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在我國，本科層面的公共事業管理教育已經在高等院校普遍展開，公共事業改革也正在公共事業各個領域廣泛開展并不斷深入。本文從中國國情出發，對公共事業管理的主體進行本土化分析。公共事業管理的主體如何界定,這是一個爭議比較大的問題,主要原因是對“公共事業管理”這一概念界定的模糊性造成的,也就是說在“公共事業管理”這個概念沒有得出確切的內涵界定之前,是無法得出正確結論的。為此,我們將從界定“公共事業管理”這個概念出發,來研究公共事業管理主體的相關問題。
一、公共事業管理的內涵
社會生活不可能是單個人的孤立的生活,人們必須成為“社會人”,依靠以生產關系為基礎和核心的社會關系的聯結,組成一定的社會共同體才能生存和發展。公共事業,從本質上說,它是為社會公眾實現和維護公共利益的活動,它應該屬于社會自身的事業,因此,社會自組織參與和承擔對公共事業的管理是天經地義的事情,也是社會自組織得以發展的必然要求。應該由國家承擔的公共事業管理職能由相應的行政組織承擔起來,應該由社會承擔的公共事業管理職能由社會自組織承擔起來,這也是重構國家與社會合理關系模式的重要內容。根據以上分析,我們可以完整地揭示出公共事業管理的明確內涵,即公共事業管理是指部分行政組織和社會性組織依法對社會公共產品的生產、公共服務的提供和公共秩序及安全的維護等所進行的規劃決策、組織協調和監督控制活動。
二、公共事業管理主體的界定
從以上對公共事業管理內涵的分析中,我們對公共事業管理的主體已經有了清晰的認識,我們認為,所謂公共事業管理的主體是指不以盈利為目的,依照法律規定專門從事對社會公共產品的生產、公共服務的提供和公共秩序及安全的維護并進行有效管理的行政性組織和社會性組織的總稱。可以從以下幾方面來理解公共事業管理的主體:
1.公共事業管理的主體有兩種類型,一種是行政性組織,它們是掌握行政權力,承擔著公共事業管理的行政職能,如承擔教育事業管理的教育行政部門,文化事業管理的文化行政部門,醫療衛生事業管理的衛生行政部門等等;另一類是社會性的組織,我們通常也把它們稱為類行政組織,它們承擔部分公共事業管理的職能,但它們不是政府的構成部門,不掌握行政權力,如社會中的各種行業協會、慈善機構、紅十字會、城市(鎮)公用事業部門(自來水、電力、煤氣、公交)等等。
2.公共事業管理的主體是以為社會提供公共產品、公共服務和公共安全及秩序為主要職責。能不能有效地為社會提供所需的公共產品、服務、安全和秩序,是公共事業管理組織存在和發展的依據,是其存在和發展的合法性基礎。另外,需要注意的是只有為社會公共生活提供直接支持和保障的管理部門才是公共事業管理的主體,那些起間接作用的組織(如政府辦公廳等行政輔助機構),從嚴格意義上講,不屬于公共事業管理的主體。
3.公共事業管理主體在從事對社會公共產品和服務的組織生產和提供的過程中,絕對不允許以盈利為目的。公共事業管理的“公共性”決定了公共事業管理主體,其活動實質是對社會承擔應盡的責任和義務,而不能像私人機構那樣要以盈利為目的。公共事業管理盡管不能以盈利為目的,但這種管理活動也需要付出管理成本,那么這個成本費用由誰來支付?我們認為公共事業管理主體的活動經費來源主要有三個方面:一是政府財政撥付;二是有償服務收入(按產品和勞務的成本收取的費用);三是通過社會的贊助、資助、捐贈、彩票收入等籌措的資金。
4.工商組織、行政組織與公共事業管理組織的區別與聯系。工商組織與公共事業管理組織的區別是顯而易見的,工商組織是絕對的社會性組織,它主要從事社會商品的生產、銷售和服務,以賺取更多的經濟利益為目的。而公共事業管理組織既有行政性的也有社會性的,其存在的目的是規劃、組織、監督、協調公共產品的生產和公共服務的提供。它不能,而且也不允許以賺錢為存在的目的。必須注意的是,有些工商組織也承擔某些公共產品和服務的生產和提供,但它們屬于公共事業的作業層,而不是管理層,它們與公共事業管理主體往往是業務委托關系,自然也就不能成為公共事業的管理主體。行政組織具有很強的政治性,它必須責無旁貸地貫徹和執行統治階級的政治意志,優先保證統治階級政治利益的實現。而公共事業管理主體,無論作為行政性組織,還是社會性組織,其主要職責不在于維護和實現統治階級的政治利益,而在于為社會公眾的社會生活提供必須的公需產品和服務,它的政治色彩已經大大降低了,比如行政性公共事業管理組織,盡管它在從事公共事業的管理過程中仍然要堅持統治階級所確定的政治方向,貫徹統治階級的政治意圖,但它所涉及的具體事務,大量的是管理的技術層面的問題,而不是政治層面的問題。根據以上分析,我們認為公共事業管理主體應該具有服務性、公益性、社會性、職能性、法制性的特征，這里不一一解說。
三、公共事業管理的學科屬性和社會背景
1.公共事業管理的學科性質。公共事業管理屬于公共管理的分支學科，因此公共事業管理的學科性質是由公共管理的學科性質決定的。那公共管理的學科性質是什么呢？目前，在教育部的學科分類中，將公共管理列為管理學的二級學科；在我國哲學與社會科學規劃基金項目的申報中，則將公共管理歸屬為政治學，屬于政治學其他學科。討論其學科性質，是討論公共事業管理的基本概念，特別是公共管理主體與客體的理論基礎。
2.公共事業管理的社會背景。從公共管理的政治學屬性看出，研究公共事業管理的主體必須依據特定的社會背景，因為不同社會背景中政治活動的主體與客體是不同的。從上述討論中已經看到，目前，學術界對公共事業管理的社會背景存在兩種選擇：一是中國現階段公共事業管理的實際狀況，二是中國公共事業管理改革（主要是指“政事分開”）的預期前景。從公共事業管理理論體系的包容性分析，上述兩種選擇都有一定的內在合理性：前者是基于公共事業管理理論解決社會問題的現實針對性，體現了公共事業管理理論現實意義上的應用性學科性質，也使公共事業管理理論具有“實踐是檢驗真理唯一標準”意義上的科學性；后者是基于公共事業管理理論解決社會問題的未來預測性，體現了理論研究相對社會實踐的超前性與指導性。同樣，從公共事業管理理論體系的包容性分析，上述兩種選擇也都有一定的局限性：僅以中國現階段公共管理的實際狀況為研究背景，會使公共事業管理理論研究缺乏系統的理論體系和“前瞻性”的學術視角與方向；僅以中國公共事業管理改革前景為研究背景，會使公共事業管理理論既脫離中國國情現實、又由于預測不可避免的誤差而無法完全符合中國公共事業管理改革的前景。因此，公共事業管理的社會背景應該是上述兩種選擇的有機結合且以中國現階段國情實際為主。
四、公共事業管理主體的本土化分析
從公共事業管理的學科性質與社會背景出發，可以得出對公共事業管理主體的認識：公共事業管理主體是由政府、執政黨、民眾與非政府公共組織構成的系統。
1.政府是公共事業管理的主要主體。政府作為公共事業管理的主要主體，是由政府代表國家行使的公共權力決定的。公共事業管理的目標是有效地提供公共物品與使用公共資源。為了避免個體理性所導致的集體非理性，必須建立與使用公共權力。所以，公共事業管理的核心問題是如何建立與運用公共權力來滿足社會公共需要、實現社會公共利益。不同等級的公共事業管理，需要不同等級的公共權力，但就全社會而言，只有政府才具有管理社會的公共權力。因此，政府必然要管理公共事業并成為公共事業管理的主要主體，這不僅是為了履行政府職能的需要，也是公共事業管理的必然要求，更是實現社會公正、公平與和諧的必然途徑。
2.中國共產黨是我國公共事業管理的間接主體。對于政黨組織，按照學術界的一般劃分，它不包含在公共管理主體之內，自然也就不包含在公共事業管理主體之內，只有極少數學者提出公共管理的主體包括政黨組織。中國共產黨作為執政黨，掌握著管理國家與社會的基本權力，這是由我國的政黨制度決定的，按照我國的國情實際，公共事業管理的主體應該包括作為執政黨的中國共產黨。眾所周知，我國的政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作制，中國共產黨通過領導全國人民代表大會制定法律并向國家機關輸送干部來實現對國家與社會的管理。從這一意義上說，中國共產黨是具有公共權力并管理公共事務的公共權力組織，應該是公共事業管理的主體。與政府不同的是，中國共產黨對公共事業的管理主要是通過政治領導來實現的。因此，中國共產黨是我國公共事業管理的間接主體。同樣理由，我國的各派不具備中國共產黨所具有的公共權力不能納入公共事業管理的主體范疇。
3.非政府公共組織是公共事業管理的新興主體。隨著社會的發展，特別是社會主義市場經濟體制的建立與完善，非政府公共組織在公共事業管理中扮演著越來越重要的角色，正在成為相對于計劃經濟體制時期的公共事業管理的新興主體。按照科斯定理，政府應該將政府管理不好或不能只由政府管理的公共事業領域交由非政府公共部門管理或參與管理。非政府公共組織成為新興的公共事業管理主體，不僅符合經濟學的基本理論，也符合我國公共事業管理的改革方向，它將提高我國公共事業管理的質量與效率。
4.民眾是公共事業管理的基本主體。民眾是公共權力的最終擁有者，運用公共權力進行的公共事業管理必然要有民眾的參與，以行使公共事業管理的終極權力。只有民眾的廣泛參與，只有盡可能地將公共事業管理的本原性權力歸屬民眾，只有盡可能地發揮民眾利用本原性權力監督政府在公共事業管理中派生性權力的作用，公共事業管理才能真正實現滿足社會公共利益的根本目標。公共事業管理的主體構成以政府為核心的邏輯鏈條，政府起著承上啟下的主導作用。這一邏輯鏈條是：民眾→執政黨→政府→非政府公共組織→民眾。事實上，公共事業管理主體的邏輯鏈條也正是我國政治活動主體的邏輯鏈條。以上我們對公共事業管理主體分析結合了中國現階段實際國情的本土化分析。需要指出，公共事業管理的主體、客體及其之間的關系，是隨著社會發展而不斷變化的，這里暫不討論。