拆遷管理論文范文
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第1篇
一、房地產(chǎn)動拆遷公司的成本組成及存在的問題
相比于其他行業(yè)而言，房地產(chǎn)動拆遷行業(yè)的成本管理更為復雜，一個項目的時間可能比較長，尤其是動遷的工作既要求細致又要求效率。因此，房地產(chǎn)動拆遷公司的成本具有其自身的特點，成本核算上也存在一些問題。
1、由于動拆遷工作歷時較長，加上相關(guān)財務(wù)人員水平不高等，往往不重視建設(shè)過程的成本管理，致使財務(wù)指標縮水，成本反映不真實，造成公司財務(wù)狀況及經(jīng)營成本無從考核。
2、成本不進行分攤或隨意分攤。用于拆遷的商品房成本沒有根據(jù)實際用途轉(zhuǎn)出，在同一筆費用用于支付不同成本對象時，相關(guān)科目有時根本不做任何分攤。由于成本費用分攤的隨意性，造成拆遷工程成本的核算脫離企業(yè)經(jīng)營的實際，無法及時提供真實完整的成本資料。
3、拆遷工程的實物工作量與財務(wù)的賬面成本結(jié)轉(zhuǎn)不一致。在購買或自建拆遷用房等項目上，沒有一套規(guī)范的操作程序，造成賬面與實物的數(shù)量嚴重不符。
4、拆遷工程成本核算的依據(jù)無法及時取得。拆遷工程如果采用外包形式，其成本的核算必須先取得施工方開具的發(fā)票。公司有時會出現(xiàn)不能及時取得正式發(fā)票進行成本核算的情況，導致成本核算缺乏真實性，給經(jīng)營決策造成影響。
5、動遷工作中人力成本難以計量。動遷工作涉及大量的人力成本，需要時間和耐心與被動遷對象進行講解政策、說服、簽約和安置工作。工作中不確定性較大，花費的人力和其他成本難以具體計量，相關(guān)費用難以審核，這部分成本既不透明也難以控制。
二、成本控制策略及程序
房地產(chǎn)動拆遷公司是以資金和人才資本，整合土地資源、政策資源、設(shè)計、施工、監(jiān)理等資源，來實現(xiàn)自身目標。因其產(chǎn)品具有社會屬性、技術(shù)屬性及產(chǎn)品生產(chǎn)的復雜過程屬性，造成了其產(chǎn)品成本控制的復雜性。對于其成本管理工作的開展，應(yīng)從戰(zhàn)略高度給予重視，首先轉(zhuǎn)變成本觀念，設(shè)計符合公司特點的成本管理程序和指標，然后開展具體的成本控制工作。
（一）成本控制觀念的轉(zhuǎn)變
1、全員成本管理觀念的創(chuàng)新
很多人認為，成本管理是專設(shè)的成本管理機構(gòu)及成本管理人員的職責。但事實上，他們只是公司成本控制的組織者，比如房地產(chǎn)動拆遷公司的拆遷工程管理部門，只靠他們單方面的努力，難以實施好成本控制。這就是說，公司成本的發(fā)生與管理層、各部門、各人員的活動密切相關(guān)，他們都應(yīng)對職責范圍內(nèi)的成本負有管理與控制的責任。因此，成本控制的主體應(yīng)該是個全員概念。
2、成本系統(tǒng)管理觀念的創(chuàng)新
長期以來，公司進行成本管理時往往比較重視某一領(lǐng)域或階段成本的控制，而忽視對其他領(lǐng)域或階段的成本的分析與研究。公司應(yīng)該樹立成本的系統(tǒng)管理觀念，將企業(yè)的成本管理工作視為一項系統(tǒng)工程，強調(diào)整體與全局，對企業(yè)成本管理的對象、內(nèi)容、方法進行全方位的分析與研究。
（二）預(yù)算管理
實行預(yù)算管理是進行成本控制的有效手段。公司的管理工作始于預(yù)算的編制，結(jié)束于預(yù)算的執(zhí)行分析。全面預(yù)算管理是普遍采用的現(xiàn)代管理模式，全面預(yù)算管理系統(tǒng)為公司預(yù)算的事前編制、事中控制和事后分析提供了一個平臺。
（三）成本控制程序設(shè)計
想要進行有效率的成本控制，首先必須要有明確的思路，不僅要有符合實際的考核指標，還要有有力的監(jiān)督，兼顧效率與公平。對于房地產(chǎn)動拆遷公司而言，進行成本控制可以采取上圖程序。
根據(jù)上圖，成本控制是一項涉及公司各個部門、每個員工的系統(tǒng)工程，在轉(zhuǎn)變公司成本觀念后，對員工進行充分的思想動員。由公司高級管理層發(fā)起，與財務(wù)部門一起設(shè)計預(yù)算和考核指標，具體分析公司實際情況，找出控制成本的幾個關(guān)鍵點。財務(wù)部門將控制成本的指標層層分解至部門、項目、員工，形成科學有效的責任成本體制。每個員工在保障公司利益的前提下，都承擔一定的責任成本。至一個會計期限或項目結(jié)束，指標結(jié)果反饋回財務(wù)部門，進行考核與獎勵，這樣有利于發(fā)現(xiàn)成本控制的薄弱環(huán)節(jié)，進一步改善、加強控制的措施和方法。公司高管層在整個成本控制的過程中，要盡力給予支持，并起到關(guān)鍵的監(jiān)督作用。
三、具體成本控制方法
（一）財務(wù)部門成本控制
1、嚴格執(zhí)行年度經(jīng)營計劃及財務(wù)預(yù)算
嚴格執(zhí)行預(yù)算，將總成本控制在預(yù)算內(nèi)。對于超出預(yù)算的費用要按有關(guān)規(guī)定辦理。對于即將要開始的拆遷工程項目，要求工程部門對該項目提前做出規(guī)劃設(shè)計，財務(wù)部門根據(jù)工程圖紙做出預(yù)算，并在工程過程嚴格監(jiān)督。待項目完成后，財務(wù)人員要對支付款項等嚴格把關(guān)，審核成本和決算表，準確真實地反應(yīng)工程成本。
2、加強資金管理
資金管理是財務(wù)管理的中心。房地產(chǎn)動拆遷項目屬于房地產(chǎn)開發(fā)的前期項目，在整個項目過程中，往往項目的前幾個階段只產(chǎn)生費用，在項目快結(jié)束時才產(chǎn)生收入。因此，為了防止資金鏈斷裂的情況發(fā)生，要求公司統(tǒng)籌安排，合理調(diào)度，把資金用活。
在公司資金管理中，對所有財務(wù)往來都要嚴格按規(guī)章制度辦事，要把一切發(fā)生的貨幣資金收支、物資發(fā)出和轉(zhuǎn)移，據(jù)實填制憑證，認真審核，落實個人責任范圍避免出現(xiàn)問題。
3、長期堅持成本控制
成本控制不是一蹴而就的工作，而是需要全公司上下齊心合力的系統(tǒng)工程。要求財務(wù)部門不僅做好記賬、編制報表的工作，而要主動參與到公司各階段的成本控制工作中。如，動遷工作中，財務(wù)人員可以到工作現(xiàn)場，了解工作進展狀況，評估工作難易程度，有利于評價風險，做好資金安排。又如，在拆遷工程中，隨時監(jiān)督工程進度、物資采買等，有利于強化建筑物資的日常管理，減少成本。
（二）行政部門成本控制
公司行政部門主要負責公司日常運營的工作，不屬于公司主營業(yè)務(wù)部門，對公司業(yè)務(wù)給予支持。行政部門主要發(fā)生的費用在于管理費用，如通信費、辦公費、交通費、職工報銷等等。對于房地產(chǎn)動拆遷公司而言，對于管理費用也納入預(yù)算管理范疇，針對每項費用分析其因由，總量控制，個別實行定額制，將管理費用控制在一個合理范圍。
（三）動拆遷成本控制
1、動遷要有明確的時間和人員安排計劃
明確的計劃是做好工作的前提條件，這樣有利于公司進行資金安排和人員安排，不僅可以提高工作效率，也可以減少不必要的人力資源浪費。每戶被動遷對象都有固定的經(jīng)辦人負責，這些經(jīng)辦人不僅幫忙分析被動遷對象的實際情況，宣傳動遷政策，簽約后還幫動遷戶找過渡房看二手房。由于動遷牽扯的利益較大，因此“人盯人”戰(zhàn)術(shù)做到了責任到位，將動遷戶利益放在首位，可以加快動遷工作的進程。
2、拆遷補償安置成本控制
這部分成本是構(gòu)成房地產(chǎn)動拆遷公司成本的重要組成部分，也直接關(guān)系到動遷工作的難易程度。該部分成本主要由被動遷對象房地產(chǎn)評估值構(gòu)成，一般有政府相關(guān)政策規(guī)定，并且受當時當?shù)氐姆康禺a(chǎn)的市場價制約。而實際工作中，評估對象的補償金額最難進行。因此，準確評估直接影響公司成本控制，可以從以下幾個方面入手：
1）評估之前首先應(yīng)明析評估對象的產(chǎn)權(quán)文件
產(chǎn)權(quán)文件是每個評估師在進行估價時，首先必須掌握的重要資料，是正確估價的基礎(chǔ)。各種房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)文件所記載的房地產(chǎn)權(quán)屬內(nèi)涵各不相同，但都與房地產(chǎn)估價息息相關(guān)。例如在動遷評估中，經(jīng)常會遇到有些房屋下面的土地是劃撥性質(zhì)，有些是出讓，有些房產(chǎn)證注明用途為住宅，而實際上有商業(yè)價值，對于這種情況在選用評估方法時應(yīng)堅持“合理、合法、合情”的原則。
2）把握對等原則
在動遷工作中，動遷公司與被動遷對象處在不對等的地位中，這主要表現(xiàn)在經(jīng)濟地位，參與拆遷的主動性，補償安置協(xié)議中所處的地位。因此，為了消除被動遷對象的抵觸情緒，進行房屋拆遷補償時，其標準應(yīng)略高于(至少不低于)所在地區(qū)同類普通住房的正常市場價格水平，保障動遷工作的順利進行。
3）根據(jù)房屋種類采用有針對性的評估方法
隨著加快城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐，帶來了大量的農(nóng)村房屋拆遷。農(nóng)村房屋所占用土地大多為農(nóng)村集體土地，沒有房產(chǎn)證和土地證，如果以實物安置(拆一補一)，就應(yīng)采用成本法對房屋裝修以及附屬物進行估價。采用貨幣補償時，往往由政府定區(qū)位地價，然后再考慮房屋重置價。
工業(yè)廠房作抵押評估時，往往采用重置成本法，其中基本重置價、城市建設(shè)配套費、投資管理費、財務(wù)費，建設(shè)工程后三通費用，這樣做通常不夠精確。例如工業(yè)廠房建設(shè)規(guī)模不大，后三通費細化為道路、場地、綠化、上下水道等，這樣做會更精確一點。
3、拆遷工程成本控制
第2篇
關(guān)鍵詞：房屋拆遷；濫用；預(yù)防；公共利益；行政救濟
1998年6月，河南省鄭州市發(fā)生的一起住戶狀告市政府拆遷糾紛案，就是針對拆遷行為的合法性引發(fā)的。為了闡述對房屋拆遷權(quán)濫用與預(yù)防研究的現(xiàn)實意義，我們簡略介紹一下此案案情。
1998年3月，《河南商報》登載了鄭州市將興建裕達文化廣場，并將拆除鄭州市裕達國貿(mào)大廈旁邊的五幢樓房的消息。水利部水工金屬材料結(jié)構(gòu)質(zhì)量檢測中心（以下稱水工檢測中心）所購買的裕達花園17號、18號商品樓名列其中。裕達文化廣場采取政府和港資合作的方式興建，政府出資1000萬元，港資河南裕達置業(yè)有限公司出資5000萬元。此兩幢樓的住戶（水工檢測中心職工）向拆遷人"鄭州市裕達廣場工程建設(shè)指揮部"（以下稱指揮部）提出了數(shù)個問題，均未獲答復。隨后，指揮部張貼了《城市房屋拆遷公告》，正式開始拆遷。住戶認為，裕達廣場雖名為公益事業(yè)，實質(zhì)上更多是裕達公司借用政府行政手段，為改善其所有的裕達國貿(mào)大廈周邊環(huán)境從而促使其銷售和升值而進行的商業(yè)運作。住戶進而認為，政府規(guī)劃、拆遷房屋的行政行為的合法性存在問題，遂向河南省高級人民法院提起行政訴訟，狀告鄭州市人民政府、鄭州市城市規(guī)劃管理局、鄭州市拆遷辦等單位，要求撤銷其對17號、18號商品樓的拆遷決定。而市政府方面認為，裕達廣場的建設(shè)是為了改善城市投資環(huán)境、創(chuàng)建衛(wèi)生城市和園林城市而實施的城市建設(shè)的一部分，城市規(guī)劃法賦予了市政府權(quán)力，任何單位和個人必須服從人民政府根據(jù)城市規(guī)劃作出的調(diào)整用地的決定〔1〕。
顯然，房屋拆遷權(quán)是否被濫用是本案爭執(zhí)的焦點。其中，政府的拆遷行為程序是否合法以及是否為了公共利益的需要，是兩個關(guān)鍵問題。
上述案例，突出表現(xiàn)在如何評定拆遷行為在實體上和程序上都具有合法性上，即拆遷行為實體上應(yīng)符合什么標準才是合法（而不是看是否有合法的審批機關(guān)的正式批文），并應(yīng)同時履行什么樣的法律程序（不應(yīng)拘泥于現(xiàn)有規(guī)定程序）才能有效。這是一個重大理論問題，是解決拆遷權(quán)本身合法性的切入點。
一、拆遷權(quán)實體合法的唯一標準——社會公共利益
房屋拆遷權(quán)的核心在于它的強制力，它不需被拆遷人同意就能夠產(chǎn)生法律效力。由于這項權(quán)力的行使以國家權(quán)力作為后盾并涉及私人房屋所有權(quán)的保護，因此，防止該項權(quán)力的濫用，便成為判定拆遷權(quán)行使合法性的關(guān)鍵。而為了判定拆遷權(quán)是否被濫用，應(yīng)當首先在法律上設(shè)置一個標準，用以評判一項具體的拆遷行為是否合法。這項標準就是"社會公共利益".因此，"社會公共利益"又成了評判房屋拆遷權(quán)是否合憲以及是否被濫用的唯一標準，而且在房屋強制拆遷與保護房屋所有權(quán)和土地權(quán)利的利益沖突中，也成為了十分有效的"平衡劑".
1.關(guān)于"公共利益"的涵義
盡管"社會公共利益"對房屋拆遷法律制度的設(shè)立至關(guān)重要，但我國目前迄今尚無一個統(tǒng)一的界說。不管在立法上，還是在學理解釋上，"社會公共利益"的概念都是不確定的，造成了人們認識上的偏差。這是導致房屋拆遷權(quán)被濫用的客觀因素。與"社會公共利益"相似的一個概念是"公共性目的".關(guān)于"公共性目的"涵義之解釋，曾經(jīng)歷了一個發(fā)展過程。為了限制土地征用權(quán)的濫用，外國的一些法院將"公共性目的"解釋為"公共的使用"，即代表公共利益的主體的使用。然而，這一解釋卻在實踐中產(chǎn)生了許多問題。如果只有代表公共利益的主體的使用才能具有"公共性目的"，那些不代表公共利益的主體就會被排除在外。而且，事實上，代表公共利益的主體的范圍在實踐中也不易明確界定。有些主體所代表的利益既有"公共利益"的成分，又有"非公共利益"的成分，這類主體是否可以進行土地征用呢？因此，各國立法和判例便開始使用"公共利益"的提法，以進一步確定土地征用權(quán)合法的標準?，F(xiàn)在，大多數(shù)國家和地區(qū)的立法都認為，"公共利益"應(yīng)包括兩層涵義：一是須有公共使用的性質(zhì)，二是須有公共利益的用途。
在立法上，一些國家和地區(qū)以列舉的方式規(guī)定"公共利益"的范圍。如香港，其《收回官地條例》和《土地征用條例》同時規(guī)定，官地收回和征用土地須以"公共用途"為目的，并規(guī)定以下幾種情況的"收回"和"征用"屬于"公共用途"：（1）為使物業(yè)欠佳的衛(wèi)生情況得以改善，或重新修建經(jīng)改善了衛(wèi)生情況的居所或建筑物；（2）由于建筑物接近或連接其他建筑物，嚴重干擾空氣流通或建筑物的狀況不適合人居??；（3）與軍隊有關(guān)部門的任何用途；（4）總督會同行政局決定為公共用途的任何類別用途而作的收回或征用〔3〕。前面已經(jīng)論述過，房屋拆遷產(chǎn)生的法律后果之一是導致土地權(quán)利流轉(zhuǎn)給拆遷人，這也是房屋拆遷的唯一目的。因此，房屋拆遷權(quán)的合法性應(yīng)適用土地征用的合法性理論。在我國，"公共利益"的法律地位在立法中得到了確立。首先是《憲法》。該法第十條第三款規(guī)定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用".其次是《土地管理法》。該法第二條第二款規(guī)定，"國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用"，并同時在第58條第一款第（一）項規(guī)定，國家因為公共利益需要使用土地的，可以依法收回國有土地使用權(quán)。第三是《城市房地產(chǎn)管理法》。該法第19條規(guī)定，在特殊情況下，國家可以根據(jù)社會公共利益的需要，依照法律程序提前收回出讓土地使用權(quán)。第四是《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。該條例第42條規(guī)定，在特殊情況下，國家根據(jù)社會公共利益的需要，可以依法收回土地使用權(quán)。顯然，從憲法、法律到行政法規(guī)，"社會公共利益"都成為了征用土地、收回土地的前提條件，并且在概念使用上都是一致的。然而，在房屋拆遷立法上，這一立法宗旨卻悄然發(fā)生著變化。新《城市房屋拆遷管理條例》（已于2001年11月1日生效實施）第二條規(guī)定："在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補償、安置的，適用本條例".事實上，該條例就未對拆遷行為本身的合法性作出任何規(guī)定。相比而言，1991年《城市房屋拆遷管理條例》第二條"凡在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上，因城市建設(shè)的需要拆遷房屋及其附屬物的，使用本條例"的規(guī)定，將房屋拆遷的合法性界定為"城市建設(shè)需要"，卻更為明確?！冻鞘兴接蟹课莨芾項l例》第四條規(guī)定："城市私有房屋因國家建設(shè)需要征用拆遷時，建設(shè)單位應(yīng)當給予房屋所有人合理的補償……".這里的"國家建設(shè)"與前述"城市建設(shè)"不是同一個概念。何謂"國家建設(shè)"，我們力圖從現(xiàn)有立法中去尋找一個詮釋它的依據(jù)。1999年1月1日前施行的《土地管理法》列專章規(guī)定"國家建設(shè)用地"，在第21條中對"國家建設(shè)"作了這樣的限定，"國家為了進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)"，并在第22條中進一步詮釋：國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)的建設(shè)項目，只能是列入固定資產(chǎn)投資計劃或者按照規(guī)定準許建設(shè)的國家建設(shè)項目。因此，我們可以得出"并不是所有城市建設(shè)都是國家建設(shè)"的結(jié)論。對此，國家計委、原國家國土局《關(guān)于建設(shè)用地計劃管理暫行辦法》第16條規(guī)定："本辦法所稱建設(shè)用地，包括國家、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體建設(shè)和農(nóng)村個人建房的新建、擴建、技改項目用地以及采掘、建材等行業(yè)的生產(chǎn)用地".該條進一步解釋"國家建設(shè)用地"，"是指全民所有制和城鎮(zhèn)集體所有制單位以及上述單位同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共同投資興辦的聯(lián)合企業(yè)，需要的各項建設(shè)用地".根據(jù)"公共利益"的含義進行理解，國家建設(shè)行為總是以社會整體利益作為出發(fā)點的，社會整體利益本身就是"社會公共利益"，故國家建設(shè)本身就具有"公共利益"的性質(zhì)。因此，現(xiàn)行拆遷立法本身就存在不統(tǒng)一的問題，在拆遷合法性規(guī)定上，宜采用"社會公共利益需要"或者"國家建設(shè)需要"的提法，而不宜不作任何規(guī)定。這樣既可以與土地征用、土地收回實體合法性要件一致，又可避免行政法規(guī)的立法與憲法、法律不一致。無論如何，拆遷立法的違憲都是不允許或應(yīng)予糾正的。
前述案例中的建設(shè)項目，顯然屬于"城市建設(shè)需要"，應(yīng)為"國家建設(shè)用地"范疇，具有"公共利益"性質(zhì)。
2.公共利益的層次性
不同性質(zhì)國家建設(shè)拆遷，其所代表的社會公共利益的層次性是不同的，這產(chǎn)生了公共利益的層次性問題。按建設(shè)項目本身計劃審批的效力分類，可將拆遷的公共利益分為三個層次：
其一，最高層次的公共利益。它是用國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)撥款進行固定資產(chǎn)投資的項目用地拆遷具有的利益層次。通常表現(xiàn)為國家重點建設(shè)工程用地，如大型機場、鐵路等工程用地。
其二，中間層次的公共利益。它是地方用國家預(yù)算內(nèi)各項機動財力安排的基本建設(shè)固定資產(chǎn)投資項目用地拆遷具有的利益層次。通常表現(xiàn)為地方各級安排的地方重點建設(shè)項目，這類用地為數(shù)不少。
其三，最低層次的公共利益。它是各地企事業(yè)單位用預(yù)算外資金、自籌資金和銀行貸款安排的基本建設(shè)項目拆遷用地具有的利益層次。通常表現(xiàn)為企事業(yè)單位利用自有資金安排生產(chǎn)和非生產(chǎn)性建設(shè)項目用地，以及人民政府批準或城市規(guī)劃統(tǒng)一安排的城市居民住宅建設(shè)用地。
上述最高層次和中間層次的公共利益建設(shè)用地拆遷，屬前述"國家建設(shè)用地"拆遷范疇，具有一般意義上的公共利益性，不會引起歧義，且得到了社會的普遍認同。而在最低層次的公共利益的建設(shè)用地拆遷中，顯然建設(shè)單位已經(jīng)多元化，已從計劃經(jīng)濟體制下純國有企業(yè)的單一主體，演變成了有集體企業(yè)、私營企業(yè)甚至外資企業(yè)參與的多個主體。國家通過這為數(shù)眾多的不同經(jīng)濟形式主體實現(xiàn)著國家的經(jīng)濟建設(shè)目的。換言之，不管是國有企業(yè)，還是集體企業(yè)、私營企業(yè)和外資企業(yè)，只要其拆遷用地一旦被納入了國家用地計劃，便成為了社會主義經(jīng)濟建設(shè)的組成部分。并且，商品經(jīng)濟體制本身也將各類所有制的企業(yè)置于了獨立核算、自主經(jīng)營和自負盈虧的生產(chǎn)者和經(jīng)營者的法人地位。因此，不管是國有企業(yè)參與的建設(shè)項目，還是其他私營、外資企業(yè)等參與的經(jīng)濟建設(shè)項目，都是以自身利益為其出發(fā)點的（在本質(zhì)上已沒有區(qū)別），并反過來以提高人民物質(zhì)文化生活水平、服務(wù)于整個社會為最終歸宿。即使是城市居民住宅建設(shè)，也以此為己任。因此，最低層次的公共利益是間接的，在以生產(chǎn)資料公有制為主體的多種經(jīng)濟成分并存的社會主義初級階段是存在的。
3.公共利益的層次對房屋拆遷權(quán)的影響
我國房屋拆遷的公共利益的層次性，最終影響著房屋拆遷權(quán)行使的基本規(guī)則，概括起來有以下三項：
其一，低層次的"公共利益"的房屋拆遷，應(yīng)當滿足并服務(wù)于高層次的公共利益的拆遷。國家計委、原國家國土局《關(guān)于建設(shè)用地計劃管理暫行辦法》第三條在編制用地計劃應(yīng)遵循的原則的第三項規(guī)定，"對各項建設(shè)用地實行統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合平衡、保證重點、兼顧一般".原國家國土局《關(guān)于國家建設(shè)用地審批工作的暫行規(guī)定》第四條規(guī)定："建設(shè)項目用地實行計劃指標控制，首先保證國家重點建設(shè)項目……".此兩規(guī)定揭示了一個共同原則，即高層次公共利益的建設(shè)項目拆遷優(yōu)先于低層次的公共利益的建設(shè)用地拆遷高層次的公共利益建設(shè)項目拆遷用地計劃制約低層次的公共利益建設(shè)項目拆遷用地計劃。
其二，相同層次的"公共利益"的房屋拆遷計劃，無抵銷對方的效力。即同一層次的公共利益的建設(shè)需要拆遷同一處房屋時，應(yīng)以向房屋拆遷主管部門提出拆遷申請的時間先后順序為準。為什么要確立這樣一項規(guī)則呢？首先，是反不正當競爭所需。如果不以這條規(guī)則作為處理應(yīng)將拆遷許可證核發(fā)給哪一個申請人的依據(jù)，將會導致拆遷行為本身的不公平，也易滋生腐敗。其次，房屋拆遷主管部門是拆遷審批機關(guān)，計劃、規(guī)劃以及國土部門是從其他方面對建設(shè)項目進行管理的，其對建設(shè)項目的立項審批、規(guī)劃許可以及用地批文并不能代替拆遷決定。以提交拆遷申請的先后順序作為核發(fā)拆遷許可證的事實依據(jù)，是符合房屋拆遷權(quán)的分配原則的。當然，所謂拆遷申請，還應(yīng)當包括國家規(guī)定的建設(shè)項目批準文件。最后，土地使用制度本身要求土地使用權(quán)相對穩(wěn)定，否則，就會造成同一目的層次的用地單位申請對對方進行拆遷，這對保護土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)是非常不利的。
其三，公共利益的層次越低，房屋拆遷權(quán)的強制力就越弱。據(jù)此，第一類和第二類拆遷具有最完整、最強大的強制力，第三類拆遷的強制力則較弱。實踐中，第三類拆遷比第一類拆遷權(quán)更易濫用，在拆遷立法時應(yīng)制定更為嚴密的方法予以預(yù)防，包括制訂對被拆遷人更為有利的補償辦法和公平、透明的拆遷決定程序，以防止拆遷人借政府之力、打公益之名、行私利之實，并監(jiān)督拆遷主管部門公平依法行政。
二、房屋拆遷權(quán)合法的程序要件——行政救濟
程序法與實體法一樣具有"獨立的價值".因而，在確立拆遷權(quán)本身應(yīng)當具有的實體要件后，還有必要對拆遷權(quán)行使的方式、手續(xù)等程序進行探究。
作為拆遷立法的法治化要求，法治原則理論和人權(quán)原則理論成為拆遷行政救濟的理論基礎(chǔ)。作為依法拆遷的方略，行政救濟的核心是依法辦事，并且，作為保護公民人身財產(chǎn)權(quán)的立法，必須以人權(quán)作為理論基礎(chǔ)。同時，我國《憲法》第五條規(guī)定："一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究"，"任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)".第三十三條規(guī)定："中華人民共和國公民在法律上一律平等".上述規(guī)定為我國拆遷行政救濟的設(shè)立奠定了憲法基礎(chǔ)。學者認為，房屋拆遷行政救濟的途徑，是指行政相對人的合法權(quán)益受到違法或不正當具體行政行為侵犯時，法律所提供的補救渠道和途徑。
1.房屋拆遷行政救濟的具體措施
行政復議和行政訴訟的對象是具體行政行為，對拆遷主管部門在房屋拆遷過程中拆遷權(quán)性質(zhì)的認定，直接關(guān)系著行政復議和行政訴訟范圍的確定。將拆遷行為列為行政救濟的范圍，首先是基于房屋拆遷權(quán)的行使是具體行政行為的認識。理由主要有：其一，從職權(quán)上看，房屋拆遷權(quán)是一種由政府房屋拆遷主管部門依法行使的行政權(quán)力，具有不平等性和強制性，與拆遷主管部門依照法律法規(guī)的授權(quán)制訂規(guī)范性文件的抽象行政行為相區(qū)分。其二，房屋拆遷權(quán)是單方意思行為，不需管理相對人的合意，從而也將其與房屋拆遷立法這一抽象行政行為中的立法合意區(qū)分。第三，從結(jié)果來看，拆遷決定在外部表現(xiàn)形式上以決定、許可證等非規(guī)范性法律文件為存在方式，與抽象行政行為中的規(guī)范性文件相區(qū)分；從調(diào)整的對象來看，拆遷決定針對被拆遷人和拆遷人，可以反復適用，以區(qū)別于抽象行政行為中針對不特定人和事；從效力上看，拆遷決定針對現(xiàn)實存在的對象，以區(qū)別于抽象行政行為針對未來可能發(fā)生的不特定對象而生效。因此，按照《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》對"具體行政行為"的解釋，房屋拆遷決定顯然應(yīng)當屬于具體行政行為的范疇。
其次是基于房屋拆遷權(quán)的行使行為是外部行政行為的認識。所謂外部行政行為，是指拆遷主管部門對拆遷行政事務(wù)進行管理，與拆遷人和被拆遷人之間產(chǎn)生的一種行政管理行為。與外部行政行為對應(yīng)的一個概念是內(nèi)部行政行為，它是拆遷主管部門隊對內(nèi)部行政事務(wù)進行管理，與內(nèi)部管理相對人產(chǎn)生的行政隸屬關(guān)系行為，如拆遷主管部門對內(nèi)部違法違紀行為的政紀處分。
《行政復議條例》第二條規(guī)定："公民、法人和其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益可以依照本條例向行政機關(guān)申請復議".而該條例第九條規(guī)定的行政復議案件的范圍，包括公民、法人和其他組織認為符合法定條件申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證而行政機關(guān)拒絕頒發(fā)，以及"認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的案件".《行政訴訟法》第二條規(guī)定："公民、法人和其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提訟".該法第11條規(guī)定的行政案件的范圍，包括公民、法人和其他組織認為符合法定條件申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證而行政機關(guān)拒絕頒發(fā)，以及"認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的案件".因此，我們有理由認為，如果拆遷申請人依法向拆遷主管部門申請頒發(fā)拆遷許可證而拆遷主管部門拒絕頒發(fā)，或者被拆遷人認為拆遷許可證的頒布不合法從而侵犯其合法財產(chǎn)權(quán)的，都可以申請行政復議或提起行政訴訟。
2.聽證程序
"聽證"一般是指在國家機關(guān)作出決定之前，給有利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機會，對特定事項進行置證和辯駁的程序。"聽證"是行政機關(guān)行政決定的一個階段，屬于行政程序的組成部分，不是行政程序的全過程。
我國在頒布的《行政處罰法》中引進了聽證程序，確立了聽證在行政程序中的法律地位。盡管聽證程序只局限于行政處罰決定中，但它所確立的原則無疑為我們提供了一個保護拆遷行政相對人合法權(quán)益，監(jiān)督拆遷主管部門在"社會公共利益"的實體前提下作出拆遷決定，以及規(guī)范拆遷當事人及其他人有關(guān)行為的有效方法。
按照《行政處罰法》的規(guī)定，聽證程序在下列情況下進行："行政機關(guān)作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人有要求聽證的權(quán)利；當事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當組織聽證".顯然，聽證程序有三個特征：一是階段性，即聽證只是行政處罰的一個階段，而不是處罰的全過程。二是局部性，即并不是所有行政處罰都要舉行聽證，只有對當事人的權(quán)益有較大影響的行政處罰才進行聽證。三是選擇性，即聽證不是必經(jīng)程序，主動權(quán)在于當事人。
第3篇
一、房地產(chǎn)企業(yè)拆遷檔案的地位和作用
1、房地產(chǎn)企業(yè)拆遷檔案的地位
房地產(chǎn)企業(yè)的拆遷工作是一項“民心工程”、“實事工程”。拆遷工作的好壞，直接影響著老百姓的切身利益乃至整個社會的民生狀況。房地產(chǎn)拆遷檔案記錄了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況、老百姓居住條件的改善過程以及社會城市建設(shè)的變遷過程。所以，房地產(chǎn)企業(yè)拆遷檔案的數(shù)量和質(zhì)量在某種程度上體現(xiàn)了房地產(chǎn)市場的秩序，反映了企業(yè)的經(jīng)濟效益，涉及著千家萬戶的生計。
2、房地產(chǎn)拆遷檔案的作用
(1)房地產(chǎn)企業(yè)拆遷檔案是檢查、審核拆遷活動的重要依據(jù)，是即將消失或已經(jīng)消失的建筑物的原始記錄。由于它是原始建筑的真實記錄，因此可以作為歷史的見證和證據(jù)供后人利用，同時其自身所蘊含的歷史和文化價值也是不可估量的，對于恢復和還原歷史面貌、了解和認識人類社會的發(fā)展都有著極其重要的作用。
(2)房地產(chǎn)企業(yè)拆遷檔案不僅是區(qū)域建設(shè)發(fā)展中的寶貴資料，同時它也與經(jīng)濟建設(shè)、社會穩(wěn)定以及人民群眾的安居樂業(yè)息息相關(guān)。它不但可以為區(qū)域管理、改造區(qū)域形象提供必要的依據(jù)，而且對保存區(qū)域信息、留存區(qū)域原貌有著重要意義。
(3)房地產(chǎn)企業(yè)拆遷檔案是房地產(chǎn)企業(yè)檔案的主要組成部分，它是保障被拆遷人合法權(quán)益的重要憑證，也是房地產(chǎn)企業(yè)管理房屋的重要依據(jù)，同時它在房屋易主、辦理產(chǎn)權(quán)、法律糾紛等事宜中發(fā)揮著重要的作用，關(guān)系到老百姓的切身利益。
二、房地產(chǎn)企業(yè)拆遷檔案的特點
房地產(chǎn)拆遷檔案區(qū)別于其他門類檔案，具有內(nèi)容復雜、易變、利用群體相對穩(wěn)定的特點。
1、內(nèi)容的復雜性。拆遷改造本身是個較為復雜的工程，涉及的部門多、任務(wù)重、工期長，包括從調(diào)查摸底、測算計劃、動遷審批至拆遷、安置、施工等多個階段，而且各個階段內(nèi)部又會有很多劃分。例如我集團負責的開陽里危改小區(qū)在拆遷安置、補償問題上，根據(jù)被拆遷入意愿，分為回遷、外遷、貨幣補償、放棄等多種情況，甚為復雜，隨之產(chǎn)生的檔案在內(nèi)容上也必然會體現(xiàn)出復雜性的特點。
2、內(nèi)容的易變性。不同時期、不同階段、不同地區(qū)國家的拆遷政策不同，房地產(chǎn)企業(yè)拆遷檔案在內(nèi)容上也會有所變化。以北京市為例，2001年11月1日起執(zhí)行北京市人民政府第87號令《北京市城市房屋拆遷管理辦法》，2003年5月1日起執(zhí)行北京市國土資源和房屋管理局《關(guān)于修訂<北京市房屋產(chǎn)權(quán)單位管理辦法>的通知》，危舊房改造拆遷執(zhí)行北京市人民政府辦公廳(京政發(fā)[2000]19號)《關(guān)于印發(fā)北京市加快城市危舊房改造實施辦法(試行)的通知》等。隨著拆遷政策的變化，拆遷檔案也會隨之而變。
3、利用群體的相對穩(wěn)定性。房地產(chǎn)拆遷檔案所具有的特殊的依據(jù)和憑證作用，決定了拆遷檔案利用群體的相對固定性、穩(wěn)定性，即拆遷人、被拆遷人和法律糾紛解決部門。
三、拆遷檔案收集工作存在的問題
拆遷檔案的以上特點說明了拆遷檔案的收集工作會存在一定難度。筆者結(jié)合自身的工作實際發(fā)現(xiàn)，目前拆遷檔案的收集工作存在以下問題。
一是拆遷單位領(lǐng)導和工作人員的檔案意識比較薄弱，領(lǐng)導重視不夠，在拆遷工作中重施工、趕工期，輕視拆遷檔案資料的收集和整理工作，沒有將拆遷檔案工作納入企業(yè)管理中，嚴重影響了拆遷檔案的收集工作。
二是拆遷任務(wù)重，涉及的拆遷單位或部門多，拆遷人員流動大，有些是單位崗位調(diào)整后轉(zhuǎn)崗到該崗位，拆遷人員專業(yè)水平較低，綜合素質(zhì)不高，有的工作人員缺乏責任心，對拆遷資料審核不嚴格，導致原始記錄不準確，不能真實反映拆遷工作的過程，給國家、企業(yè)和被拆遷人造成經(jīng)濟損失。
三是拆遷檔案管理制度不健全，特別是在歸檔范圍、歸檔時間上沒有統(tǒng)一的依據(jù)和制度，拆遷資料散失在個人手中，造成檔案人員的收集工作十分被動。拆遷人員為了趕工期和方便自己利用，將拆遷資料據(jù)為己有，沒有配合檔案人員及時歸檔，導致收集的拆遷檔案存在不齊全、不完整問題，最終導致企業(yè)檔案資產(chǎn)的流失。
四、加強拆遷檔案收集工作的對策
針對上述問題，筆者認為加強拆遷檔案的收集工作，可以采取以下措施。
1、加大對拆遷檔案收集工作的宣傳力度，形成收集工作重要性的認識，不斷提高檔案意識。
具體做法：一是檔案部門要加強拆遷檔案收集工作的宣傳教育，使每一個拆遷工作人員都明白拆遷檔案在企業(yè)管理中的重要意義和作用，養(yǎng)成自覺保管和及時移交拆遷檔案的習慣，并將檔案意識貫穿于整個拆遷工作。二是加強對拆遷人員拆遷檔案收集要求的培訓工作，明確在拆遷工作中拆遷檔案的收集范圍，保證歸檔文件材料的質(zhì)量和有效性。針對目前拆遷檔案管理的特點，我集團不定期請北京市檔案局專家及相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門舉辦檔案知識及相關(guān)業(yè)務(wù)知識的培訓，重視對拆遷檔案專業(yè)人員的培養(yǎng)，穩(wěn)定檔案干部隊伍。通過幾年的努力，我集團拆遷檔案管理水平有了較大的提高。
2、建立健全拆遷檔案管理體系，明確拆遷檔案職責。
一是明確各拆遷單位拆遷檔案主管部門及主管領(lǐng)導，配置拆遷檔案人員及拆遷業(yè)務(wù)人員。例如我集團在拆遷單位形成了一個領(lǐng)導分管、專職檔案員和拆遷部門兼職檔案員“三到位”的管理模式。其中，檔案人員負責督促業(yè)務(wù)人員將其分散在各拆遷工作人員手中的拆遷檔案收集齊全完整，按拆遷檔案的形成規(guī)律整理、編目后向檔案人員移交歸檔。通過清晰的檔案管理體系和合理的職責分工，保證了拆遷檔案收集的齊全、完整、準確。
二是加強收集拆遷檔案的前期準備工作，為檔案的收集工作奠定基礎(chǔ)。拆遷檔案內(nèi)容復雜、分散，收集難度大，但是拆遷檔案的收集質(zhì)量直接涉及到拆遷人與被拆遷人的切身利益，也就是國家、企業(yè)和老百姓的利益。這就要求檔案部門提前介入，從拆遷工作一開始就主動介入，進行項目跟蹤，加強對拆遷檔案的收集工作。
三是制定拆遷檔案的收集制度，明確拆遷檔案的收集范圍。正確劃定拆遷檔案的收集范圍，是拆遷檔案工作的重要環(huán)節(jié)，也是拆遷檔案收集工作的依據(jù)。為此，我集團檔案部門會同拆遷部門共同確定了拆遷檔案的收集范圍、歸檔時間、歸檔要求等，特別是歸檔范圍的制定，保證了收集工作的質(zhì)量和拆遷檔案的質(zhì)量，同時也決定了拆遷檔案的利用效果，在某種意義上為企業(yè)挽回了一定的經(jīng)濟損失。近年來，涉及拆遷的行政訴訟案件越來越多，為了使拆遷行政案件的審判體現(xiàn)公正、公平的價值，體現(xiàn)保護拆遷人和被拆遷人的合法權(quán)益，收集齊全、完整、準確的拆遷檔案尤為重要。例如我集團開發(fā)建設(shè)的雙榆樹小區(qū)在拆遷某公司時與該公司簽訂了拆遷補償協(xié)議及合作建設(shè)辦公樓的合作書。近期，該公司到檔案室借閱小區(qū)前期開發(fā)資料辦理辦公樓產(chǎn)權(quán)證，檔案人員會同拆遷部門查閱當時的拆遷檔案，證明該辦公樓產(chǎn)權(quán)歸兩個公司共同所有，避免了集團資產(chǎn)的流失，為企業(yè)挽回了經(jīng)濟損失，拆遷檔案發(fā)揮了巨大的作用。
3、檔案工作考核與績效考核相結(jié)合，保證拆遷檔案收集工作的順利進行。