政府危機管理與危機協同治理范文

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我國正處于轉型期，正在經歷著利益格局的調整、權力體系的變革、社會結構的分化、人口流動的加劇等一系列變化，加之全球文化的交匯與碰撞，又引發了社會文化的激蕩、傳統思想觀念的嬗變等。所有這些劇烈的變化造成了社會不穩定因素的增多，中國因而進入了危機頻發期。因此，黨的十七大報告明確強調要“完善突發事件應急管理機制”。實際上，及時、妥善而有效地治理危機已成為當前和今后一個時期內中國各級政府必須高度重視的重大挑戰，能否處理好社會危機事件直接關系到政府在公眾心目中的地位和形象，直接關系到中國的政治穩定和經濟發展，直接關系到社會主義和諧社會的構建。綜觀我國危機治理的發展軌跡可以看出，它是一個由政府危機管理逐漸走向危機協同治理的過程。

一、陷入“國家或政府中心論”：中國危機管理的困境

在“9·11”事件影響下，經歷了“非典”危機之后，危機管理已成為中國政府關注的重點和理論界研究的熱點。時至今日，在多方共同努力下，中國危機管理在理論與實踐上均取得了一定的成果。這一點可從近年來危機管理諸多研究成果的涌現及《突發公共衛生事件應急條例》、《國家突發事件總體應急預案》的頒布與施行上反映出來。但由于中國危機管理理論研究起步晚，實踐經驗不足，當前尚存在理論上的困境和實踐上的難題。有學者曾將當前國際危機管理的理論困境和實踐難題概括為三個方面：一是在危機管理體制上，存在著“集權化”和“分權化”的結構性矛盾；二是在危機溝通上，存在著危機信息公開與封閉的倫理性沖突；三是在危機管理路徑上，存在著經驗主義與演繹主義的邏輯矛盾。還有學者將當前中國危機管理存在的問題概括為八個方面：危機意識淡??；缺乏組織保障；各部門橫向協調不夠，資源共享程度低；對突發公共事件的監測預警機制不健全；危情行政透明程度不夠；危機管理缺乏系統的戰略和政策規劃；缺乏法制保障；社會與公眾參與不夠。應當說，這些分析有一定道理，但就當前中國危機管理而言，或難以簡單套用，或尚未抓住問題的關鍵。在筆者看來，從國家與社會關系的視角加以審視，當前中國危機管理理論困境與實踐難題的本質或根本原因在于理論研究和實踐均陷入了“國家或政府中心論”的窠臼。

對于危機管理，用以指導全國突發公共事件應對工作的《國家突發事件總體應急預案》中關于工作原則的第三條明確規定：“統一領導，分級負責。在黨中央、國務院的統一領導下，建立健全分類管理、分級負責，條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制，在各級黨委領導下，實行行政領導責任制，充分發揮專業應急指揮機構的作用?！痹诮M織體系上，明確規定：“國務院是突發公共事件應急管理工作的最高行政領導機構。在國務院總理領導下，由國務院常務會議和國家相關突發公共事件應急指揮機構負責突發公共事件的應急管理工作；必要時，派出國務院工作組指導有關工作。地方各級人民政府是本行政區域突發公共事件應急管理工作的行政領導機構，負責本行政區域各類突發公共事件的應對工作?！庇纱丝梢姡斍爸袊奈C管理是“以國家或政府為中心”的。這一點，也可從危機管理在中國理論研究和實踐中常被稱為“政府危機管理”這一點上得到佐證。這種“以國家或政府為中心”的危機管理必然會造成現實中危機管理主體單

一、社會力量參與不足等諸多問題，降低危機治理績效。必須指出，在危機治理機制中，政府毫無疑問應占有主導地位。但是，危機不僅是對政府能力的挑戰，更是對全社會整體能力的綜合考驗。沒有全社會的積極參與和大力支持，僅靠政府的力量，想圓滿地解決危機是不可能的。也正因為如此，有學者指出，“有效的危機管理需要政府、公民社會、企業、國際社會和國際組織的協作”。實際上，單一的治理機制存在著諸多問題。無論是國家、市場還是被許多人寄予厚望的公民社會，都無法單獨承擔應對風險的重任，因為它們本身也是風險的制造者。若僅依靠國家或政府，會使危機的治理失效。

二、走出困境：革新危機治理范式與實現危機協同治理

既然中國危機管理的理論困境和現實難題的本質或者說根源在于理論研究和實踐未擺脫“國家或政府中心論”的窠臼，那么，要走出困境，就必須跳出“國家或政府中心論”，實現危機治理范式革新。而要實現這種革新，首先要突破現有的理論視野，以一種科學的基礎理論指導實踐和理論研究。作為現代科學基礎理論的協同學理論和晚近興起的治理理論恰為我們提供了這種新的研究視角。

協同學是20世紀70年代聯邦德國斯圖加特大學理論物理學教授赫爾曼·哈肯創立的一門新興的系統學科。協同學即“協同合作之學”，它是一門以研究不同系統中存在的某種共同本質特征為目的的綜合性橫斷科學?，F代協同學理論認為，那些“與外界有著充分物質與能量交換的開放系統，它們從無序到有序的演化都遵循著共同的規律，即在一定條件下，由于構成系統的大量子系統之間相互協同的作用，在臨界點上質變，使系統從無規則混亂狀態形成一個新的宏觀有序的狀態”?？梢?，協同即“相互協調、共同作用”，它有助于整個系統的穩定和有序，能從質和量兩方面放大系統的功效，創造演繹出局部所沒有的新功能，實現力量增值。它反映了系統中各子系統之間結合力的大小和融合度的高低，是辯證唯物主義量變引起質變哲學理論的生動體現。

“治理”則是近年來國際社會科學中最時髦的術語之一。關于“治理”概念的界定，學界意見紛呈。在眾多關于治理的定義中，聯合國全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表的一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告中對“治理”作出了如下界定：“治理是各種公共的或私人的機構和個人管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也涉及私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。”簡言之，“治理是官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”。

基于協同學理論和治理理論，筆者認為，在強調政府在危機管理中的作用的同時，必須最大可能地調動社會資源，努力拓寬社會參與渠道，形成全民動員、集體參與、共渡難關的局面，群防群治，協同合作應對危機，構建社會整體的危機應對網絡，實現危機協同治理。這里，危機協同治理是指在網絡技術和信息技術的支持下，政府、非政府組織、企業、公民個人等社會多元要素參與合作，相互協調，針對潛在的和當前的危機，在危機發展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理和消弭危機，最終達到最大限度地維護和增進公共利益的目的。具體來說，有如下四層內涵：一是危機治理主體的多元性。除了政府之外，包括非政府組織、企業、家庭、公民個人在內的所有社會組織和行為者都是危機治理的參與者。二是治理權威的多樣性。危機協同治理需要權威，但這個權威并非一定是政府，其他主體也可以在危機治理活動中發揮和體現其權威性。三是強調各主體之間的自愿平等與協作。政府不只是依靠強制力，而是需要通過政府與非政府組織、政府與企業、政府與社會團體之間的協商對話、相互合作來建立伙伴關系，共同治理危機。四是危機協同治理的直接目的是有效地預防、處理和消弭危機，最終目的是最大限度地維護和增進公共利益。

在危機協同治理過程中，政府、非政府組織、企業、公民個人等主體能夠充分利用各自的資源、知識、技術等優勢，在網絡技術和信息技術的支持下，發揮出對危機治理“整體大于部分之和”的功效。正如恩格斯在《反杜林論》中所指出的那樣：“許多人協作，許多力量融合為一個總的力量，用馬克思的話來說，就造成‘新的力量’，這種力量和它的一個個力量的總和有本質的差別。”因此，危機協同治理可以說是危機治理的理想范式。就當前我國危機治理的現實狀況和未來需求來看，革新危機治理范式，實現危機協同治理，應從以下五個方面著力：完善危機協同治理的法規制度，優化危機協同治理的權責體系，加強危機協同治理的資源保障，搭建危機協同治理的信息平臺，培育危機協同治理的社會資本。令人欣慰的是，《中華人民共和國突發事件應對法》幾經修改，已于2007年8月30日由十屆全國人大常委會第二十九次會議通過。細讀該法，可以發現，該法在強調政府在應對突發事件中的責任、地位和作用的同時，明確規定“公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作”，注重構建社會整體的突發事件應對網絡。從這個意義上講，該法的出臺標志著我國危機管理邁出了從“以政府為中心”的危機管理或“政府危機管理”向“危機協同治理”轉向的步伐。