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1公用企業的定義、特點和市場屬性
公用事業是指社會中為適應公眾生活需要而提供有關公共利益性質的服務。具體而言，指公園、圖書館、博物館、科技館、消防、治安、公共交通、電信、水電煤氣等服務。公用事業組織是從事公用事業的機構，它以是否免費又可劃分為公用事業單位和公用企業單位。前者如圖書館、博物館、科技館、消防、公安；后者如給排水、供電、燃料、電信、郵政通訊、有線電視、鐵路、城市公交等服務的單位。
公用企業作為企業存在，即具有企業的一切特性，是從事某種生產經營活動的獨立的商品經濟組織，但公用企業又有其特殊性。①營業目標的公益性；②市場地位的壟斷性；③服務渠道的管網化和產品不可貯性；④公用企業產品的生產與銷售不可分離，因其產品基本上不可貯存，只在存在消費需求時才能進行生產；⑤運行的規模化和國家補貼。公用企業主要分布在基礎性行業中，其建設、運營的時間長，投入長，收效慢。但公用企業的社會功能性較強。
我國的公用企業，由于歷史原因，基本上行政壟斷，也不乏法定壟斷和行業壟斷，所以和其他國家的公用企業的自然壟斷不同。事實上從世界范圍看，公用企業的一部分是自然壟斷，另一部分是可以競爭的，是自然壟斷和潛在競爭的結合，屬于可競爭市場的范疇。
所以，公用企業應該在政府的引導下，通過一系列法律規范和競爭規則的制定，保證競爭的存在和正常發展。
2目前存在的問題
（1）經營目標的雙重性導致利益難以協調。公用企業的意識逐漸強大，社會效益-經濟效益的天平開始傾斜，公用企業大都獨占了國家公共資源-而這類資源又與居民日常生活休戚相關，同時，公用企業又是解決人口就業問題的一大渠道，政府往往將其作為重要財源。公用企業作為一個經濟實體，它的經營目標卻具有雙重性，一方面，作為經營者追求經濟目標，經濟目標要求有利潤，有效率，但維持過高的價格又利于公共利益；另一方面，由于自然壟斷的公益性，它又要追求以較低的價格和很好誠信和質量服務，讓利于公眾，這又會導致其經營虧損。如何平衡公共利益與集團利益的矛盾成為兩難。
（2）壟斷地位的濫用。公用企業利用其獨占地位，收取壟斷高價，服務質量低下，甚至附加種種不合理的交易條件；針對普通消費者，大量地使用格式合同，而且在許多行業，公用企業經營者就是行業管理者，當事人就是裁判者，于是就出現了許多行業行政法規與《消費者權益保護法》不一致的現象，消費者權益得不到應有的保護。
（3）內在動力和外在壓力不足。公用企業大多數是國有且國營的，由于體制和經營機制等方面的原因，其內在經濟擴張動力與私人相比，明顯顯得不足。另外，由于沒有實際上和潛在的競爭者，他們沒有競爭的壓力，往往不注意加強管理，以最大限度節約成本，提高經濟效率，改善服務質量。
（4）部分公用企業主體身份不明確。由于經濟體制、政治體制改革進程的影響，政企沒有分開，部分公用企業現在身份仍不確定，如新成立的數據通信局既是數據通信網的經營者，又是數據通信行業的管理人，這種“一身數職”的制度類似于市場開放初期的“雙軌制”，公用企業制度內在的行業與公用企業制度外的行業（如商業、煤礦業）就會存在市場競爭規則上的不平等，妨礙競爭且不能充分發揮市場的調節作用。
（5）企業財產所有權制不完善。在十五大提出國有企業改制方針后，解決公用企業財產所有權問題迫在眉睫。公用企業現有經營財產從性質上分為三個來源：國家無償劃撥財產、企業積累財產、企業借貸資產（主要是銀行貸款）。三者之間的比例關系說明企業的經營善。從功能上分為重要基本建設部分和企業經營資產部分。基本建設部分是公用事業真正的命脈所在，后者只能說明企業的經濟實力，兩部分財產要認真加以區分，當公用事業放開競爭時，前者如果由國家控制，企業則可以以租賃方式有償使用，以平衡公眾利益與集團利益。
（6）公用企業管理法規不健全。為了加快公用事業發展，國家在某些行來放開管理，限制競爭，出現新的地方保護主義，明顯在競爭中濫用優勢地位，規避法律。
3建立積極有效的公用企業法律制度
（1）明確公用資源的所有者主體地位和所有制關系。公用資源（土地、水、能源、、、、、、）不論為私人或國家利益集團占有，其升值完全是由于社會經濟的發展，人群的聚攏。亨利。喬治認為，“人不能生產土地，所以私人不能對土地擁有所有權”，利益集團也無權占有公共資源，只能根據國家的授權，代表國家對公共資源進行利益分配。所以加快政企分開步伐，將行業管理者與公用企業分開來，加強對公用企業及其他有獨占地位企業的監督，防止其濫用市場勢力。
（2）引入競爭機制。許多人認為，公用企業長期的表現說明，公用企業國營和國有都不利于它的發展，那么，就應該實行私有化或私營化，使它的所有制形式和經營模式都有根本的改變。而事實上，私有化或私營化并不是包醫百病的良藥，建立一個私有并且不受控制的壟斷企業，往往可能會帶來更高的價格。所以，公用企業僅僅表明它從事的行業必須是公有（全民所有制或集體所有制）或者私有，經營方式只能是私營或者國營，關鍵是必須存在競爭。如果有競爭，公用企業完全可以是多元化的所有制形式，經營模式既可以私營也可以國營。
在實行政府全面規劃、統一管理、特許經營、適度競爭方針的同時，引入競爭機制，鼓勵非國有經濟進入公用事業領域，通過競爭，促進行業的發展和服務的改善。
大中城市公用行業的供水、管道燃氣供應、公共汽車、電車、集中供熱、排水污水處理、垃圾處理等，是國家需要控制的領域，但控制不一定控股。要根據行業的不同特點，積極探索吸收多元投資發展公用事業的途徑，并在堅持統一規劃、統一服務質量標準、統一市場準入制度、統一價格收費制度的基礎上，研究在投資主體多元化的情況下，國家對公用行業的控制和監管辦法。根據我國當前水、氣、熱生產和供應能力還比較低、供需矛盾尚未根本緩解的實際情況，市政公用行業中的供水、排水和污水處理、供熱及公共交通等行業，應主要采取特許經營權競標和鼓勵跨地區經營或城鄉一體化經營方式，引入競爭機制。
（3）完善立法。國外經驗表明，改革對自然壟斷行業的調控起了至關重要的作用，政府對經濟生活的調節和干預，包括實施各種政府管制也都必須依法進行。法律調控主要體現在制定有關行業的單行法反壟斷法（反托拉斯法、競爭法）的對自然行業的豁免兩者有機結合。有關的單行法及其配套的法令成為政府對該自然壟斷行業實施政府管制的法律依據。需要變行業、部門立法為人大立法或授權國務院立法，確保公用企業有關法規的獨立性、完整性，削弱部門立法的本位及壟斷特色。尤其是必須強化執法力度，改變現實中各級工商行政管理局對查處公用企業濫用行為時所遇的強大阻力；同時，加強反壟斷立法，規范公用企業的市場行為，防止形成壟斷地位，必要時對過于龐大的公用企業進行分割，使其保持競爭的格局；此外，自然壟斷行業應實行反壟斷法豁免。雖然工業化國家各自的情況有所差別，但大多數情況下，這些國家的反壟斷法（反托拉斯法、競爭法）對自然壟斷行業還是網開一面，將其排除在反壟斷法適用范疇之外，而給予特別的豁免，當然豁免的范圍上（全部豁免和部分豁免）和方式（絕對豁免和有條件的豁免）有所不同；另外，還要制訂特定行業的專門法。自然壟斷行業的反壟斷法上的豁免與其受到嚴格的政府管制有密切的聯系，當然反壟斷法上的豁免并不意味著這些行業可以游離于法律調控范圍之外，恰恰相反，在水、煤氣、電力、郵政、電信等領域，因事關公共利益，各國對此予以高度重視，一般都制定專門法律，規范該行業行為。
（4）要強化執法，推廣政府行政契約制度。第一，以規范性條款保持公用企業投資規模在地區間的平衡，以促使公用企業在低利潤甚至無利潤的地區也要保持政黨的投資，以維持基礎設施的地區平衡發展。第二，維持公用企業的利潤率在社會平均利潤線上下浮動，即經濟學上所稱的“零利潤”狀態（即達到社會平均利潤）。這樣，在整體社會“微利”趨勢下，不會因公用企業利潤偏高而消耗過多的社會成本；同時，對于仍采取政府補貼、銷售的公用企業，政府應在契約中明確補貼的取消期限，督促公用企業提高效率，并確定其制定適當價格的時間表。第三，通過基本條款的一致來達到公用企業之間的平等，這樣有利于打破現有的公用企業的壟斷地位，必要時法律可以授權一定機構對過于龐大的公用企業進行縱向或橫向分割，打破其壟斷地位，給新的公用企業以平等資格。
（5）建立聽證制度。聽證制度是行政程序的靈魂。例如雖然目前由國家計委主持的電信價格聽證制度還不很完善，但這恐怕是信息產業法出臺之前監督電信管制者最有效的辦法之一。應該使公用企業的價格聽證制度化，成為每一項價格政策出臺之必經程序。同理，可考慮暫時由國家經貿委來組織公用企業準入許可、技術標準確定等重大管制制度的聽證。聽證會應該是公開的，應該允許任何利益相關者的參與（如電視直播，網上征集）和表達意見。
（6）擴大《行政訴訟法》的受案范圍。適時修正行政訴訟法，使任何行政機構在行使其行政行為（行政執法、準行政立法和準行政司法行為）的過程中可能出現的任何行政違法行為（不作為、權力濫用、權力瑕疵、有失公正等）都有可能付諸司法審查管理和其他方面的法律措施。此外，政府以及有關的價格法，對自然壟斷行業的價格監督是制止不收取壟斷高價的有效法律手段。自然壟斷行業中有國防大學營情況較常見，一些國家為保證國有資產保值、增值和維持良好的運營狀態，還針對國有企業專門制定了一些有關企業組織制度、人事制度、經營管理制度的法律。這些法律的實施實際上對自然壟斷行業都產生了一定的影響。
（7）加強監督，包括部門監督和專門機構監督。如美國、德國多有專門的聯邦貿易委員會或反托拉斯局來監督公用企業的經營行為，對它的規范有巨大的作用，我國可以效仿，并且對公用企業格式合同實施審查制度。
公用企業制度改革是現代企業制度改革的一部分，涉及諸多法律問題，尤其是行政性壟斷這一敏感的問題，值得認真探討研究。