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一、創新行政決策體制
“決策是行政的心臟”,行政決策是政府管理的核心與關鍵。中國加入WTO后,享受“國民待遇”的各方投資者(特別是外方投資者)為了最大限度地維護自己的利益,會根據WTO的“透明與可預見原則”,要求政府提高行政決策的透明度。然而,只有正確的決策方式才能產生正確的決策。于是,地方政府面臨著優化行政決策體制的壓力。那么,究竟如何才能優化行政決策體制呢?一是明確公共行政決策體制的四種構成要素——中樞機構、咨詢機構、監控機構、執行機構。這四種構成要素以及聯結方式是決定行政決策質量的關鍵。但只有將決策程序法制化,行政決策體制的構成要素才能合法地介入決策過程,發揮自己的作用,行政決策才能在一定的過程中得到“剛性”過濾,更好地提高決策的科學化和民主化程度。
健全的行政決策程序一般包括四個階段:決策規劃階段,主要任務是將待決事項納入決策議程;咨詢審議階段,主要任務是形成可供選擇的草案;決斷后的審查階段,主要任務是法定監控組織審查決策的合理性與合法性;決策執行階段,主要任務是將決策付諸實施。優化行政決策的四種構成要素及其聯結方式,優化行政決策程序是優化行政決策體制的切入點。地方政府優化政府決策體制的前提是強化治理,弱化和下放管理,收縮原來的行政決策范圍,聚焦于政府的核心職能、重大事項的決斷職能、財政控制職能、監督評估職能,突出戰略決策、領導決策。二是明確優化政府決策體制在當前重點是解決規則沖突問題。有的地方行政決策偏離了公共利益,帶有明顯的部門利益色彩,這是當前地方政府決策面臨的突出問題。本來法律規范是依法行政的依據,但有時卻演變成實現部門利益的依據,“依法行政”有時演變為“依法打架”的現象在政府管理中屢見不鮮;許多地方政府綜合部門反映,越是強調依法行政,行政協調的任務越重,壓力越大。這些現象都是行政決策質量不高的表現。三是明確創新抽象行政行為的決策體制的具體途徑。在依法行政的新形勢下,抽象行政行為是具體行政行為的重要法定依據。抽象行政行為包括行政立法機關的立法行為和行政機關制定規范性文件的行為。當今許多部門不合理的收費、罰款與審批行為,就是以不規范的抽象行政行為為基礎的。要解決規則沖突,首先就要創新抽象行政行為的決策體制。加強各級政府辦公廳的綜合協調中心地位,是加強行政決策中樞的領導權的組織保證。為有效統一各職能部門的行政決策,消除行政部門在權力擴大過程中對職權、利益、項目的爭奪,弱化部門利益,避免部門(一般指政府組成部門)規章沖突,維護政令統一,實現決策的統一,各國普遍加強綜合協調中心的建設。美國的行政管理和預算局對聯邦各內閣部與獨立機構都有規劃、協調、控制和分配資源的職能;各職能部門的預算編制要經過批準才能送交國會;對所有聯邦行政機構部門制定的規章,擁有審查和否定的權力。一級政府的職能部門自愿接受協調中心決策的前提是協調中心必須擁有足夠的資源。
這種資源在西方主要國家一般表現為財政控制權(因為政府人事管理已經完全法制化、規范化),而且,內閣辦事機構而不是其他部門掌握這種財政控制權,協調效果會更好些。當前,中國地方政府應建立辦公廳與政府法制部門協同前置審查規范性文件的制度,即各政府部門在制定、修改、完善、廢止規范性文件時必須事先得到兩個部門的法律與技術審查,做到統籌考慮法律規范的立、改、廢,并根據市場經濟發展與WTO的雙重要求,加大清理政府規范性文件的力度。建立健全行政立法與規范性文件公開征求意見和科學論證制度,充分發揮各類組織的作用。決策的公開與透明是WTO規則的基本要求。征求咨詢意見與科學論證的過程,是一個化解執行風險與克服執行阻力的過程,是一個體現民意與集中民智的過程,是一個行政決策的科學過程與互動過程高度統一的過程。相關的法律、法規依據是咨詢審議規范化的保證。2000年深圳市政府出臺了《深圳市行政機關規范性文件管理規定》和《深圳市人民政府公告管理規定》,初步建立了規范的行政決策咨詢制度和論證制度,在這方面做出了可貴的探索。我國各級地方政府應建立規范的重大行政決策公開咨詢機制,特別是引入行政聽證制度,以提高行政決策的科學化、民主化程度。加強監控機構對抽象行政行為的審查,是確保行政決策質量的重要一環。監控機構須有法定權力與足夠權威對行政決策進行修正與否決。加強對抽象行政行為的監督,是WTO成員中發達國家共同做法。中國的立法機關須依據《立法法》和依法行政的法律優先原則對部門的抽象行政行為進行審查。在適當時候建立對抽象行政行為的審查制度。可以考慮在修改《行政訴訟法》時擴大受案范圍,繼續完善《行政復議法》,擴大復議的范圍。
二、創新行政執法體制
決策與執行是政府管理中扯不斷的線。以“高效率”的執行去落實“高質量”的決策這是政府管理追求的理想目標。加入WTO的新形勢迫切要求地方政府創新執法體制,解決當前執法體制中的突出問題,特別是重點解決以下兩個問題,即決策與執行高度合一帶來的部門利益問題以及多頭執法帶來的執法資源分散問題。一是通過決策與執行的適度分開,解決執行中的部門利益問題。決策在某種程度上說是利益的一種劃分與確認。決策與執行高度合一,自己決策自己執行,容易在決策層次為執行階段預先設定部門利益。審批許可與查處違章行為由一個部門來承擔,既當裁判員,又當運動員,這樣只能滋生體制性腐敗。在這種情況下,可以不改變決策的職責分配,但可將執行的多家部門合一,探索聯合執法(如有些省的高速公路管理就是由公安部門與交通部門聯合執法),探索綜合執法(如深圳、北京在城市管理中的綜合執法試點),探索上級決策地域性執法的模式。二是通過綜合執法解決執法資源分散問題。立一個法就設一個執法機構,立法增加推動執法機構膨脹,執法機構越膨脹,資源越分散,執法效力便越低下,這是地方政府在執法中面臨的一個突出矛盾。
加入WTO后,我國各級政府的法律、法規要做出相應的調整、補充,還會有一個量的擴大。如果沒有有效應對之策,將使這一矛盾更加尖銳。因此,應該繼續完善許多城市已探索的綜合執法體制。深圳、北京等越來越多的地方政府在城市管理中,依法將原先分散于許多行政主管部門行使的執法檢查權和行政處罰權集中起來由一個部門統一行使,取得了較好的效果。對中國的地方政府來說,不僅城市管理存在著多頭執法問題,行業管理部門所屬的執法隊伍也存在力量分散難以形成合力的問題。如,有的省級政府衛生廳的藥政、醫政、婦幼、衛生防疫等執法部門就有合而為一成為綜合執法隊伍的必要。決策職責相對不動,將相同或相似的執法職能交給一個部門來集中行使,這也是落實權責一致這一地方政府機構改革原則的具體體現。三是地方政府可以建立法定機構作為綜合執法的主體,進一步創新地方政府的執法體制。從分散執法到綜合執法已經是執法體制的一種創新。這種探索的創新在于,現在的執法主體不是政府的專業條條部門或基層塊塊部門,也不是事業單位,而是專司行政執法的政府機關。創立法定機構將是地方政府執法體制的又一次創新。
法定機構是發達國家政府三大機構類型之一。各國的法定機構的共性特點是:依法成立,但不屬于一級政府內閣部門;決策與執行分開;業務相對獨立(如單純的承擔執行職能)。當前地方政府管理中的矛盾,特別是綜合執法實踐中的矛盾,要求地方政府在政府機關與事業單位之外,創立法定機構這種新的綜合執法主體,這種創新的意義在于,它可以弱化當前綜合執法試點中的權宜之計色彩,有利于在行政執法部門中普遍推行綜合執法;有利于根據職業特點與分類管理原則,對執法組織進行專業化管理,在人事制度、財政制度、分配制度、監督機制上加強執法組織的建設;有利于幫助政府逐步從繁重的行政執法工作中超脫出來,專事于承擔那些其他組織不可替代的工作。法定機構可以直接由市政府領導,也可以由職能部門歸口管理。據筆者觀察,當前有些地方政府的職能部門所屬的承擔行政職能的事業單位,就已經有法定機構的某些特點,對這些組織依法加以改造,就可能成為地方政府法定機構的雛形。
三、創新公共服務供給方式
中國加入WTO后,對地方政府供給公共服務的能力提出了挑戰。地方政府也應該突破以前跳“獨桿舞”、唱“獨角戲”的供給模式,適時地推進公共服務的市場化,借助民間資本,借助市場機制的力量,幫助政府提高供給公共服務的能力,實現地方政府由“生產者”向“供給者”的轉變,實現從“劃槳者”向“掌舵者”的轉變。對城市政府來說,應明確提出“經營城市”的理念與角色定位。公共服務的市場化是指政府按決策與執行分開的原則,僅就政府公共服務的數量與質量決策,保留財政控制權與監督管理權,至于究竟由誰來執行,則根據組織性質與管理的相對優勢來確定,充分運用政府組織、民間組織和社會中介組織的力量來完成。這樣,公共服務的供給者就會改變“天下只此一家”的獨占局面,形成多元并存、打破壟斷、消費者選擇、競爭發展的新格局。這樣公共服務的決策階段依然是一個政治行政發揮作用過程,執行(生產)階段就是一個發揮市場機制作用過程。
公共服務市場化就是試圖利用政府與市場兩種相對功能優勢,以較少的資源去滿足更多的社會需求。正因為如此,公共服務事業由壟斷轉變為由市場機制調節,是一種世界性的公共管理體制改革趨向,也逐漸成為中國許多城市政府改革的實踐選擇。筆者認為,城市政府可以嘗試以下公共服務市場化的途徑:一是將民間企業的經營管理機制引入到公共服務之中,在公營部門中推行企業化管理。這是激活城市基礎設施的有效辦法。二是采取績效合同管理的方式。對于那些公共服務的數量與質量較容易確認與監督的公共服務,適宜采用這一方式。三是通過放松管制而吸引民間資本介入公共服務領域。對那些有明顯經濟效益的公共服務,可采取這種方式。政府通過制定政策吸引各種形式的經濟組織來籌集城建資金,參與公共服務生產。四是通過租賃或政府特許的方式實現基礎設施的社會化建設與商品化使用。不論那一種形式的公共服務市場化,地方政府比以前更需要一批精干的合同管理人才,因為公共服務市場化帶來了合同管理對行政管理的部分替代。