淺談未成林造林地資源現(xiàn)狀與管理對策范文

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摘要：為全面掌握山西省未成林造林地質(zhì)量、成效狀況及成林面積，摸清全省森林覆蓋率增長潛力,進(jìn)一步加強(qiáng)營造林工程管理，文章從未成林造林地定義出發(fā)，通過對近年來營造林工程實(shí)施過程存在的問題、未成林地資源現(xiàn)狀及制約成林轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵因素等進(jìn)行了分析，對全省未成林地資源管理提出了對策。

關(guān)鍵詞：山西省；未成林造林地；資源現(xiàn)狀；管理對策

根據(jù)第九次全國森林資源清查結(jié)果，山西省森林覆蓋率為20.50%，到2020年須達(dá)到23.50%，凈增3個百分點(diǎn)。其中，未成林地資源作為森林覆蓋率增長最重要后備資源，關(guān)系全省森林覆蓋率指標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)系全省林業(yè)生態(tài)建設(shè)質(zhì)量。

1概念及界定標(biāo)準(zhǔn)

未成林造林地概念最初是在森林資源“四五”清查時提出的。現(xiàn)行的林地分類標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于未成林造林地的定義有兩類：一是根據(jù)國家林業(yè)局的林地分類（LY/T1812—2009）中規(guī)定：未成林造林地是指人工造林、飛播造林、封山育林后在成林年限前分別達(dá)到人工造林、飛播造林、封山育林合格標(biāo)準(zhǔn)的林地，包括人工造林未成林地、封育未成林地。其中：人工造林未成林地是指人工造林后不到成林年限，造林成活率85%以上或株數(shù)保存率80%（年均降水量線400mm以下地區(qū)造林成活率70%或株數(shù)保存率65%）以上，苗木分布均勻，尚未郁閉但有成林希望的林地。上述概念廣泛應(yīng)用與林地行業(yè)，目前二類調(diào)查、林地變更等都使用此界定標(biāo)準(zhǔn)。定義首先在界定范圍上包含了經(jīng)封山育林或人工促進(jìn)天然更新后，尚未郁閉但有成林希望的林地，范圍更廣；其次在界定標(biāo)準(zhǔn)上強(qiáng)調(diào)造林樹種的未達(dá)成林年限之前并且達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)的林地。二是根據(jù)《山西省第九次森林資源清查技術(shù)細(xì)則》，未成林造林地是指人工造林（包括直播、植苗）和飛播造林后，苗木分布均勻，尚未郁閉但有成林希望或補(bǔ)植后有成林希望的林地。其中人工造林未成林造林地包括不到成林年限造林成活率41%以上的造林地，以及達(dá)到成林年限后株數(shù)保存率41%~80%（年均降水量400mm以下地區(qū)41%~65%）待補(bǔ)植的造林地。上述標(biāo)準(zhǔn)目前僅用于一類調(diào)查。定義首先在界定范圍上只包含人工造林、飛播造林，不包含封山育林；其次在界定標(biāo)準(zhǔn)上，包括造林樹種的未達(dá)成林年限之前達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)的造林地；未達(dá)成林年限之前待補(bǔ)植的造林地；達(dá)到成林年限后待補(bǔ)植的造林地。目前未成林造林地概念不盡統(tǒng)一，實(shí)際工作中，概念的不統(tǒng)一給地類界定、標(biāo)準(zhǔn)制定、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等方面造成了一定的影響。對于未成林造林地的定義《第九次森林資源清查技術(shù)細(xì)則》的規(guī)定更符合實(shí)際，將待補(bǔ)植的造林地納入未成林地的范疇，通過結(jié)合補(bǔ)植補(bǔ)造等撫育措施，促進(jìn)成林轉(zhuǎn)化，有效提高林地的使用率。

2資源現(xiàn)狀及存在問題

2.1資源底數(shù)不清，檔案管理亂一是未成林地資源底數(shù)不清。目前，全省尚未建立歷年?duì)I造林工程動態(tài)管理體系，未成林地資源數(shù)據(jù)的獲取有兩個途徑：①通過全省第九次森林資源清查獲取。一類調(diào)查是以數(shù)理統(tǒng)計(jì)原理為基礎(chǔ)，全省利用固定樣地推算截至2015年全省未成林造林面積為63.33萬hm2。②通過2017年度全省林地變更調(diào)查結(jié)果獲取，截至2017年全省現(xiàn)有未成林造林地面積67.87萬hm2。由于地類定義、調(diào)查方法、時間節(jié)點(diǎn)不統(tǒng)一，兩者的數(shù)據(jù)差距較大。就調(diào)查方法而言，林地變更的林地變更數(shù)據(jù)應(yīng)更切合實(shí)際，但由于林地變更側(cè)重于權(quán)屬、森林類別、事權(quán)等級、林地保護(hù)等級等管理因子的變更，大多變更單位對于除退耕還林工程以外的歷年?duì)I造林工程實(shí)施的面積、位置并未根據(jù)作業(yè)設(shè)計(jì)、實(shí)施方案、檢查驗(yàn)收結(jié)果等進(jìn)行落界，由此資源數(shù)據(jù)與歷年?duì)I造林工程實(shí)施的面積、地塊存在脫節(jié)現(xiàn)象；因此，缺乏對全省歷年?duì)I造林工程的實(shí)施效果及消長情況的全面摸底排查，真實(shí)的未成林地資源面積、質(zhì)量、位置等情況底數(shù)不清。二是歷年?duì)I造林工程項(xiàng)目檔案管理混亂，原始資料缺失嚴(yán)重。許多縣原始的作業(yè)設(shè)計(jì)、實(shí)施方案、檢查驗(yàn)收等檔案資料缺乏嚴(yán)格管理，甚至作業(yè)設(shè)計(jì)、小班圖等資料丟失。部分縣（市區(qū)）未成林撫育管護(hù)專項(xiàng)中設(shè)計(jì)的管護(hù)小班未按照年度作業(yè)設(shè)計(jì)小班進(jìn)行合理規(guī)劃布局，小班位置不準(zhǔn)確，甚至將一些裸巖地、難利用地、非林地納入了管護(hù)范圍。

2.2資金投入不足，措施不到位一是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入不足，管護(hù)不全面。目前全省未成林撫育管護(hù)專項(xiàng)僅將部分未成林地納入了管護(hù)范疇，仍有大面積的未成林處于無人管理、無法管護(hù)的狀態(tài)；同時專項(xiàng)每公頃150元的管護(hù)費(fèi)多用于人員巡護(hù)以及在重點(diǎn)地段設(shè)置標(biāo)牌、圍網(wǎng)等。由于資金投入不足，圍欄、標(biāo)牌數(shù)量明顯不足，不能實(shí)現(xiàn)大面積封禁，作用有限，管護(hù)效果不明顯。二是撫育措施欠缺，制約了未成林的成林轉(zhuǎn)化。目前對于部分幼林質(zhì)量不高、需要補(bǔ)植補(bǔ)造的地塊無充足的經(jīng)費(fèi)采取相關(guān)撫育措施，有的即使實(shí)施了補(bǔ)植補(bǔ)造，也存在苗木質(zhì)量不高、屢補(bǔ)屢敗等現(xiàn)象。

2.3管護(hù)體系不一，責(zé)任落實(shí)差目前，全省涉及管護(hù)的項(xiàng)目有天然林資源管護(hù)、國家級公益林管護(hù)、國家生態(tài)護(hù)林管護(hù)以及全省未成林撫育管護(hù)專項(xiàng)等四項(xiàng)，缺乏全省整體的林地管護(hù)規(guī)劃，管護(hù)體系不統(tǒng)一，存在多頭管理，管護(hù)面積重疊等現(xiàn)象，造成管護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位，管護(hù)效果參差不齊。

2.4未成林質(zhì)量差，成林轉(zhuǎn)化低一是由于氣候、立地條件、自然災(zāi)害等客觀原因影響，苗木生長不良，未成林質(zhì)量不高。二是由于苗木質(zhì)量差，規(guī)格低，施工不規(guī)范等導(dǎo)致苗木生長質(zhì)量不高，成林轉(zhuǎn)化率低。通過對全省2010—2014年人工造林保存成林情況進(jìn)行核查，發(fā)現(xiàn)目前全省大部分造林地塊幼樹生長環(huán)境差，發(fā)育不良，苗木死亡再萌蘗，循環(huán)往復(fù)，導(dǎo)致針葉樹種多呈叢狀，闊葉樹種多呈灌木狀生長，成林預(yù)期轉(zhuǎn)化率低。

2.5林牧矛盾突出，封禁成效差目前，全省缺乏統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，林地、牧地未嚴(yán)格區(qū)分，封山禁牧效果不理想，造林地塊牛羊踐踏嚴(yán)重，林牧矛盾尖銳。根據(jù)2010—2014年人工造林保存成林情況核查：未保存原因中人畜破壞高居首位，特別是在生態(tài)脆弱的大部分區(qū)域，畜牧業(yè)作為農(nóng)民增收的主要途徑，政府一手抓造林、一手抓養(yǎng)羊的現(xiàn)象普遍存在，對林牧矛盾沒有實(shí)質(zhì)性的解決辦法，封禁成效差。

2.6造林地塊分散，管護(hù)難度大大部分縣（市區(qū)）在生態(tài)建設(shè)、造林綠化方面缺乏國土空間的統(tǒng)一規(guī)劃布局，未能集中治理、整體推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)規(guī)模化造林、工程化管護(hù)。有的縣造林工程地塊落實(shí)難度大，工程項(xiàng)目不整合，為完成國省下達(dá)的造林任務(wù)而拼湊造林地塊，工程不集中，地塊分散，未成林管護(hù)難度極大。

3管理對策及建議

3.1摸清資源底數(shù)，實(shí)行分類經(jīng)營一是結(jié)合全省二類補(bǔ)充調(diào)查和營造林工程綜合核查，全面徹底對未成林地進(jìn)行摸底調(diào)查，建立未成林地資源管理數(shù)據(jù)庫，對每年未成林的消長情況實(shí)行動態(tài)管理。二是在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)小班的株數(shù)保存率、幼樹幼苗生長質(zhì)量的不同進(jìn)行分類經(jīng)營，科學(xué)施策。具體為：對于郁閉度≥0.2（灌木蓋度≥30%）或株數(shù)保存率≥80%（年均降水量400mm以下地區(qū)≥65%）以上且苗木生長良好的造林地加強(qiáng)管護(hù)，防止逆轉(zhuǎn)。對于株數(shù)保存率≥80%（年均降水量400mm以下地區(qū)≥65%）以上但苗木生長不良的造林地，實(shí)行封山禁牧，輔以幼林撫育措施，建設(shè)圍欄、圍網(wǎng)等管護(hù)設(shè)施。對于株數(shù)保存率在41%~80%（65%）之間且有成林希望的造林地，進(jìn)行補(bǔ)植補(bǔ)造，實(shí)行封山禁牧。對于株數(shù)保存率在40%以下的造林失敗地，應(yīng)建立造林地失敗地認(rèn)定長效機(jī)制，重新造林。

3.2統(tǒng)籌項(xiàng)目資金，創(chuàng)新管護(hù)模式一是堅(jiān)持造管并重，統(tǒng)籌管護(hù)項(xiàng)目資金，整合管護(hù)人員，在重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭蟹馍浇粒匾囟卧O(shè)置圍網(wǎng)和標(biāo)牌等管護(hù)設(shè)施，力爭實(shí)現(xiàn)未成林人員巡護(hù)不重不漏全覆蓋。二是創(chuàng)新管護(hù)模式，積極探索項(xiàng)目化管護(hù)、市場化管護(hù)機(jī)制。引導(dǎo)國企、民企、集體、個人、社會組織等各方面經(jīng)營主體參與造林管護(hù)；開展集體林地托管制度，把適宜集中經(jīng)營的林地資源統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管護(hù)；鼓勵各縣開展合作社管護(hù)或聯(lián)戶管護(hù)，建立鄉(xiāng)級管護(hù)隊(duì)、村級管護(hù)組，將未成林管護(hù)納入村規(guī)民約。

3.3規(guī)范工程管理，提升造林質(zhì)量一是科學(xué)編制作業(yè)設(shè)計(jì)。堅(jiān)持現(xiàn)地調(diào)查設(shè)計(jì)，體現(xiàn)適地適樹，突出鄉(xiāng)土樹種、混交造林，強(qiáng)化操作水平，發(fā)揮作業(yè)設(shè)計(jì)引領(lǐng)科學(xué)造林的基礎(chǔ)作用；革新作業(yè)設(shè)計(jì)手段，采用地理信息系統(tǒng)，使造林作業(yè)設(shè)計(jì)逐步趨向統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化。二是加強(qiáng)造林、管護(hù)質(zhì)量全過程監(jiān)管力度，將質(zhì)量管理貫穿到規(guī)劃設(shè)計(jì)、種苗選育、整地造林、撫育管護(hù)各個環(huán)節(jié)，提升造林質(zhì)量。

3.4啟動補(bǔ)造工程，加強(qiáng)幼撫管護(hù)一是規(guī)范實(shí)施省級未成林管護(hù)項(xiàng)目，編制全省補(bǔ)植補(bǔ)造專項(xiàng)規(guī)劃，有計(jì)劃有步驟地實(shí)施補(bǔ)植補(bǔ)造，開展幼林撫育，確保苗木穩(wěn)定生長，鞏固和提高造林綠化成效。二是建立造林失敗地核定長效機(jī)制，建議每隔5a進(jìn)行一次失敗地核定工作。同時制定相關(guān)政策、制度和管理辦法，加強(qiáng)對失敗地再造林管理力度，防止因人為因素導(dǎo)致屢造屢敗的惡性循環(huán)。

3.5優(yōu)化任務(wù)布局，實(shí)施規(guī)模造林一是省級相關(guān)部門應(yīng)以山水林田湖草綜合治理作為總的指導(dǎo)思想，做好全省林業(yè)生態(tài)建設(shè)總體規(guī)劃，明確省級重點(diǎn)治理區(qū)域，整合國省各類造林任務(wù)，提高單位投資標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行分地域、分樹種或模式差別化的工程投資標(biāo)準(zhǔn)。二是縣（市區(qū)）相關(guān)部門應(yīng)在省級規(guī)劃的基礎(chǔ)上做好本區(qū)域內(nèi)5~10a林業(yè)生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，按照先人居周邊、后流域縱深的推進(jìn)次序，采取全流域布局工程、按山系統(tǒng)籌治理、整區(qū)域連片實(shí)施的模式，分年度組織實(shí)施，成規(guī)模持續(xù)推進(jìn)，集中管護(hù)。

3.6強(qiáng)化考核評價，保證造林成效根據(jù)《山西省人民政府辦公廳關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制加快國土綠化步伐的實(shí)施意見》（晉政辦發(fā)〔2018〕107號）的要求，進(jìn)一步強(qiáng)化全省林業(yè)生態(tài)建設(shè)成效年度考核評價，每年對市縣組織開展一次考核。考核評價結(jié)果全省通報，同時作為市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要依據(jù)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]山西省第九次森林資源清查技術(shù)細(xì)則[S].

[3]GB/T15776-2006,造林技術(shù)規(guī)程[S].

[4]GB/T15776-2016,造林技術(shù)規(guī)程[S].

作者：張慧娟 高保林 單位：山西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院