土地管理制度綜合改革研究范文

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舟山群島陸域面積狹小，以丘陵山地為主，可利用土地資源非常有限。浙江舟山群島新區（以下簡稱“新區”）國家戰略的實施，在“十二五”乃至“十三五”期間建設用地需求呈現快速增長態勢，使新區土地供需矛盾突出，資源因素制約嚴重。新區在土地管理方面面臨越來越多的困難和制約，迫切需要突破現行國土資源管理體制機制。

一、新區概況

（一）新區經濟社會發展概況舟山位于我國東部黃金海岸線與長江黃金水道的交匯處，背靠長三角廣闊經濟腹地，是我國東部沿海和長江流域走向世界的主要海上門戶，陸域面積1440km2，海域內水面積208萬hm2，500m2以上島嶼共有1390個，區域內適宜開發建港的深水岸段有54處，總長279．4km，理論上可建碼頭泊位年吞吐量超過10億噸。2014年，新區常住人口114．6萬人，實現地區生產總值1021．66億元，增長10．2％，人均GDP　1．45萬美元，其中海洋經濟增加值713億元，占GDP比重69．8％，是全國海洋經濟比重最高的地級市。①新區鮮明的海洋特色區域產業體系基本形成，臨港裝備工業蓬勃發展，港口物流業快速增長，海洋漁業穩步轉型，海洋旅游持續升溫，新興產業扎實起步。2014年，港域吞吐量3．47億噸，工業總產值1967．62億元，水產品總產量166．94萬噸，漁農業總產值199．48億元，全年接待國內外游客共3997．96萬人次。②

（二）新區規劃發展目標根據國務院批復精神，新區未來將具備三大功能：浙江海洋經濟發展的先導區、我國海洋綜合開發試驗區、長三角地區經濟發展的重要增長極。通過10～20年發展，將新區打造成我國面向環太平洋經濟圈的橋頭堡，大宗商品儲運中轉加工交易中心、東部地區重要的海上開放門戶和重要的現代海洋產業基地，成為我國海洋海島綜合保護開發示范區和陸海統籌發展先行區。新區發展規劃明確：到2020年，舟山海洋生產總值年平均增長20％左右，港口貨物年吞吐量達6億噸以上。到2030年，開放型經濟體系進一步完善，建成國際領先的現代海洋產業體系。

（三）新區資源稟賦概況1．土地資源概況。截至2013年底，新區土地總面積共14．813萬hm2，農用地8．893萬hm2，其中耕地2．7萬hm2（含可調整地類0．247萬hm2）；建設用地3．187萬hm2；未利用用地2．733萬hm2。在建用地中，其中城鄉建設用地2．033萬hm2，交通用地0．407萬hm2，其他建設用地0．747萬hm2。規劃到2020年耕地保有量2．48萬hm2，基本農田2．313萬hm2，規劃基本農田保護比率93．2％。2．海洋資源概況。新區海域內水面積208萬hm2，至2013年底，全市共批準建設填海面積約0．6萬hm2。根據《浙江舟山群島新區發展規劃》確定的“十二五”期間用于重大項目建設填海的面積為0．45萬hm2，因此，舟山建設填海總面積將達到0．985萬hm2。3．潮間帶資源概況。目前，潮間帶總面積達1．527萬hm2，其中“十二五”規劃可用于開發利用的潮間帶達0．667萬hm2。4．低丘緩坡資源概況。全市可開發利用低丘緩坡資源1．662萬hm2，宜建面積0．7萬hm2，“十二五”期間宜建面積0．411萬hm2。③

（四）新區土地利用現狀1．可利用的土地資源十分有限，耕地后備資源嚴重匱乏。舟山市土地總面積僅為全省的1．4％、全國的0．02％。受海島自然環境、氣候條件的限制和影響，全市能夠開發和利用的土地資源很少，區域內可利用的土地面積只占到了舟山總面積的31％左右，地面坡度大于15°的面積大約占到舟山土地總面積的44％，其中大部為海島生態防護林，不宜進行開發利用。經調查，新區適宜開墾為耕地的后備資源總數不足1萬畝。①2．第一產業比重逐年下降，耕地種植受制于水。受自然資源限制，舟山種植業發展不具優勢，2013年，舟山市三次產業比例為10．3∶44．2∶45．5，一產比重逐年下降，從2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一產中又以漁業為主導，種植業種類單一，主要以提供蔬菜和水果為主。2013年，全市農業總產值187．8億元，其中種植業產值為10．6億元，僅占5．6％。②同時，由于海島耕地資源少且布局分散，加上自然災害侵襲較多，淡水資源緊缺，土壤鹽堿化現象嚴重，種植業投入成本大，耕地產出水平較低。按照大陸引水成本1．86元／m3計算，水稻畝均耗水成本高達1268元，在舟山種植水稻僅耗水成本是大陸水稻平均種植成本的2倍，是國家水稻收購價格的1．36倍，成本收益嚴重倒掛。3．島嶼建設用地布局分散，基礎設施及特殊用地比重高。舟山島嶼分布呈現“大島近岸、小島離散”的空間形態，城鎮用地布局于沿海平原區域，臨港產業用地依海而建，農村居民點分布于各大小島嶼，新區建設用地布局總體呈現較為分散的狀態。受地形地貌和環境條件制約，各島嶼基礎設施建設和社會事業發展必須自成體系，交通、供水、電力等基礎設施共享性差，占地較多，全市基礎設施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作為國家軍事戰略要地，舟山特殊用地面積大、比重高；海洋旅游資源豐富，旅游配套服務設施用地多。

二、新區建設面臨的土地問題

當前及今后一個時期，隨著新區建設的加快推進，舟山市將迎來新一輪用地需求旺盛期。根據《浙江舟山群島新區土地利用戰略研究》成果：到2015年，全市各類建設用地需求約1．133萬hm2，占用耕地約0．667萬hm2；到2020年，各類建設用地需求約2．133萬hm2，占用耕地約1．067萬hm2，土地供需矛盾突出。

（一）規劃控制指標與實際不相符根據舟山市土地利用總體規劃，全市耕地保有任務是2．48萬hm2，基本農田2．313萬hm2，基本農田保護率高達93．2％；到2020年，城鄉建設用地總規模為1．43萬hm2；新增建設用地規模為0．715萬hm2。但從實際情況看，到2013年，全市城鄉建設用地已“倒掛”約1萬hm2，新增建設用地僅剩約0．04萬hm2。預計到2020年，新增建設用地缺口將達2萬hm2，城鄉建設用地缺口2．467萬hm2，約有0．9萬hm2新區建設用地與基本農田空間重疊。③這將導致國家和省重點建設項目、重大基礎設施、海洋新興產業以及海島保護與開發利用等項目無法“落地”。

（二）年度計劃用地指標缺口較大據分析預測，今后5～10年，舟山市每年平均新增建設用地需求在2000hm2左右，而實際新增建設用地計劃指標與此差距很大，如2013年下達舟山市的新增建設用地計劃指標約為430hm2，僅為今后年度用地需求量的21％左右。④

（三）區域內難以實現占補平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占補面積約0．23萬hm2，其中市域內占補約0．16萬hm2，市域外易地補充0．07萬hm2，易地補充率為30％多，特別是2013年的易地補充率達到近50％，實現耕地占補平衡壓力日益加大。雖然通過灘涂圍墾解決了部分耕地占補平衡，但由于圍墾成本高，實際墾造的耕地必須進行灌排、降鹽降堿、地力培育等過程才能形成有質量的耕地，從圍墾成陸到形成耕地，必須要8～10年的時間。

三、新區土地管理制度綜合改革探索

他山之石，可以攻玉。在學習借鑒國內其他地區土地管理改革實踐經驗的基礎上，舟山市要緊緊圍繞國務院關于新區的戰略定位以及功能目標，充分發揮海島陸海資源優勢，統籌山、海、陸資源開發利用，堅持先行先試，著力改革創新，因地制宜地探索建立適應舟山發展需要的土地管理機制和政策制度，促進浙江舟山群島新區實現又好又快地發展。

（一）深入推進陸海統籌發展推進陸海統籌發展時，要特別注重發揮規劃的龍頭作用，努力探索陸海規劃合一的實現途徑。山東省在半島藍色經濟區建設中，大力實施海陸一體化規劃，將海岸帶、海島及近海海域納入藍色經濟區海域空間規劃，建立基于生態系統的海域空間規劃，從而有效地避免產業發展與生態環境之間，以及不同產業開發活動之間的沖突，實現海洋資源與空間的優化配置。［1］建議舟山市將舟山群島新區發展規劃、土地利用規劃以及海洋功能區劃中均涉及到的相同內容在規劃安排上進行統一，并落實到一個涵蓋舟山群島陸海區域內共同的空間規劃平臺上，真正實現陸海規劃合一，明確所屬陸海區域內各部分用地用海的功能劃分和控制目標。同時，注重加強規劃編制體系、標準體系、協調機制等方面的制度建設，強化統一后的規劃的實施和管理，使其真正成為統領舟山群島新區陸地、海洋開發利用和管理保護的依據。

（二）積極創新土地規劃計劃管理新模式1．創新土地利用規劃管理。天津濱海新區試行兩年一次動態評估，經評估如有必要五年可滾動修編制度。上海市根據實際用地需求，試行與審批級次相配套的兩年一次動態評估、五年一次修改土地利用規劃調整制度。［2］建議舟山市根據國務院批復的《浙江舟山群島新區發展規劃》，積極推進土地利用總體規劃評估修改試點工作，落實0．8萬hm2新增建設用地，0．56萬hm2基本農田和耕地保有量任務先由浙江省統籌平衡，待省級規劃修編或浙江省開展省級規劃評估修改時國家一并予以追加。2．創新土地利用計劃管理。湖南長株潭國家自主創新示范區實行以五年為一個周期，國家一次性下達長株潭城市群土地利用計劃，省政府根據長株潭城市群建設時序分年度統籌安排使用。天津濱海新區試行在建設用地總規模范圍內按照“前期適當集中，后期相應減少”的方式安排年度土地利用計劃指標，以濱海新區近年實際審批新增建設用地的平均數為基數，在規劃期前五年，以前三年適當高于基數，后兩年相應減少的方式將有關年度計劃指標下達給天津市，天津市將指標使用情況分類統計后報國土資源部。［3］建議國家對浙江舟山群島新區建設用地計劃指標實行差別化管理。一是浙江舟山群島新區在本輪規劃期內，不突破0．8萬hm2新增建設用地總量的前提下，自主統籌安排使用土地利用計劃指標，并將指標年度使用情況報國土資源部和浙江省國土資源廳備案，接受監督核查；二是國土資源部下達浙江的年度新增建設用地計劃指標增加至份額的110％，10％專項用于浙江舟山群島新區。

（三）積極探索耕地占補平衡新方式湖南長株潭國家自主創新示范區建立了耕地保有量和基本農田保護面積有償調劑制度，對在本區域內確實無法實現占補平衡或保護目標的，可以在省域范圍內其他地區進行有償補充或補劃。上海探索實現耕地占補平衡的途徑和方式，建立了全市統一的耕地占補平衡指標調劑市場。四川成都探索按耕地等級補償的占補平衡機制，以糧食產能等效面積作為耕地占補平衡的剛性指標，并試行獨立選址等重大項目在省內跨區域實現耕地占補平衡的辦法。［4］建議舟山市積極爭取，將國家、省級重點交通、能源、水利建設項目及新區規劃確定的建設項目納入全國統籌補充耕地試點范圍，開展國家統籌補充耕地試點工作。為確保舟山市重大項目建設，舟山應遵循先掛后統的原則，即在國家沒有正式開展全國統籌補充耕地試點前，耕地占補平衡以掛賬方式解決，等國家正式開展試點后，實行正常占補平衡統籌方式，并將前期掛賬項目納入耕地占補平衡統籌范圍。

（四）深化研究更加有效保護耕地的新途徑1．創新耕地保護機制。貴州省積極推進國家基本農田保護示范區建設，建立省級基本農田保護示范區。建議舟山市劃定永久性（高標準）基本農田并嚴格保護，建立耕地保護補償機制。創新適應海島型城市環境狀況、生態需要以及社會觀念的土地用途管制制度，強化耕地的生態功能、社會功能，從單純強調數量控制向質量控制、環境影響控制轉變，適度調整、優化耕地的數量和布局，建立耕地保護共管機制。2．開展國土綜合整治。湖北省鼓勵開展遷村騰地和工礦廢棄地復墾，穩步推進遷村并鎮建設。實施“雙百萬”土地整理重點工程（100萬畝高標準建設示范工程和100萬畝低丘崗地改造示范工程）。［5］建議舟山市以城鄉統籌發展為目標，大力開展田、水、路、林、村農村土地綜合整治，調整建設用地、生產力和人口布局，實現人口向城鎮集中，工業向園區集中，農業向規模集中。支持探索通過農村土地整理提高耕地質量等級折抵新增耕地。加大城鎮低效利用建設用地二次開發力度，加快盤活存量建設用地，實現騰籠換鳥，有效釋放建設用地空間。推進二次開發過程中，在允許以協議出讓方式變更土地用途、完善用地手續、解決歷史遺留問題等方面給予支持。吸引社會資金參與土地綜合整治，對通過土地整治節約的農村建設用地，在符合規劃的情況下，允許以留用地等形式用于工業、商業、旅游、娛樂等多種經營。

作者：虞卓華 單位：浙江海洋學院 管理學院