淺談事業單位安全生產體系建設范文

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【摘要】文章在多方調研及實踐基礎之上，旨在通過安全生產主體概念界定、法律法規對比研究、事故案例分析研究來說明事業單位作為安全生產的主體也適用或者參照適用安全生產法律法規，監管部門可以依據安全生產法律法規實施監管監察等工作，并提出事業單位作為安全生產的主體建立科學完善的安全生產責任體系的必要性、原則和方法。

【關鍵詞】安全生產；事業單位；主體；責任體系；監管監察

由于事業單位適用安全生產法律法規和執行安全生產相關規定的主體適應性，監管部門是否能夠依據安全生產法律法規實施監管監察等存在諸多爭議。為此，在多方調研和大量實踐基礎上，本文試圖就事業單位是否能夠作為安全生產的責任主體以及如何構建責任體系進行探討和研究。

1事業單位能否作為安全生產的責任主體

1.1安全生產的主體如何界定

（1）從法律法規的規定分析。《安全生產法》第2條規定，在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法。《安全生產違法行為行政處罰辦法》第86條規定，生產經營單位指合法或非法從事生產經營活動的基本單元，包括法人、其他組織和自然人。根據以上條款，生產經營單位應具備兩個要素：一是從事生產經營活動；二是具有一定組織形式的單位。不管單位是企業性質、事業性質還是社團性質，只要從事生產經營活動就應該界定為生產經營單位。《生產安全事故報告和調查處理條例》第四十四條第二款規定，國家機關、事業單位、人民團體發生事故的報告和調查處理，參照本條例的規定執行。《生產安全事故報告和調查處理條例》是根據《安全生產法》制定的，事業單位，特別是具有實體生產經營活動的事業單位的事故調查和處理也必然會執行安全生產法律法規的相關要求。按照安全生產法律法規調查事故，在安全管理當中必然要執行安全生產法律法規，落實法律法規的要求。

（2）從概念上分析，一般以“生產經營”的概念為切入點，認為生產經營單位應該是以盈利為目的的單位，應定位為企業或是和企業屬性相近的組織，如個體工商戶等。根據百度或《辭海》，“生產經營”是指：圍繞企業產品的投入、產出、銷售、分配乃至保持簡單再生產或實現擴大再生產所開展的各種有組織的活動的總稱。實踐中，有相當一部分事業單位從事盈利性的業務，圍繞產品的投入、產出、銷售、分配、簡單再生產或擴大再生產而開展經營業務，其業務行為完全可以定義為生產經營行為。從這個角度來說，除了純行政輔助類事業單位，只要具有生產經營行為的，就應該作為安全生產的責任主體。

（3）從監管職責分析，安全生產監管部門不能簡單以安監部門的視角和職責來審視甚至界定安全生產法的適用范圍。多年以來，安全監管部門因責任追究問題、監管力量問題、監管能力問題等，一直將安全生產法的調整范圍界定在企業的概念范圍內，特別是在文件及相關制度制定上，主要都指向企業。新《安全生產法》頒布以來，特別是《關于推進安全生產領域改革發展的意見》實施以來，管行業必須管安全，管業務必須管安全，管生產經營必須管安全的理念和要求得以更加深入的貫徹和落實。《安全生產法》第9條規定，安全生產監督管理部門和對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理的部門，統稱負有安全生產監督管理職責的部門。各行業部門和安全監管部門在安全生產法上具有同等地位的主體資格。各部門負責監管的行業領域也必然是《安全生產法》的調整范圍。教育系統、衛生系統以及文化、體育等系統監管的大量事業單位，應作為《安全生產法》的調整范圍，安全監管部門仍舊履行綜合監管職責，而具體監管職責應由各部門負責，這符合新《安全生產法》的立法初衷和監管格局設計。

（4）從工作實踐分析。安全生產管企業不管事業單位的理念行不通。如果事業性質的學校不受安全生產法律法規的調整，而大量的民辦學校是通過工商注冊成立的，其屬于企業性質，在安全生產法律法規調整范圍。而不論是事業性質還是企業性質，學校的運維模式是一樣的，并沒有實質差異。就因為性質不同，進行監管區分，甚至對事業性質單位完全不管，這是行不通的，不符合當前的安全監管要求的。類似的情況還有民辦醫院、幼兒園、養老機構等領域。因此，安全生產的主體應界定為從事生產經營活動的單位組織，其屬性不能作為區分是否適用安全生產法律法規，是否具備安全生產主體資格的依據。

1.2相關法律法規的對比研究

根據安全生產工作的特性和任務，與之相近的工作還有消防安全工作、環保工作、職業病防治工作和特種設備安全工作等。這些工作與安全生產具有緊密的聯系，其工作宗旨、理念和方法十分貼近。因此，對這些領域的法律法規進行研究并比較，可以更為清晰的形成對安全生產主體的定位和理解。《環保法》第6條，企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任。其調整主體是企業事業單位和其他生產經營者。《消防法》第16條，機關、團體、企業、事業等單位應當履行下列消防安全職責。其調整主體是機關、團體、企業、事業等單位。《職業病防治法》第14條，用人單位應當依照法律、法規要求，嚴格遵守國家職業衛生標準，落實職業病預防措施，從源頭上控制和消除職業病危害。其調整主體是用人單位。《特種設備安全法》第7條，特種設備生產、經營、使用單位應當遵守本法和其他有關法律、法規，建立、健全特種設備安全和節能責任制度，加強特種設備安全和節能管理，確保特種設備生產、經營、使用安全，符合節能要求。其調整主體為特種設備生產、經營、使用單位。對比得出如下結論：沒有任何一部法律按照單位性質來界定調整范圍或設定法律的適格主體。另外，實踐中《安全生產法》的適用范圍和相關或相近法律的適用范圍不一致，也是造成安全監管工作難以有效落實和不能實現行業領域全覆蓋的重要原因，也必然使相當一部分監管任務無法銜接。另外，事業單位的消防安全受消防部門監管，而其安全生產問題卻不受安全監管部門監管，道理上說不通。

1.3事故案例分析研究

擬通過相關事故案例的分析，求證事業單位是否應作為安全生產工作的主體。

（1）案例基本情況。2009年6月30日，某環境衛生服務中心三隊作業人員，在進行公共廁所清掏、疏通糞井作業過程中發生中毒窒息事故，造成3名作業人員死亡。事故發生后，安全監管部門認定該事故為一起較大的生產安全責任事故，并開展了事故調查工作。調查報告顯示，本起事故的直接原因為糞井內有毒氣體超標，在無必要防護措施的情況下，違章指揮、違章作業以及冒險施救。事故的間接原因之一是某環境衛生服務中心三隊安全投入不足，安全管理不到位。并指出環境衛生服務中心對下屬單位安全生產監督管理不到位。調查組提出，參照《中華人民共和國安全生產法》、《生產安全事故報告和調查處理條例》等有關法律、法規的規定進行責任定性和人員處理。其中，現場作業人員均屬違章作業，但鑒于在事故中死亡，不予追究責任。某環境衛生服務中心三隊隊長、黨支部書記，未建立健全本單位安全生產責任制；未及時消除本單位存在的生產安全事故隱患；未保證所必需的安全資金投入。其行為違反了《中華人民共和國安全生產法》第17條第1項、第4項，以及第18條的規定，對該起事故的發生負有重要領導責任。相關上級機構、監管部門領導也受到不同程度的責任追究。

（2）案例分析。本案例中，某環境衛生服務中心三隊是事業單位，但在此次事故的調查處理中，完全適用了安全生產法律法規。首先，盡管其作為事業單位，但仍定性為生產安全事故；其次，事故調查和責任追究完全依照安全生產法律法規的規定執行的；再次，案例當中，沒有任何一個環節、步驟、內容，是因為某環境衛生服務中心三隊的事業單位屬性而有所調整或改變，事業單位屬性與安全生產法律法規未出現任何對抗性。

（3）因此，事業單位是在安全事故當中適用或參照適用安全生產法律法規，在日常安全管理中也必然要適用或參照適用，其應作為安全生產的主體。

2事業單位安全生產責任體系構建的構想

2.1事業單位建立安全生產責任體系的必要性

（1）改善事業單位安全生產現狀的需要。長期以來，事業單位一直未真正納入安全生產監管范疇，日常監督檢查、政策法規宣貫與企業相比較為弱化。同時，部分事業單位自身對于是否執行或如何執行安全生產法律法規認識模糊、態度曖昧，系統、完善的安全生產責任制度體系未能建立。因此，造成相當一部分事業單位安全責任不清，隱患得不到及時消除，安全管理不到位，事故風險較高。特別是一些從事危險作業活動的單位，安全狀況堪憂。因此，只有明確事業單位適用安全生產法律法規，具有明確的安全生產主體地位，嚴格依照相關法律法規建立起安全生產責任體系，才能切實改進事業單位安全狀況，使事故風險處于可控狀態。

（2）完善和豐富安全生產責任制度的需要。建立健全安全生產責任制度是黨中央國務院的要求，是安全生產法律法規的要求，五級五覆蓋就是對安全生產責任制度覆蓋范圍的要求。但是，數量眾多且從事具體生產經營活動的事業單位卻未完全納入到安全生產責任制度體系，未列入五級五覆蓋的范疇，成為安全生產監管的盲區和死角，導致安全生產責任制度的不完整和不全面。因此，將事業單位納入到安全生產責任制度體系，是對現有制度體系的完善和豐富，是落實“三管”要求，執行安全生產法律法規的體現。

（3）遏制事故，促進安全生產形勢穩定好轉的需要。預防和遏制安全事故，是所有生產經營活動主體的共同責任。大量的事實和數據表明，生產安全事故并不是只發生在企業，從事生產經營活動的事業單位同樣具有發生事故的危險，有些還是高發多發領域。因此，事業單位必須要建立安全生產責任制度，落實安全責任，加大安全投入，認真開展隱患排查，才能確保生產經營活動的安全，有效預防和遏制安全事故。

2.2事業單位安全生產責任體系建立原則

（1）依法原則。事業單位是安全生產的責任主體，要嚴格執行安全生產法律法規，必須要依照法律法規的規定建立安全生產責任體系，保證體系框架、內容設定、措施要求等符合法規要求。

（2）系統原則。要系統的構建安全生產責任體系，要遵循安全生產工作規律，體現“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的工作格局，符合“管業務必須管安全，管行業必須管安全，管生產經營必須管安全”的工作要求，力戒碎片化和零散性。

（3）參照原則。在執行安全生產綜合性法律法規的同時，事業單位也要根據自身生產經營活動的類型、屬性、特點等，參照執行相關領域的法律法規建立完善安全生產責任體系。

（4）個性原則。事業單位在組織形式、管理體制等方面與企業具有較大的不同，這是客觀存在的。因此，在構建安全生產責任體系方面也要實事求是，體現事業單位的特性。

2.3事業單位建立責任體系的建議

根據事業單位建立安全生產責任體系的原則和安全生產法律法規的規定，建議事業單位按照如下標準和內容建立安全生產責任體系。

（1）建立健全安全生產責任制是生產經營單位落實安全生產工作的基礎性工作，也是剛性要求。責任制要按照崗位全覆蓋、責任清晰、考核明確的要求建立。一是要在《安全生產法》規定的基礎上，對主要負責人和安全管理人員的主要職責進行細化、補充和完善，其法定職責不得缺失或轉移。二是按照一崗雙責的要求，根據分管業務和主管工作事項，設定分管領導和部門負責人的職責，其職責應與管理業務相匹配和貼合。三是要按照黨政同責的要求，以同級行政部門相關人員的職責設定黨組織相關人員的安全生產職責。四是從監督和職工權益保護的角度設定工會或相關崗位的安全生產職責。五是根據具體工作內容、活動范圍和工藝要求等，設定各工作崗位的安全職責。另外，安全生產責任制需要建立明確考核要求。

（2）建立健全安全生產管理制度。一是根據法律法規要求建立通用安全管理制度。包括安全生產教育培訓制度、安全檢查制度、勞動防護用品配備和管理制度、生產安全事故隱患排查治理制度、特種（設備）作業人員管理制度、其他保障安全生產的規章制度等。二是根據生產經營活動的情況參照建立相關管理制度。三是要建立操作規程。操作規程是安全管理制度的重要組成部分，在具體崗位或針對具體工種，要建立安全操作規程。

（3）配備安全生產管理機構或人員。根據《安全生產法》第二十一條規定：礦山、金屬冶煉、建筑施工、道路運輸單位和危險物品的生產、經營、儲存單位，應當設置安全生產管理機構或者配備專職安全生產管理人員。前款規定以外的其他生產經營單位，從業人員超過一百人的，應當設置安全生產管理機構或者配備專職安全生產管理人員；從業人員在一百人以下的，應當配備專職或者兼職的安全生產管理人員。事業單位的機構組成和人員編制受編制部門控制，完全按照《安全生產法》的規定執行具有實現難度。但我們也應該看到，從事高危生產經營活動的事業單位與高危企業有著很大的區別，事業單位更多以科研、教學、檢測等為主，與企業大規模實體生產經營的風險等級不同。另外，盡管超過百人的事業單位不在少數，但每個事業單位直接參與生產經營活動或直接接觸安全風險的人較少。鑒于此種情況，建議事業單位以配備兼職安全管理人員為主，且根據實際情況需要，多配置一些兼職安全管理人員，以解決機構配備問題。

（4）建立安全生產管理體系。在建立安全生產責任制、安全生產管理制度和配備必要的安全管理人員的基礎上，還要建立起高效、科學、閉環的安全管理體系。一是將安全生產工作與業務工作同部署、同計劃。部署工作任務，制定工作計劃的同時，要將安全生產工作同步考慮，同時安排，融入到業務工作當中。二是要加強過程管控，要將安全隱患排查治理、安全風險評估等工作作為常態化、日常性的工作內容，持續推進，不斷強化。三是加強安全生產工作的考核。根據安全生產責任制和相關安全管理制度，對每個崗位的每名人員履行安全生產職責，執行安全生產規定的情況進行考評考核，并提出和執行對應的獎懲措施。安全生產考核要納入單位綜合考核體系當中，作為對員工考核的重要組成部分。

綜上所述，要正確理解法律概念，安全生產監管（管理）的不是某個主體，而是某種行為，也就是生產經營活動，任何組織和個人實施的生產經營活動都應受安全生產法律法規調整；要樹立正確的安全理念，廣大安全生產監管部門不能簡單的從自身部門職責、監管能力、現實困難等角度理解或解讀安全生產法律法規，而要切實以綜合監管的職能定位，“管業務必須管安全，管行業必須管安全，管生產經營必須管安全”的要求，“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的工作格局來思考問題。因此，事業單位也是生產經營單位，是安全生產的責任主體，要執行安全生產法律法規，并要結合事業單位的特點建立起科學完善的安全生產責任體系。

作者：侯占杰；胡軍平；劉大號 單位：北京市安全生產科學技術研究院