國防工業(yè)管理比對及啟示范文

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采辦引導(dǎo)體制和行業(yè)管理體制是各國國防工業(yè)的兩種主要管理模式。比較它們形成的基礎(chǔ)和原因，揭示它們的特點和規(guī)律，從而為我國國防科技工業(yè)管理體制的改革、完善和創(chuàng)新提供借鑒，有利于我國國防科技工業(yè)又好又快的發(fā)展。

一國防工業(yè)采辦引導(dǎo)體制，指的是軍方采辦部門通過購買活動來引導(dǎo)國防工業(yè)發(fā)展的組織方式。美國是這種模式的代表。美國除了由能源部對核軍民產(chǎn)品、國家航空航天局對民用和部分軍用航空航天項目的研制和生產(chǎn)實行行業(yè)管理外，沒有設(shè)立專門的國防工業(yè)部，（見圖1）也沒有制訂專門的國防工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策。美國通過國防部和三軍采辦部門與國防工業(yè)發(fā)生關(guān)系，通過武器裝備發(fā)展的規(guī)劃和計劃引導(dǎo)國防工業(yè)發(fā)展，通過分階段向承包商支付采辦費的方式來實現(xiàn)對國防工業(yè)的投入。這種模式形成的基礎(chǔ)和特點主要有:

第一，美國國防工業(yè)以私有私營企業(yè)為主。美國國防工業(yè)中的國有國營企業(yè)主要是軍內(nèi)科研實驗單位和修理廠，國有私營企業(yè)主要是核武器研制生產(chǎn)綜合體以及彈藥廠，像波音、洛克希德•馬丁、諾斯羅普•格魯曼、通用動力和雷神這樣多業(yè)經(jīng)營的軍工巨頭均為私有私營企業(yè)。而要引導(dǎo)私有私營軍工企業(yè)調(diào)整能力、結(jié)構(gòu)和布局，自然不能采取由政府部門進行資產(chǎn)劃撥和關(guān)停并轉(zhuǎn)的方式。在國防工業(yè)同樣以私有私營企業(yè)為主、國有國營單位只限于軍隊研究所、試驗中心和海軍修理廠的德國，實行的也是采辦引導(dǎo)體制，政府只設(shè)立國家航天局對民用航天項目進行行業(yè)管理。

第二，美國國力雄厚，國防工業(yè)強大，可以不通過產(chǎn)業(yè)政策來推動國防工業(yè)的發(fā)展，因此產(chǎn)業(yè)政策的實施者——政府行業(yè)管理部門就成為多余。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)認為，產(chǎn)業(yè)政策是一國產(chǎn)業(yè)落后于或者可能落后于其他國家時，該國政府采取的振興措施的總和。受到二戰(zhàn)嚴(yán)重破壞、急于東山再起的日本，就是通過制定產(chǎn)業(yè)政策的方式來重振重化工業(yè)、實現(xiàn)經(jīng)濟起飛的。日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省作為重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的主要實施者，雖然幾經(jīng)變化，但權(quán)利越來越大。它的制造產(chǎn)業(yè)局下設(shè)飛機、武器和宇宙產(chǎn)業(yè)處，負責(zé)國防工業(yè)的行業(yè)管理。同時，日本受戰(zhàn)敗國地位限制沒有獨立的國有國營軍工企業(yè)，80%的裝備科研項目和幾乎百分之百的裝備制造項目由私有私營企業(yè)承擔(dān)，因此日本防衛(wèi)省的采辦活動對國防工業(yè)的發(fā)展也發(fā)揮了重要的引導(dǎo)作用。二戰(zhàn)后日趨衰落的英國為了維護聯(lián)合國安理會常任理事國的地位，需要使英軍的裝備和保障保持世界級水平，也需要發(fā)揮國防工業(yè)在英國經(jīng)濟中提供高價值的就業(yè)機會、技術(shù)創(chuàng)新和出口的重要作用，因此也先后制定了多個國防工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策。這就使奉行自由主義市場經(jīng)濟體制、私有私營軍工企業(yè)比重很大的英國，仍然由貿(mào)工部對國防工業(yè)實行行業(yè)管理。

第三，美國市場監(jiān)管的特點是對外資壁壘高筑，對內(nèi)資則幾乎沒有門檻，從而使通過行業(yè)管理來審批國防工業(yè)市場準(zhǔn)入成為多余。美國私有私營企業(yè)和國有私營企業(yè)承擔(dān)絕大部分的國防研制項目，又形成了三級承包商架構(gòu)，軍方采辦機構(gòu)只要通過招標(biāo)方式就可以把不合格者排斥于市場之外。而對外資進入美國國防工業(yè)市場的審批，則有外國投資委員會承擔(dān)。它的辦公機構(gòu)設(shè)在美國財政部，由財政部、國務(wù)院、國防部、商務(wù)部、貿(mào)易談判代表處、司法部、國土安全部以及總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、總統(tǒng)經(jīng)濟政策助理、經(jīng)濟顧問委員會主席、科學(xué)技術(shù)辦公室主任、管理及預(yù)算辦公室主任等13個部門組成，是美國對外資實行保護主義的巨獸，其重點設(shè)防領(lǐng)域包括國防工業(yè)以及港口、電訊、石油等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，歧視對象主要是競爭對手的國有國營企業(yè)和國有民營企業(yè)（即所謂的外國政府控制或有外國政府背景的外國公司）。1990年中國航空技術(shù)進出口公司購買美國西雅圖飛機零部件制造商MAMCO公司時，即被該委員會立案并交美國總統(tǒng)親自否決。本世紀(jì)初中海油公司并購美國優(yōu)尼科石油公司時，雖然通過了美國的反壟斷審查，但在美國外國投資委員會實施國家安全審查的威脅下，中海油公司不得不撤回了收購要約。美國已經(jīng)有如此森嚴(yán)的外國投資壁壘，使它沒有必要再設(shè)立管理國防工業(yè)市場準(zhǔn)入的行業(yè)機構(gòu)。

二國防工業(yè)行業(yè)管理體制，是國家通過制定和實施產(chǎn)業(yè)政策、建立經(jīng)濟主管部門、進行投資活動來發(fā)展國防工業(yè)的組織方式。這一模式的形成原因和特點主要有：

第一，實行這種體制的國家經(jīng)濟發(fā)展起點比較低，國防工業(yè)比較弱小，需要通過制定和實施產(chǎn)業(yè)政策來加快發(fā)展，而實行行業(yè)管理有利于國防工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的制定和落實。與此相比，實行采辦管理體制的美國，碰到要為國防工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策時，軍方往往無能為力。例如冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國軍費急劇縮減，為了維持國防工業(yè)的能力，軍方只能在采辦領(lǐng)域制訂諸如只研制樣機、低速生產(chǎn)、限量采購這樣的政策。美國為了推動國防工業(yè)的軍轉(zhuǎn)民，還得請國會出面立法，了《1992年國防技術(shù)轉(zhuǎn)軌、再投資和過渡法》。

第二，實行這種體制的國家軍工企業(yè)比較弱小，“看不見的手”遠水難救近火，需要通過政府投資設(shè)立國有國營企業(yè)的方式來加以改變。這就要有行業(yè)管理機構(gòu)組織編制發(fā)展規(guī)劃和計劃，安排相關(guān)投資項目并予以落實。國有國營企業(yè)運轉(zhuǎn)后，要有行業(yè)管理機構(gòu)對它們的績效進行綜合評價和監(jiān)督，以保證國家投資發(fā)揮作用。國防工業(yè)發(fā)展起來后，還需要行業(yè)管理機構(gòu)引導(dǎo)軍工企業(yè)進行結(jié)構(gòu)、布局和能力調(diào)整，進行體制機制改革，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

第三，實行這種體制的國家一般都有比重較大的國有國營軍工企業(yè)。例如原蘇聯(lián)解體后，俄羅斯成為了資本主義國家，但由于國有國營軍工企業(yè)仍然占很大的比重，（見表1）因此一直對國防工業(yè)實行行業(yè)管理體制。1991年俄羅斯把9個國防工業(yè)部并入工業(yè)部，1992年和1996年先后獨立成為國防工業(yè)委員會和國防工業(yè)部。1997年它把國防工業(yè)部并入經(jīng)濟與貿(mào)易部，由經(jīng)濟與貿(mào)易部承擔(dān)國防工業(yè)行業(yè)管理職能。2000年再把國防工業(yè)行業(yè)管理職能交由工業(yè)與科技部，經(jīng)濟與貿(mào)易部只保留軍事訂貨、動員和國有資產(chǎn)管理職能。2004年又成立工業(yè)與能源部，下設(shè)7個國防工業(yè)管理局進行行業(yè)管理。（見圖2）這里的例外是印度。它的軍工企業(yè)大多為國有國營企業(yè)，實行行業(yè)管理體制，但實施者卻是軍方采辦機構(gòu)。（見圖3）這是由于印度國有國營軍工企業(yè)的型號研制能力很弱，國防部國防研究與發(fā)展局直屬的國防研究與發(fā)展組織不僅負責(zé)預(yù)研，而且直接承擔(dān)了彈道導(dǎo)彈、輕型航空母艦、主戰(zhàn)坦克等主要型號的研制，其余重要的主戰(zhàn)裝備大都依靠進口所致。隨著印度國有國營軍

工企業(yè)型號研制能力的提高，它們隸屬于軍方采辦機構(gòu)的體制也會逐步發(fā)生變化。因為這種狀況不利于印度國防工業(yè)加強與國民經(jīng)濟的聯(lián)系，改變自我封閉的狀態(tài)。第四，實行這種體制的國家軍民結(jié)合、寓軍于民水平比較低。它們的軍工企業(yè)多為國有國營企業(yè)，在實施趕超戰(zhàn)略中形成了主要滿足軍事需求的剛性結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在要發(fā)展軍民結(jié)合、寓軍于民，需要行業(yè)管理部門制訂政策、法規(guī)并輔之以必要的投資手段。因為軍用技術(shù)與民用技術(shù)的相互轉(zhuǎn)換，離不開二次開發(fā)和再投資，需要政府行業(yè)管理部門“扶上馬送一程”。同時，發(fā)展軍民結(jié)合、寓軍于民需要打破軍工企業(yè)形成的自然壟斷，在武器裝備科研生產(chǎn)領(lǐng)域引入競爭。而要保證競爭的有序和安全，就需要行業(yè)管理部門在一定時期內(nèi)實行許可制度。

三通過比較上述兩種國防工業(yè)管理模式，我們可以得到以下一些啟示：

第一，國防工業(yè)管理體制由一國的國情所決定，必須符合本國國防工業(yè)的實際情況。在美國這樣的國防工業(yè)比較發(fā)達、一級承包商實力雄厚而且絕大部分是私有私營企業(yè)、軍民結(jié)合寓軍于民基本形成的國家，實行采辦引導(dǎo)體制，可以大大節(jié)約國防工業(yè)的制度成本。反之，則會影響國防工業(yè)的運行質(zhì)量和效率，從而大大增加國防工業(yè)的交易成本。

第二，實行采辦引導(dǎo)體制，并不排斥必要的行業(yè)管理，因此包括美國在內(nèi)的所有國防工業(yè)大國，均不同程度地實施了行業(yè)管理。因為國防工業(yè)作為戰(zhàn)略性的公共品業(yè)，不可能像一般商品業(yè)那樣都追求收益最大化，因此不論發(fā)達資本主義國家如何追捧新自由主義的私有化，都不能使國有國營企業(yè)徹底退出國防工業(yè)。

第三，國防工業(yè)從技術(shù)上說具有天生的軍民結(jié)合本性，因此從一開始就不適宜完全納入軍方的采辦管理。美國由能源部對核工業(yè)實行行業(yè)管理，不僅在于美國具有世界一流的核武器研制生產(chǎn)能力，更重要的是美國擁有100多座核電站，占世界的1/4。核工業(yè)是一個軍民結(jié)合得很好的產(chǎn)業(yè)，因此西方實行采辦引導(dǎo)體制的國家，都對核工業(yè)進行了行業(yè)管理。這說明隨著國防工業(yè)軍民結(jié)合、寓軍于民水平的提高，由政府經(jīng)濟部門實行行業(yè)管理也是一種選擇。

第四，由于兩種國防工業(yè)管理模式具有相互滲透性，行業(yè)管理離不開采辦引導(dǎo)，采辦引導(dǎo)包含著行業(yè)管理，因此無論是實行行業(yè)管理體制還是采辦引導(dǎo)體制，都要注意分工和協(xié)調(diào)。要減少職能交叉，理順相互關(guān)系，才能形成合力。例如俄羅斯行業(yè)管理與采辦管理的關(guān)系一直協(xié)調(diào)不好，結(jié)果影響了軍隊裝備，2006年3月不得不設(shè)立直屬于總統(tǒng)并由國防部長任主席的軍事—工業(yè)委員會。（見圖2）這說明，能否形成合力，是判斷哪一種模式更加適合本國國防工業(yè)實際情況的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。

第五，我國在對國防科技工業(yè)實行行業(yè)管理時，要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，促進體制機制的完善和創(chuàng)新：一是要處理好決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者關(guān)系，使決策科學(xué)、執(zhí)行有效、監(jiān)督及時。二是要變重投資輕管理為投資與管理并重，提高經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)的能力，最大限度地克服機關(guān)的官僚主義和企業(yè)的違約機會主義，使型號保障與能力建設(shè)雙豐收。三是要處理好管理與服務(wù)的關(guān)系，并充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，努力為軍隊和企業(yè)提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。