文
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“省部產學研平臺”是新時期我國科技政策與管理領域中的一項戰略性創新。改革開放以來,以1995年和2006年兩次全國科學技術大會為標志,中國特色的產學研合作在政府推動下,經歷了“產學研聯合”、“產學研結合”、“產學研用緊密結合”三個發展階段[1]。產學研合作促進了經濟與科技的緊密結合,實現了創新驅動發展,出現蓬勃發展的良好態勢。
數十年的實踐表明,在產學研合作的政策選擇和制度安排中,仍然存在著諸多問題,諸如宏觀方面的管理體制(科技、經濟、教育體制)、政策法規、政府職能,微觀方面的投融資、信用建設、風險投資機制、中介體系建設等問題,學界亦對此進行了大量的研究并提出完善的對策及建議。然而遺憾的是,目前的研究大多著力解決產學研合作進行中的問題,其中隱含了預設前提,即產學研合作各方尋找合作伙伴的渠道順暢、合作與交易信息透明、合作基本能夠建立,研究對合作創新進程中技術、市場的不確定性以及產學研合作中的諸多偶然因素未予以充分重視,而現實產學研合作中仍不乏分散的、單打獨斗式的合作格局,往往出現信息不暢帶來的合作瓶頸。因此,如何發揮政府引導作用,整合社會資源,為產學研各方提供交流、合作的平臺,成為有效促進產學研合作亟待解決的重要問題。
由政府主導構建的省部產學研平臺較好解決了這一難題,它將產學研結合視野拓展至政府間合作,促進全社會資源高效配置和綜合集成,依托平臺建立科技與經濟結合長效機制,在推動我國省部科技合作、增強科技自主創新能力、促進區域經濟發展等方面,日益凸顯其重要作用。近年來,省部合作框架的迅速建立為省部產學研平臺建設提供了現實基礎。僅2007年,新達成的省部合作協議就超過15個,多個部委與地方聯合成立省部合作委員會,建立工作會商制度,在科技、經濟等諸多領域展開戰略性合作[2]。在此大背景下,中央政府與地方政府高度重視省部產學研平臺建設,平臺建設發展迅猛。在省部產學研平臺建設過程中,省級政府注重將區域發展戰略與國家意志相結合,加強同國家部委溝通,尋求中央政府的理解與支持,加強區域間科技合作和公私部門合作,采取“一部多省”、“多部一省”和“多部多省”的方式,形成跨區域、跨部門的網絡架構,匯集技術、資金、人才、中介等要素,為產學研主體創造交流互動條件,全面服務產學研合作。
二、基于網絡化治理視角構建省部產學研平臺的基本策略
新經濟時代的到來和網絡化社會的崛起,使得社會治理模式發生了重大變革,網絡化治理應運而生。網絡化治理不同于傳統的科層治理以及市場治理,在這種模式中,多元組織、多層級政府與多個部門組成了一個網絡狀結構,在這個網絡中,政府不再作為公共服務的直接提供者,而是作為推動者與促進者,整合、集成屬于或不屬于自己的資源,在信任、協商、互動的基礎上,以跨界合作的方式創造公共價值。
網絡化治理模式已被廣泛接受并被訴諸政府管理實踐,如發端于1997年英國新一屆工黨政府實施的整體政府運動,逐漸成為西方發達國家的第二輪政府改革。正如有學者研究指出,當前有關政府創新的討論已不在于政府服務外包或官僚制等問題,最為重要的是如何通過多元化的網絡來創造更多的價值。政府的組織、管理、人事制度仍然是為傳統科層制政府模式設計的,如何在全新的網絡環境下設計并管理由更多網絡組成的政府,成為政策研究者及實務界亟待解決的重要問題。
基于網絡化視角構建省部產學研平臺實際上就是運用網絡化治理理論跨越地域與組織界限,構建一個多元主體供給、省部協同、區域聯動、公私合作的網絡化省部產學研服務平臺,整合離散在科技系統、教育系統以及產業系統中的各類資源,為產學研合作各方提供長效的科技公共服務。
(一)構建多元主體供給模式
如何更好地搭建為企業、大學、科研院所服務的平臺,關鍵在于提供一種良好的制度安排,選擇一種適當的政府治理工具。在政府職能等同于提供公共產品及公共服務的前提下,公共服務的供給是一個多元主體互動、協同的合作過程。埃莉諾·奧斯特羅姆在對準公共產品供給的利維坦模式和私人供給模式深入剖析的基礎上,充分肯定了一種理論及經驗的替代解決方案,即自主組織和自主治理[3],由此形成了準公共物品的多元供給模式。省部產學研平臺的準公共產品屬性決定了供給主體多元化,形成政府主導、市場與第三部門聯合供給的多元模式。
1.政府供給。公共產品多元供給機制是以政府為調控中心的多元供給模式,由政治權威設計并在其監督、指導下運行。在平臺建設過程中,政府的主要職能包括:(1)完善同中央政府部門、省級政府之間的對接協商,為平臺提供協調和保障等公共服務。突破原有科技管理體制上的部門自成體系、職能交叉、資源分散等體制制約,加大資源配置引導力度。
(2)強化政策扶持力度。重視對項目的后期跟蹤服務,建立評價體系,對產學研合作優秀項目予以政策傾斜,如可通過安排專項資金、貸款貼息、投資補助等方式給予重點扶持。(3)創新平臺組織模式和運行機制。在經濟發達、產業集聚度高的地區,主要采取政府引導、市場運作的方式,政府發揮實施管理和協調功能;在經濟欠發達地區,政府起主導、調控作用,引導、鼓勵產學研各方積極參與平臺。
2.市場供給。公共產品的政府提供與政府生產并不是同一個概念,即使是最傳統的純公共產品如國防,亦可由私營企業提供。在公共產品及服務的生產中廣泛引入市場機制,可以改善公共產品由政府單一權威主體直接生產所造成的壟斷和低效。省部產學研平臺的市場機制引入是一個由弱到強、循序漸進的過程,并根據平臺建設的不同時期、不同地域以及不同形式而有所不同。(1)在平臺建設初期以及經濟欠發達地區,平臺建設的市場主體并未成型,不適宜引入市場機制。平臺建設需要一定產業關聯性,因此,依靠自發的市場機制,不可能集聚平臺建設所需要資源;此外,由于產學研各方信息不對稱,社會誠信體系不健全,政府的引導、支持與監督作用尤為重要。(2)在平臺運行中后期以及產業基礎好、經濟發達地區,由于平臺已具有一定品牌效應和社會基礎,政府應逐步從平臺運作過程中有計劃地淡出,引入市場機制,即通過市場配置與平臺建設相關的各種資源和各項配套服務。(3)對于單一對接的平臺,如小型對接會、專業論壇等,可由政府職能部門具體運作,無需引入市場機制;另外,網上虛擬平臺可將具體的網站建設外包給專業技術公司。
3.第三部門供給。作為政府與市場之間、政府與公民之間的重要橋梁,第三部門與政府間的合作“并非僅限于公共服務的邊緣地帶,而是更多地發生在諸如經濟發展這樣的公共服務核心領域”[4]。省部產學研平臺建設中涉及諸多利益相關者,為保證對政府行動方案的必要支持,必須得到利害相關者的全力支持或至少是默許,因此最好的辦法是將它們納入到政府項目的運作中來,分給它們“一部分行動”[5]。為使省部產學研平臺的建設更具專業化,第三部門的支持必不可少。平臺建設中所涉及的第三部門主要有行業管理組織、行業協會、科技成果轉化服務中心等各類科技中介組織等。通過第三部門參與平臺建設,一是可以有效地動員并組織本行業所屬單位積極參與,二是有利于提升平臺的專業性與權威性,三是依托第三部門原有的信息技術資源與網絡,可以方便、快捷地整合各種供求信息。具體做法是可將第三部門納入到平臺的主辦單位中,或以協辦、承辦方的角色負責具體工作。
(二)加強政府間合作
“一個政府在封閉和安靜的環境中專注于自己事務的時代已經結束,當今社會是互相依存的復雜網絡,需要行動者之間循環往復的聯系(recur-ringcontacts)”[6]。而且“單一層級的政府很少在項目的設計、融資、管理、交付上有單獨的能力和影響力”[7]。因此,現代治理需要廣泛開展政府間合作,以達到政策目標。作為省部產學研平臺的建設主體,政府在平臺建設及運行中起著任何供給主體不可替代的作用。省級政府位于以中央政府、本省下級政府為縱軸,其他同級政府為橫軸的“十字博弈”交匯處[8]。只有強化省級政府與中央政府之間以及與同級政府之間的合作,才能更好整合資源、完善平臺建設。
1.省部協同,實現源頭合作。由于條塊分割行政管理體制下的地方政府與中央政府之間巨大的資源勢差,地方政府在與中央政府博弈中所獲取資源要素的多少直接影響地方經濟、社會的發展。因此,地方政府與中央政府在博弈中日益形成伙伴型的合作關系。
省部產學研平臺建設的一個重要維度是省級政府與中央政府的合作。在聯邦制國家,各種形式的部長會議、政府委員會等政府間結構與安排更加有利于地方政府與中央政府的交流與合作,這種結構和安排不是憲法規定或要求的,而是彼此之間基于實際情況的一種共識與行動[9]。地方政府應積極創新省部協同方式,主動與中央政府有關部委開展對接并實現產學研源頭合作。所謂源頭合作,是指以平臺為載體,通過與中央相關部委對接,吸納高端創新資源,將產學研合作鏈條向上游拓展。為實現這一目的,首先要求省級政府實施“走出去,請進來”的資源引入戰略,結合國家產業政策及區域發展規劃,有計劃、有目的地吸納高端科技創新資源,大力發展符合區域戰略的產業,將平臺建設成為區域重點發展產業的政策宣傳平臺、成果展示平臺、技術合作與交流平臺、人才引進與資本對接平臺。其次要使引入的科技資源與地方產業有效結合,建立以技術成果供應、新技術共同開發、信息共享、人才培養或柔性引進為內容的長期穩定戰略合作關系,如各種形式的校省合作、院地合作、校企合作等,加大早期合作力度,使企業從純粹的成果接受者角色向直接參與項目研究和實施角色轉換,使科研機構從獨立生產科技成果的模式向以市場需求為指導、與產業緊密結合的模式轉變。
2.立足區位及資源狀況,加強區域政府間科技
合作。“公地災難”和“囚徒困境”形象地說明了基于理性經濟人地方政府之間的零和博弈,地方政府間無序競爭必然造成不同區域間產業結構趨同、宏觀經濟波動、貿易壁壘等不良后果,為實現利益最大化,必須加強地方政府間的橫向交流與合作,營造和諧府際關系,實現共贏。
不同行政區域地方政府間協作成為省部產學研合作平臺建設的又一重要維度,這種協作主要體現在通過平臺搭建實現科技資源的共享、交換與合理配置方面。一方面,提高區域發展協調性、促進生產要素有序流動、引導產業合理布局的國家區域發展總體戰略為區域合作提出了要求,另一方面,地方的地域局限性和資源局限性,客觀上迫使省級政府在更寬廣的視野下思考本地方經濟發展問題,省級政府通過區域合作,整合資源,形成區域間經濟體系優勢互補、分工合理的產業結構[10]。
省部產學研平臺的區域合作主要體現在三個方面,一是經濟發達地區之間的合作,二是經濟發達地區與欠發達地區的合作,三是具有較高產業相關度的區域合作。三種合作均不同程度地體現出科技資源的交換、產業間的集聚與擴散以及產業內互補。通過加強科技合作與交流,一方面提高了發達區域(城市)的創新能力,另一方面,也改善了相對落后地區的技術同化能力,市場力量產生的“雙贏”是科技合作與交流內在的動力[11]。如深圳高交會引導各地參展團組突出區域經濟、創新型國家和創新型城市建設的組展特色,促進區域間資本、技術、人才等資源的有效流動與整合,推動區域科技創新和協調發展;中部六省采用申辦制輪流舉辦中部博覽會,借此形成東西互動、相互促進的區域經濟協調發展新格局;中國生物產業大會輪流在國家級生物產業基地所在城市和生物產業聚集區城市舉辦。
(三)集成平臺網絡,提高政府網絡化治理能力
為更好地整合離散在政府組織、企業組織和中介組織中的優勢資源,有效服務于產學研合作需要,省部產學研平臺的構建采用了多元主體參與合作的網絡化模式,這就要求政府必須有效集成網絡并不斷提高網絡化治理能力。
1.集成平臺網絡。作為省部產學研平臺搭建主體的政府,應以建設區域創新體系為目標導向,以伙伴關系為治理工具,整合同一政策領域不同利益主體結成協作網絡來提供無縫隙、高質量的科技公共服務。省部產學研平臺多元供給模式決定了多個合作伙伴的存在,政府必須合理運用治理工具,集成、整合與其“一起工作”的伙伴以形成合作網絡,保證平臺順利運行。(1)創新平臺組織結構。組織設計沒有普世規則,這意味著公共管理學不僅是科學,而且具有藝術價值[12]。為實現特定利益,政府必須以結果和目標為出發點設計公共組織形態。為建設省部產學研平臺,政府作為不同提供主體之間的黏合劑,應以充分協商、整合政策和資源為目標,建立專門機構,協調參與主體,改變造成公共服務“碎片化”以及部門各自為政的組織結構。由于現代技術所提供的所有信息共享優勢都比不上舊時的面對面互動式溝通[13]84,因此目前大型省部產學研平臺一般采取組委會的組織形式負責平臺組建及運轉工作,針對此類平臺,應當建立由政府職能部門、會展公司以及中介組織派駐代表共同組成的復合組委會,形成平臺的整體工作團隊。如杭州西湖博覽會就成立了由一辦、十部、會展公司、行業協會等共同組成的復合型組委會,吸納政府、企業、社會等組織相互嵌入、協調互動,共同參與公共服務項目運作。(2)處理平臺參與者之間的理念差異。不同的平臺參與者之間存在理念差異,如市場機制下的私營會展公司出于利潤最大化的要求,會盡力開發可以商品化的平臺資源,從而造成參與平臺門檻過高的情況發生,致使有技術需求而經濟狀況欠佳的企業不能參與平臺,而政府則會鼓勵所有符合區域產業發展政策的企業或地方積極參與,這種理念差異必須借助于在合作者之間建立更多的聯結點,最好形式就是簽訂協議,包括省級政府在縱向上與中央部委、在橫向上與其他地方政府以及眾多的平臺參與者就合作事宜達成正式或非正式協議,針對共同關心的問題進行充分協商達成一致,盡早處理各利益主體間的理念差異,建立信任關系,為后期合作奠定基礎。(3)建立科技信息服務平臺。網絡的集成離不開數字化的支持,完備的信息服務平臺可以促使合作各方形成更加緊密、信任的合作關系。科技信息服務平臺以政府投入為主,以省部產學研合作平臺網站為載體,以產學研合作平臺參與者為基本信息源,建立產業政策、項目動態、研發成果、技術需求、科研人員以及投融資需求信息的數據庫,面向區域內外開放。政府職能部門應同時成為科技信息服務平臺的建設主體,不斷增強信息匯集和加工能力,形成信息采集———加工整理———系統———在線服務———跟蹤反饋的信息服務鏈。
2.增強政府網絡化治理能力。“在協作環境中成功運作的能力不同于成功管理單個組織的能力,公共行政實踐的經典理論對跨組織、跨政府以及跨部門的治理形成沒有直接的指導作用”[14]160。政府作為省部產學研平臺網絡的“集成者”,其對網絡的治理能力直接關系到平臺的成功組建與正常運轉,提高政府的網絡化治理能力應重點抓好三項工作:(1)強化政府主導權。權力是一種資產,它可以促進或抑制協作行為[14]170。傳統公共行政建立在合理合法的權威之上,管理者基于權威對下屬實施領導,是一種縱向壓制式權力;合作網絡中的權力是一種橫向式權力,目的是為了更好地協作。盡管從某種意義上講,協作是對權力的共享,但由于參與者對網絡資源依賴程度不同所造成的權力差異,在協作中仍存在著主導性權力,它決定協作是否可行以及能否成功。如前文所述,我國省部產學研平臺建設的市場化主體發育不成熟,政府必須起到主導作用,重點要在平臺伙伴選擇、激勵政策制定、合作責任確定等方面正確履行職能,約束、引導平臺參與者有序、高效合作。(2)建立平臺參與者協商對話機制。合作參與者之間是平等的伙伴關系,在平等協商與對話基礎上展開合作。網絡運行順暢很大程度上取決于協商對話機制的建立。這就要求省級政府在平臺伙伴關系的組織框架中,與眾多的平臺參與者在相互尊重、協商對話基礎上建立穩固、協調的合作關系,將外部與結果協調分別轉化為內部與過程協調,最常見的方式是簽訂戰略合作協議、登門洽談對接等。(3)培養網絡化管理人才。網絡化管理人才是指為實現特定公共目標,能夠在公共部門、私營部門以及非營利部門之間建立廣泛聯系、調整價值觀念,力促形成“利益共榮體”的新型治理人才。管理一種網絡模式需要管理者所擁有的態度和行為脫離典型公共管理者的態度和行為[13]141。傳統的金字塔式的官僚機構強調專業化,而網絡化治理要求行政通才與行政專才的并重。要進一步完善省部產學研合作平臺的建設與運行,必須著力培養并任用更多了解網絡伙伴關系并能駕馭與管理的“多面手”,要求政府工作人員在持續更新科技與經濟社會管理知識的基礎上,逐步提高組織領導能力和具體項目運作能力。