國外公有自然資源資產的管理范文

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國際上，大部分國家和地區自然資源分為公有和私有，以公有為主。自然資源公有實行分級所有、分級管理。如美國，土地面積約35%屬于聯邦政府，55%屬于私人或公司所有，3%為印地安部族的領地，7%屬于州和地方政府。美國內政部土地管理局管理了大約15.1億畝的公共土地和42.5億畝的聯邦地下礦產資源。在加拿大，公有土地（皇室土地）又分為聯邦所有和省政府所有。加拿大89%的土地為皇室土地，由聯邦政府和省政府共同管理。聯邦政府管理的皇室土地占國土面積的41%，省政府管理的皇室土地為48%。這些國家和地區，在公有自然資源資產管理方面，各有特色，有諸多可借鑒的地方。

一、自然資源資產管理是自然資源管理的重要內容，相對獨立

資產管理的目的是為公眾、政府提供最佳利益。這方面，美國、加拿大是典型代表。2010年后，因資源開采管理、收益、監督職責不清晰，美國將礦產資源管理局中的資產管理職能分離出來，單獨設立自然資源收益辦公室，直接向負責政策、管理和預算的部長助理負責，自然資源權益辦公室直接負責礦產和原油開采的權利金征收和征稅。加拿大自然資源部負責征收聯邦管轄的能源和礦產資源的權利金并對其使用也納入管理，構建了全面的能源和資源監管體制框架。加拿大公共服務和采購部負責公有土地的管理，政府在公共工程和服務部設立不動產處，作為加拿大不動產管理的“大管家”。加拿大公共服務和采購部設立聯邦土地國有公司，實現對其管理的公有土地的經營，是一種管理權和經營權分離的模式。該土地開發公司作為加拿大特定財產的資產管理人，為加拿大公眾提供最佳資源價值，為社區提供和諧環境，為政府提供最佳利益。

二、自然資源資產納入財務管理體系

將自然資源納入財務管理，作為國家履行職責的財力基礎，在財政部門下設機構專門負責管理。在日本、韓國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯等國家，都將自然資源納入了財務管理，并由財政部門負責。澳大利亞聯邦政府把自然遺產和土地資源統一納入到國有財產的框架體系之中，并成立財政與行政管理部，負責這些資源資產的處置管理。在日本，國有財產是國家履行其職責的財力基礎。日本的自然資源資產主要實行靜態管理，根據日本《國有財產法》的分類標準，日本的國有財產分為行政財產和普通財產兩大類。三、獨立的公有自然資源資產管理機構在國際上，另一種公有自然資源資產的管理方式是設立獨立的公有管理經營部門，典型代表是英國皇家財產局。英國的土地屬于皇家所有，需要一個機構來管理英國皇家土地財產，一方面支撐皇室支出，另一方面也要更好地提高財產價值，增加政府財政收入，故皇家財產局是英國財政管理系統的重要組成部分。在能源方面，英國皇家財產局為英國提供了多樣化的能源，包括風能、海底碳的捕獲和儲存、天然氣儲存，波浪和潮汐基礎設施建設及項目管理等。英國大約有14.6萬公頃皇家地產，包括草地、可耕地、林地和泥炭地區，還擁有國家公園、風景名勝區與具有特殊科學價值的地點。獨立的管理機構保證了管理的有效性和合法性。

三、對我國自然資源資產管理的啟示

我國的自然資源資產管理也是朝著“山水林田湖草”綜合管理方向發展的。我國是一個實行公有制的國家，自然資源資產具有特殊性和復雜性。自然資源資產不僅具有經濟屬性，還有生態、政治、文化、社會屬性，自然資源資產管理必須在“五位一體”上綜合考慮，必須在解決自然資源所有者不到位、所有者權益不落實等問題的基礎上實現“所有者和監管者分開設置”的目標，分別設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，分別“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”和“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”。

一是確定自然資源資產的范圍。盡管我國現行憲法第9條第1款規定了“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。但這一條是一個開放性的規定，自然資源資產管理是否僅僅包括能進入財產法秩序、人類能夠控制并具有經濟價值或生態價值的自然資源資產？若如此，那些未進入財產法秩序的、人類可以開發利用的自然資源等又由誰來管理？

二是樹立自然資源資產分類管理觀念。因每種資源的自然屬性、經濟屬性，尤其是公共性強度、排他性不同，必須尊重不同種類自然資源的各自屬性及種類相互轉化的可能。不同的自然資源種類產權規制方式不同，追求的管理目標也不一樣，優化自然資源配置的方式也不同。一類是經濟屬性強的自然資源，可由財產法約束，由國家獨占并獲取其財產收益。針對這類自然資源，重點是要處理好政府和市場的關系，既要保護產權主體自主經營管理的權利，同時又要公平合理分配收益。另一類是生態屬性強的自然資源，名義上歸國家所有，實質上為社會公眾服務的資源，具有重要生態價值，國家僅是社會公眾的代表進行資源的管理和保護，不能獨占或自由處分，這類自然資源的排他性并不強，但公共性更強，是一種共用的自然資源。在這里也需要區分是否能進入財產法領域，如果不能進入財產法領域，僅僅是為公眾共用的自然資源，需要根據傳統和習慣確定自然資源產權，保障公民自由、直接、非排他性免費享有。

三是完善自然資源產權體系。一方面，針對不同的資源，創新政府配置資源方式。另一方面，確定分級行使所有權的全民所有自然資源資產的原則、自然資源資產清單、收益分配機制和財政支出體系。按照“分級行使自然資源資產所有權”的原則，在中央和各級地方政府之間分別建立自然資源國有資產監督和管理委員會，并由這個委員會來對本級人大或其常委會所批準設立或委托的自然資源資產經營管理公司進行統一監督和管理。最后，要完善自然資源使用權利體系，推動自然資源使用權交易為中心的市場建設，加強公共資源交易平臺建設，完善交易規則，促進交易公開透明。稀缺資源的有效分配是解決資源短缺問題的關鍵之一，必須繼續擴大自然資源使用權交易的范圍，除具有重要生態功能及農牧民從事農牧業生產必需的資源外，可推動自然資源資產所有權和使用權相分離，明確自然資源所有權、使用權等產權歸屬關系和權責，適度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、擔保、入股等權能。

四是優化資產收益分配機制和自然資源權利保護救濟機制。自然資源國家所有即全民所有的根本，就在于收益如何體現在真正為人民謀幸福上。資產收益全部上繳國庫之后的初次分配和再次分配要考慮公平和效率原則，服務于社會公共服務，服務于生態保護。面對權利受到侵害的情形，必須有及時高效便捷的救濟途徑，特別是對于自然保護區內權益的救濟途徑、生態損害補償的補償主體、客體、方式以及資金來源等問題。

五是完善自然資源資產法律法規。制定自然資源資產法，明晰自然資源資產取得的方式、種類、類型，確定行使自然資源資產所有權主體和管理機構，管理的基本原則、不同類型財產的界定及處分自然資源資產時的限制和程序、調查登記制度、統計報告制度、執法監督等。制定自然資源資產流轉法，明確自然資源資產所有權實現的方式，通過租賃、入股或者其他方式，明確不同類型自然資源資產價值的確定方式、合同期限、合同的終止續簽以及違反合同對雙方當事人的法律措施等。

六是健全自然資源資產執法監督體制。充分利用移動互聯網、大數據、云計算、物聯網、智能位置服務等新技術，加強中央行使自然資源國家所有權部門對地方行使自然資源所有權部門的監督，包括是否按照中央制定的自然資源資產政策行使所有權、業務上履職情況等的監督。

作者：陳靜；陳麗萍；吳初國 單位：均供職于國土資源部信息中心