憲政制度范文
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第1篇
政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實際上仍處于割據的狀態。財政改革取得了一定的成效，財政流量規模在不斷地擴大，其占GDP的比重在不斷地提高，但財政能力受整體制度的約束而難以增強。經濟總量（流量）在不斷地擴大，而公共債務也在飛速增長，這不只是表現在中央政府，也反映在地方各級政府。法律上禁止地方政府發行公債，但各級政府大搞"準財政"活動，政府融資在部門利益的推動下迅速擴大，未來資源被加速使用。另外，在轉型過程中，社會"推定"給政府的支出責任和義務也不斷增加，這使政府承受著很大的未來支出壓力。總而言之，我國財政風險有不斷擴大的趨勢，或者說，正日漸超出社會公眾可接受的風險程度。
這種狀況的出現有某種必然性，從世界各國來觀察，也具有某種共性，這是在全球經濟變革的大背景下出現的。就我國的情況來看，這是在國民經濟的市場化、工業化、金融化和城市化的環境中產生的，是這種環境的變化速度超出了制度變遷的速度所導致的一種結果。因此，要究其原因的話，財政風險的不斷擴大是制度安排出現時滯造成的。換句話說，這是改革滯后于發展所導致的。
進一層分析，整個改革的滯后，形成了一種風險傳導機制，使社會經濟生活中各個過程和各個環節的風險不斷地積聚和集中，"百川納海"，致使財政風險不斷擴大。
一、"風險大鍋飯"的制度性存在
改革打破了"利益大鍋飯"，而"風險大鍋飯"依然如故。我國改革是從物質刺激入手的，使社會形成了多元化的利益主體，并使其各自有了明確的利益邊界，原來你中有我，我中有你的"利益大鍋飯"被徹底打破。這就是說，通過20多年的改革，形成了一個有效的激勵機制，各個不同層次的利益主體都有了強烈的利益動機。企業（包括金融企業）、個人、各級政府及其各個部門的利益日漸清晰，由此形成了一種以"逐利"為動力的競爭局面。
但另一方面，風險責任的界定卻是相當模糊的，甚至根本就沒有界定，仍在吃"風險大鍋飯".這導致公共風險擴大，最后不得不由政府財政來兜底。1998年以來，政府幾次為四大國有銀行注資、通過成立資產管理公司處理其不良資產等措施（注：1998年為四大國有銀行注資2700億元人民幣，以充實其資本金；1999年成立四大資產管理公司為四大國有銀行剝離不良資產14000億元人民幣；2004年1月再次為中國銀行和中國建設銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準備。），最典型地說明了"財政兜底"這個客觀事實。
（一）政府替國有企業承擔風險
盡管自20世紀80年代以來，國企改革一直是整個經濟改革的中心，但無論是兩步"利改稅"、承包制，還是現代企業制度，都只是從激勵的角度調整了政府與國企的財政關系。1993年提出的"產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學"的國企改革目標至今也沒有達到，"盈了歸己，虧了歸國家"的局面并沒有發生實質性的變化，政府承擔著無限的責任和風險。其關鍵在于忽視了風險的分擔界定。給予了國企各種權利，如融資權、投資權、資產處置權、分配權等各種權利，但經營過程中的各種風險，如債務風險、投資風險等卻沒有規定由誰來承擔、承擔多少。可以說，我們是在無風險的假設條件下來進行國企改革的。這樣一來，企業經營者的避險動機嚴重不足，在投、融資過程中往往是只注重短期利益，忽視未來的成本，從而使企業處于巨大的風險狀態之中。因此，國企改革實際上從一開始就是以政府承擔全部風險為前提條件的。
在國企還沒有學會在市場這個大海中游泳之前，以由政府承擔全部風險的辦法來調動企業的積極性，也許在改革的初期有一定合理性。但這個改革初期的措施卻造成了嚴重的路徑依賴，并一直持續到現在。
1.激勵與約束不對稱
搞活國企是以給企業看得見的物質利益開始的。從20世紀70年代末的"企業基金"、"利潤留成"，到80年代的"利潤承包"，都以"減稅讓利"為主要的改革思路，寄希望于通過利益誘導來調動企業的積極性。到20世紀的90年代，提出轉換企業經營機制，建立現代企業制度，改革思路從一味地"減稅讓利"轉到了落實"經營自"上，試圖讓國企變成真正具有自我發展、自我約束能力的企業。但隨著國企經營自的落實，卻造成了普遍的"內部人"控制，所有者的監督形同虛設，所有者的權益得不到保障，而且經營者常常采取拿國有資產冒險或大量借債的方式來追求自身的短期利益。在這種激勵與約束不對稱的條件下，國有資產的保值增值成了無法兌現的空頭支票。尤其在市場化進程不斷深入，市場競爭日益激烈的環境下，強烈的逐利動機更促使經營者采取冒險的舉動，至于其背后的風險則考慮不多，甚至不予考慮。大量國企的這種行為造成嚴重的公共風險——經濟效率的普遍低下。
這樣，激勵與約束不對稱造成的后果，不僅是導致政府擁有的經濟資源減少（資產流失和資產收益流失），而且還會因國企的高風險偏好而帶來大量的債務，并通過"國企-銀行-財政"這根鏈條轉化為政府的債務。廣東國際信托投資公司的破產、中國農業信托投資公司的清盤、大量國企實行"債轉股"等等，這些活生生的案例，最終都給政府帶來了大量的債務。這些債務的處理通常不透明，沒有在政府的預算報告中反映出來，從而表現為政府的隱性債務。
2.國企信息不透明
每一個國企的經營績效幾乎都是一個"黑箱"，不僅社會公眾不了解，政府主管部門也未必清楚。許多在賬面上連續盈利的企業，實際上卻處于嚴重的虧損狀態。即使是改組上市的公司，這種狀況也未有實質性的改變。盡管對信息披露有強制性規定，信息不透明也造成了多重的危害，如虛盈實虧，使所有者權益虛假；資產轉移，使所有者權益受損；高風險投融資，給所有者帶來大量隱性債務；監控失效，造成"內部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隱藏了企業經營過程中的各種風險，這不僅僅是給所有者權益造成潛在損害，而且會誤導政府宏觀決策，容易誤判國有經濟的整體狀況。同時，這也給社會公眾造成錯覺，致使相關利益者遭受損失。這些都會導致公共風險，加大政府作為公共主體的未來支出壓力。
3.國企職工的"人質"效應
人的問題一直都是各級政府的一塊"心病".對政府來說，不怕資產流失、不怕企業虧損，最怕國企職工的安置以及由此引起的社會問題。因此，長期以來，政府采取了一種"通過養企業來養人"的辦法，明明知道企業虧損嚴重，債臺高筑，但各級政府也是想方設法為企業籌資金、找貸款，讓企業茍延殘喘。其目的就是一個，把那些國企職工養起來，以減少公共風險，穩定社會。在社會保障制度還不健全，或國企職工長期形成的對企業依戀心理沒有根本性的轉變以前，政府不得不以高昂的代價來穩定國企職工。這樣一來，國企職工成了各級政府的"軟肋"，同時也成為經營者轉移風險的最佳借口。
在某種意義上，經營者以企業職工為"人質"，可以不斷地向政府提出各種要求，政府的國企改革目標往往在這種要求下變異為"安撫"政策，如提供"安定團結貸款"、稅費減免等等。曾經風靡一時的匈牙利經濟學家科爾奈所說的"軟約束"，在這種情況下就變得更軟了。但這時，政府與國企的關系已經不再是"父子"關系，而是討價還價的"對手"關系。隨著這種關系的轉變，政府對國企的政策只能是"激勵＋激勵"，而約束仍是蹤影難覓。這種"單邊政策"的后果就是政府總是被動地替國企承擔各種各樣的風險。政府名義上是以國有資本承擔有限責任，實際上卻承擔了無限的支出責任和義務。1998年以來，盡管政府在社會保障和再就業等方面采取了多種措施，試圖把"養人"和支持企業分開來，減弱國企職工的"人質"效應，但效果并不理想。
（二）公共預算對政府行為的軟約束
發展中國家的一個普遍現象是政府存在大量的預算外活動，也就是說，政府行為和活動并不受國家預算的嚴格約束。在我國尤其如此。
財政收入是政府活動的經濟基礎。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動都應體現在政府的預算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次會議上所指出的："國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規定政府活動的范圍和方向。"預算的形成過程本身就是一個決策過程，并以法律的形式確定下來，政府其他決策都應建立在預算決策的基礎之上。但在我們現實生活中，政府的活動并不受預算的限制。表面看來，這是預算外資金的存在所導致的。其實，不是因為大量的預算外資金支撐了政府的大量預算外活動，而是相反，政府的大量預算外活動引致了大量的預算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式："預算內保吃飯，預算外搞建設".在立法機關對行政機關缺乏嚴格監督的情況下，預算無法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預算。
由于缺乏預算約束，政府活動的范圍可以說"漫無邊際"，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預算。在這種行為方式下，政府產生了大量的"準財政"活動，其引發的后果不只是預算外資金的泛濫，削弱了健全的財政基礎，增大了財政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務。各級政府的各部門官員為了把事情干成，在預算沒有安排資金或安排的資金不夠的情況下，要么是通過收費，要么是通過借債、欠賬等手段來解決所需的資金。一旦背下了債務包袱，最后交給財政兜著。短期內，這不會造成什么大的問題，但若長期這樣，就會給政府財政累積下大量的不透明債務。其后果是不言自明的。
看起來，超越預算行事是一種消極的舉動，實際上是不顧政府財政風險的短期行為，也許對短期的事業發展和經濟增長有利，但在長期不可持續，累積的風險會毀掉一時繁榮帶來的短期成果。
（三）中央與地方的財政關系模糊
在現行行政體制下，下級政府的一切債務實質上都是上級政府的"或有債務"，上級政府承擔著替下級政府最后清償債務的潛在義務，而1994年的分稅制改革僅解決了一個利益的分配問題。
分稅制設立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個利益共享的機制。雖然中央政府在利益共享機制中具有更大的發言權，完全控制了稅權，而且也集中了超過50%的全國財政收入，但由于中央政府對地方政府的財政活動缺乏有效的監督途徑和手段，地方政府實際上具有很大的財政自。沒有稅權，但地方可以"自賦"收費權；沒有發債權，但可以借債；缺少發言權，但可以用地方公共風險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優勢；但從另一個方面來看，在風險分配中，地方占有優勢。下一級政府總是可以利用各種風險事件來巧妙地把風險轉移給上一級政府。當下一級財政瀕臨破產的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風險責任不明晰、且沒有建立分擔機制的情況下，上一級財政往往承擔了風險事件的全部風險。既然上一級財政不可能不最后兜底，那么，下一級財政就可以無視風險的存在，大肆從事各種"準財政"活動，以謀求政府任期內的各種政績。因此，在既無風險分擔機制，又沒有健全的監控手段條件下，勢必會引發普遍的道德風險，導致地方隱性債務增加，從而惡化整個財政風險狀況。2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支情況進行了審計，發現下面4個問題：一是財政收入"水份"較大。二是人為隱瞞赤字現象普遍。截至2001年底，49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當年決算反映赤字的7.2億元的147%.三是債務負擔沉重。49個縣（市）截至2001年底，累計債務達到163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。四是欠發工資問題仍較突出。欠發的工資實際上是政府的負債（注：參見2003年7月4日《報刊文摘》。）。
總之，在政府與國企的關系中，政府總是最后承擔了國企的全部風險，給予國企的只是"激勵＋激勵".在政府的各個部門之間，各個部門都有權力在預算決策范圍之外進行各種"準財政"活動，卻不承擔風險責任。在各級政府之間，下一級政府的所有債務實際上都是上一級政府的"或有負債".另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種"建設"，只享受由此帶來的各種好處，而風險卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風險約束的激勵，尤如脫韁的野馬，隨時可能把經濟，社會之車帶入溝壑，甚至深淵。
改革的使命僅僅完成了一半——建成了激勵機制，而另一半——構建風險約束（分擔）機制，還只是剛剛破題。打破"風險大鍋飯"應將是今后整個經濟體制改革的重心。
二、"風險大鍋飯"的制度性后果
利益與風險對應，是市場經濟社會的基本原則。作為經濟原則，每一個經濟主體在追逐自身利益時，就必須承擔相應的風險，而且是低利低風險，高利高風險。這既是規則，更是一種理念，約束著各個經濟利益主體的行為方式。只有這樣，市場競爭才會有序而富有效率。作為社會原則，它映射到社會的各個層面，政府也不例外。作為公共機構，政府自身及其各個組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績、權力、影響力、經濟利益等），也應當承當相應的風險（法律追究、行政處罰、經濟損失、名譽掃地等），而不論其動機是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動才能有序而富有效率，公共利益才不會淪為一個誰都可以打的旗號。但"風險大鍋飯"破壞了利益與風險對稱這條基本原則，并在長期的社會實踐中積淀為一種普遍的社會心理（如不找市場找市長），大家都只想得到利益，而不想承擔任何風險。風險自擔的理念在我國還只是一顆幼苗，隨時都可能夭折。
在這樣一種環境下，由于失去了風險的約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風險以及干預公共風險過程中的態度、行為隨之發生變異，導致政府干預失當，表現為追逐高風險，避險動機和避險能力嚴重不足。
（一）避險動機不強
在廣義的公共部門內，缺乏避險動機是十分普遍的現象。無論是國企、國有金融機構，還是各級政府和政府的各個部門，對于各項決策往往都強調了有利的一面，而忽視了可能引致風險的另一面。漠視風險的態度，使風險分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進行風險評估。
對政府來說，促進經濟增長是頭等目標。至于如何去促進經濟增長，采用什么手段，以及不同手段的風險成本大小，通常是不多考慮的。在政府預算內財力較為緊張的情況下，政府會采用擴大赤字，增發國債的方式來刺激經濟。1998年實施的積極財政政策，就是通過調整預算來擴大內需，拉動經濟增長。這項政策原計劃只在短期內實施，實際執行一直延續到現在，達6年之久。其中隱含著哪些風險，學術界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現出來。事實上，從一開始，實施積極財政政策有沒有風險、風險多大，并沒有展開討論，當然也談不到對其進行全面的風險評估。從我國的經驗來看，一項宏觀經濟政策的實施常常帶有濃厚的政治色彩，一經決定，是不允許唱反調的。風險，是決策者常常忌諱的字眼。在這樣一種態度下，政策制定和調整不大可能去研究其中隱含的風險。
由于《預算法》規定地方政府不允許搞赤字政策，上述辦法只有中央政府才能采用。因此，對地方政府而言，更傾向于采取預算外的支持形式，如利用地方金融機構貸款、提供各種擔保（注：據筆者調查，至2002年10月底，某省歸財政部門管理的國際金融組織和外國政府貸款項目有50個，涉及到省級單位和18個市縣，其中由政府擔保的，占債務總額的62%.其中由省本級擔保的和市縣擔保的債務，分別占擔保債務總額的84.7%和15.3%.有的市縣債務水平很高，超出了當地的承受能力，其政府擔保外債，加上外債的總額，占2001年地方一般預算收入的比率都超過了100%.）、對投資者給予某種承諾、設立"窗口公司"籌資等等。在各地方政府"政績"競爭的推動下，各級地方政府的主要精力都是用在這方面。至于這樣做，引致的風險是什么，會不會給地方財政背上債務包袱，地方政府未來的支出壓力是否會增大等等問題，一般是不予考慮的。
據筆者調查，目前不少地方政府開展了大規模的招商引資活動，不少省份甚至將招商引資定為各級政府的首要任務，并將招商引資任務層層分解，落實到單位和個人。這種運動式的招商引資，勢必以政府的大量承諾、優惠政策為條件，其風險是不言而喻的。但當招商引資被作為一種政治任務來完成的時候，其風險被徹底地拋在一邊。另據《南方周末》報道，在2003年的招商引資中，江蘇一些市縣在招商引資目標管理考核辦法中規定，單位在年度考核中，完成任務不足年度任務一半的，其單位負責人向縣委、縣政府寫出書面檢查，限期內仍不能完成的，按照干部管理權限對其主要負責人進行誡勉，其班子成員不得提拔、調動、晉級、評優，連續兩年不能完成任務的，對其主要負責人予以免職處理（注：截至2002年10月底，該省拖欠中國進出口銀行、財政部、建設銀行等轉貸的外債項目達到25個，拖欠面（占到期應還款項目比率）92.6%，其中，省級占78.6%，市縣占21.4%.在拖欠債務中，政府擔保的債務拖欠占拖欠總額的92%.拖欠即違約，政府負有連帶責任，擔保債務就會轉化為政府的直接債務。從中不難看出政府擔保所引致的債務風險。）。這是一種嚴重的短期行為，完全不顧風險的做法，恐怕很快就會導致"雞飛蛋打"的局面。
至于對上級政府的各種轉貸資金，如過去的周轉金、現在的各種國際金融機構貸款和外國政府貸款的轉貸資金、國債轉貸資金等等，地方政府多數都是全力爭取，根本不考慮還貸能力，有的甚至從一開始就沒有打算還款。如在實施積極財政政策期間，各地"哄搶"國債轉貸資金，就是一個生動的實例。
由于缺乏避險動機，地方政府由此背上了年復一年累積下來的沉重的債務負擔，只得采取拖欠、逃債等方式來搪塞，使地方財政風險狀況惡化。但最后買單的可能還是中央財政。一方面，中央財政對地方政府的債務拖欠采取強制性的扣款措施，另一方面，中央財政又不得不加大對地方財政的轉移支付力度，以至于連地方工資也要由中央財政通過轉移支付來撥付。這說明，地方的財政風險正在向中央轉移。
（二）避險能力不足
"風險大鍋飯"不僅造成了避險動機的弱化，而且也使政府避險能力不足。這是在既定體制環境下造就的一種結果。
1.風險辨識能力不足
前面已經說過，財政風險是政府在干預公共風險過程中形成的。如果不能及時有效地識別公共風險，那么，政府在干預公共風險時很容易出現偏頗，如出現政府介入不及時，錯過了干預公共風險的最佳時機，一旦介入，急于求成，往往介入過度，包攬太多。無論在經濟領域，還是在社會領域，都有這類案例存在。在經濟領域，對一些破產金融機構的救助存在同樣的問題。這都反映出公共應急能力不足，手足無措，匆忙應對，從而導致了不惜代價的種種場景，使短期財政風險加大。
因此，避險能力不足首先反映在風險辨識能力不足。這包括兩個方面：一是對風險的態度和理解，二是對風險的分析。對風險采取諱疾忌醫的態度，這是十分普遍的一種現象。學術界對財政風險探討的熱情有加，而各級政府對本級政府面對的公共風險和財政風險狀況大都是諱莫如深。對一些發生的公共危機事件，多數都是采取隱瞞的方式來"內部處理"，而不愿意對社會公布。在這種鴕鳥式的風險態度下，對財政風險所產生的后果難以有深刻的理解。在認識上是個侏儒，在行動上不可能是個巨人。思想認識上的局限性自然限制了對財政風險的深入分析，包括對各種風險來源的分類、識別、評估等等，更談不上對公共風險向財政風險轉化的跟蹤研究和全面監控。
2.缺乏風險內在化的政策和體制
政策和體制是避險能力的載體。政府避險能力的高低是通過一定時期的政策和體制顯現出來。在"風險大鍋飯"的環境中，由于沒有風險約束，難以制定出和實施謹慎的財政政策，容易出現兩種傾向：一是在預算內來談論政策，忽視預算外活動給政府帶來的未來支出壓力。二是靜態地考慮當前的情況，忽視未來各種不確定性所引致的風險。特別是當風險超出了本屆政府任期的情況下，這種傾向更為明顯。風險內在化的財政政策應當是既全面評估財政狀況，又充分考慮各種不確定性的謹慎政策。
風險內在化體制是指不同層面的風險分擔制度、準備金制度、風險披露制度和有效的風險監控制度。風險分擔制度是風險內在化體制的基礎，它使風險在不同層面上相應化解，減少公共風險的出現的頻率，同時也就減少了財政運行的不確定性和政府未來支出壓力。準備金制度是在出現突發性支出的情況下，保持財政穩定性及可持續性的基本保證。風險披露有助于及時化解風險，防止風險累積。有效的風險監控制度是協調政府各個部門行為，保證前面各項制度有效運行的后盾。當缺少其中的某一項制度時，風險就會外溢，并通過或明或暗的途徑轉化為財政風險。這就意味著政府避險能力的降低。從現實來看，我們還沒有建立起風險內在化的體制，這是導致避險能力嚴重不足的根本因素。
3.缺乏具體的避險方法
這是針對一些政府項目和操作性措施而言的。具體的避險方法應當溶合在部門預算的編制過程之中。實際上，項目預算的編制過程，也就是對各個項目的風險評估過程，包括該項目是否符合政府的政策目標、是否符合立項標準、是否與其風險管理能力相匹配、是否有相應的權力和責任，以及在整個項目周期中政府承諾與介入標準等等。由于部門預算的改革還沒有到位，項目預算的編制還較粗，基本上還談不上風險評估，更毋須說各種避險方法的運用了。
從這里也可看出，避險能力的不足是一種"綜合癥"，非單一因素所致，只有通過改革的全面深化，并不斷提高對風險問題的認識，政府的避險能力才能逐步得以提高。
三、公共風險的積聚與集中
現代社會是一個風險社會。尤其在我國，正處于急劇的社會轉型時期，各類公共風險發生的頻率加大，風險總水平大大提高。在既定的體制框架下，公共風險是人們的主觀活動造成的，是各自從個人理性出發產生的不確定性的"合成謬誤".這需要政府運用公共理性來糾正，即通過政府的干預來防止各種可能的"合成謬誤"的形成。
但如果現行體制存在許多的漏洞和缺陷，則社會、經濟運行過程中及其各個環節中出現的風險就不能在相應的層次化解掉，最后匯聚形成公共風險。這個過程是公共風險的形成過程，也是公共風險的積聚與集中的過程。而我們現實中"風險大鍋飯"的制度性存在，說明現行體制存在大量的漏洞和缺陷，為公共風險的積聚和集中提供了條件。"風險大鍋飯"使企業、個人等經濟主體的邊際風險得以轉移給社會，構成公共風險，并最終轉化為政府財政風險。如在環保制度很不健全的情況下，企業向江河排污超出許可范圍和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就難以抑制不當的個人理性，這將會造成公共風險擴大，即未來邊際社會成本可能增加，政府財政的未來支出壓力加大。在經濟市場化和工業化的過程中，這類因制度缺陷導致的公共風險不是在減少，而是在不斷增加。因此，在體制不完善的情況下，政府面對的公共風險就像滔滔洪水，在積聚與集中的過程中不斷擴大。這使處于發散狀態的財政風險加劇。
而另一方面，政府對公共風險的干預并非總是恰當，由于避險動機和避險能力嚴重不足，這又使財政風險進一步加大。如政府對公共風險干預失當，在介入時機、介入標準等方面出現失誤，就會導致干預成本增加，即增大財政風險。特別是當公共部門內部不協調，風險責任不清，"風險大鍋飯"嚴重的情況下，政府在干預公共風險過程中往往會產生新的風險。如政府通過成立資產管理公司來化解金融風險，在處置金融不良資產過程中，避險動機和避險能力不足，很可能不但收不回幾個錢，甚至反而要搭進去不少財政資金。若是這種結局，倒不如一次性核銷，這樣，財政成本更低。要防范這種情況的出現，就必須對政府干預給予嚴密的風險監控。但問題是，在現實當中，政府干預公共風險失當的例子比比皆是。
"風險大鍋飯"的制度性存在從兩個方面導致了公共風險的集聚和集中：制度性缺陷和在這種制度下的政府干預失當。這就像面對滔滔洪水，堤壩（制度）到處都在潰決，而抗洪措施（政府干預）又時常失誤，洪水泛濫（公共風險）將呈擴大之勢。利益與風險不對稱，風險責任不明晰，最終的結果是使風險不斷地向中央財政積聚和集中。國有企業、金融機構的風險，如虧損或破產，最后的債務清償總是轉移到各級政府身上；政府各部門的融資、擔保，債務清償的責任往往最后全部轉移到政府財政部門；下級政府的財政風險，如工資拖欠、無力清償債務，上級政府很難"見死不救"，層層傳遞，最后中央兜底。本屆政府面臨的風險總是可以"金蟬脫殼"，轉移給未來的政府。這種不以風險責任界定為基礎的風險轉移，導致公共風險快速積聚和集中，從而使財政風險悄無聲息地急劇放大。
可見，"風險大鍋飯"是當前經濟體制和行政體制的根本缺陷，也是導致財政風險呈不斷擴大趨勢的深層原因。如何打破"風險大鍋飯"應成為今后深化改革的核心內容。
「參考文獻
（1）HanaPolackovaBrixi、馬駿主編：《財政風險管理：新理念與國際經驗》，中國財政經濟出版社，2003年。
（2）Governmentatrisk，EditedbyHanaPolackovaBriXi，AllenSchick，TheWorldBank
（3）劉尚希：《財政風險：一個分析框架》，《經濟研究》，2003年第5期。
第2篇
舉證時限制度是指負有舉證責任的當事人應當在法律規定或法院指定的期限內提出證明其主張的相應證據，逾期不舉證則承擔證據失權法律后果的一項民事訴訟期間制度。[1]（P136）舉證時限制度，與舉證責任制度有著緊密的聯系。舉證責任是指在訴訟過程中，當事人為避免對已不利的裁判，須承擔向法院提交證據對其主張加以證明，當主張真偽不明時，因法院不認可該事實的法律效力所承擔的不利訴訟結果。完整的舉證責任制度，應當包括舉證責任的承擔、舉證期限，舉證不能及逾期舉證的法律后果等。[2]倘若將舉證責任只偏面地理解為舉證責任的承擔，而允許當事人隨時提出證據，個案的證據體系就是不確定的，法院將無法判定事實，亦不能判定當事人未盡舉證責任而承擔不利的法律后果。然而所謂的舉證時限制度則包含了舉證期限及逾期舉證的法律后果，從而促使當事人在一定期限范圍內提供證據，形成相對穩定的證據體系，有利于法院在此基礎上及時判定案件事實，并依法作出較為穩定的合理判決。因此，舉證時限制度應是舉證責任制度的有機組成部分，它構成界定是否承擔不利裁判風險的一個臨界點。要完善舉證責任制度，就必須設立完備的舉證時限制度。
舉證時限制度作為一項完整的訴訟制度，期限和后果兩個方面的內容必須同時具備，不可或缺，否則其制度的存在便失去了意義。[3]舉證期限是法律規定或法院指定的當事人提出證明其主張或反駁的相應證據的期間。當事人應當在舉證期限內盡最大能力向法院提交證據以支持其主張或反駁。原則上舉證期限無論是以期日作為界定，還是以整個民事訴訟程序的某個階段作為界定，均應由法律作出明確規定。同時，為了避免法定期限原則性過強的弊端，亦可由法院指定合適的期間，從而為訴訟程序更為有效、公正地運作提供空間。因此，舉證期限應當包括法律規定和法院指定的期間兩種情形。證據失權是舉證時限制度的核心，是指當事人逾越舉證期限則喪失證明權。由于證明權的實現依賴于證據提出權，[4]（P453）因此證據失權又體現為當事人逾期舉證而導致的提出證據權利的喪失，并且此種失權狀態一直延及其后的所有程序，上訴審不因失權的證據而改判，再審也不因失權的證據而啟動。當然，不能一概而論，對于當事人確有理由的逾期舉證，法院可以酌情予以采納。也就是說，證據失權的效力并非是絕對的，出于訴訟公正的考慮，可以對其加以適當限制，但這種限制必須由法律明確規定嚴格的條件。
二、舉證時限制度的價值取向
任何制度的存在和發展都應有其內在的價值取向，舉證時限制度當然也不例外。為了進一步論證在我國設立舉證時限制度的合理性，有必要把它納入整體訴訟程序中深入分析舉證時限的制度價值。
（一）舉證時限制度有利于實現程序公正
程序公正觀念是以產生、發達于英國法為美國法所繼承的“正當程序”（duepress）思想為背景而形成和展開的。[5]（P4）公正是訴訟程序所追求的首要價值，包括實體公正和程序公正。當事人提訟是為了追求公正的裁判結果，訴訟結果的公正則有賴于程序公正的保障。而程序公正的實現都是通過具體的訴訟實踐行為表現出來的。舉證責任制度要求當事人就自己的主張提供證據進行證明，其中舉證時限制度通過設置提供證據的期限，為當事人雙方創設了進行訴訟行為的平等機會，以實現訴訟程序上的平等。也就是說，舉證時限制度所提供的這種訴訟機會的平等保障，才是訴訟實體公正的真正基礎。舉證時限制度還促使當事人在規定期限內履行提供證據的責任，從根本上保證了雙方能夠就對方的請求主張和證據進行充分的準備及辯論，防止了在法庭審理中出現“突然襲擊”而使一方處于不利的訴訟境地，同時還可以有效地防止那些故意不提出證據，濫用其權利隨時提出新證據來拖延訴訟的行為。另外，舉證時限制度一定程度上排除了法院的主動調查取證行為，法院確認事實一般只能依據當事人所提供的證據判定，這也有利于實現訴訟程序公正。
（二）舉證時限制度有利于提高訴訟效益
訴訟效益反映的是訴訟程序的成本與受益、投入與產出之間的比例關系。二者的比值越小，則效益越高。雖然公正在訴訟領域的意義始終具有根本性，但沒有效益的公正不是真正的公正，訴訟效益與訴訟公正應當是辨證的統一體。因此必須在保證訴訟公正的前提下，通過程序優化，盡可能地降低訴訟成本，提高訴訟效率，爭取最大化的社會效益。[6]（P259）
舉證時限制度通過對故意拖延訴訟的規制，有效地節約了當事人的訴訟成本，也避免了法院重復開庭而擴大的訴訟成本的投入，提高了審判的效率，節約了司法資源，顯然符合訴訟效益的要求并能保障其最大限度地實現。[7]首先，舉證時限制度在一定程度上限制了開庭后新證據的提出，使法院在穩定的證據集合體的基礎上一次開庭集中審理，就能達到查清事實、分清是非的目的，及時審結案件，不但節約了物化成本，而且提高了審判效率，縮短了辦案周期，實現了訴訟效益。其次，舉證時限制度通過對隨時提出證據的限制，使訴訟程序一次性經過，減少了不必要的程序重復，同時節約了當事人的訴訟開支和司法資源，客觀上提高了法院解決糾紛的能力，從而最大限度地實現了訴訟效益。
（三）舉證時限制度有利于維持程序安定
程序安定是指民事訴訟的運作依法定的時間先后和空間結構展開并作出終局決定，從而使訴訟保持有條不紊的穩定狀態。[8]（P2）首先，舉證時限制度的設置使得當事人的舉證成為訴訟中的一個確定的階段，由原來反復跳躍于各訴訟階段造成程序動蕩的不安定因素，變為推進各階段順利進行的基礎的穩定因素，使程序的有序性得到實現。其次，舉證時限制度有利于裁判既判力的穩定和司法權威的維護。一方面可以使得在某個審級中
已經過的訴訟階段里當事人得訴訟行為和法官的判斷因期間得完成而獲得不可逆性；另一方面可以使在現有證據基礎上作出得正確裁判甚至已生效并執行完畢的裁判不至于因當事人的延遲舉證或偶然發現的新證據而被，從而保障既決裁判的穩定效力，實質上亦是對司法權威的尊重。
（四）舉證時限制度有利于更新訴訟觀念
我國現行民事訴訟法實行的是“以事實為根據，以法律為準繩”的實事求是和有錯必糾的原則，以追求客觀真實作為訴訟的直接目的。但是，基于訴訟程序的公正、效益和安定的價值取向，以及人的認識能力的客觀限制，客觀真實是無法真正實現的。因此，有必要代之以“法律真實”的訴訟觀念。法律真實的實質內涵在于，它在形式上是主觀的，即存在于法官的內心和主觀之上，但它在內容上則是客觀的，即是主觀對客觀的能動反映，是形式和內容的有機統一。在價值取向上，法律真實正體現了只有通過正當程序才能發現實體真實的理念。[9]法律真實只能是建立在證據基礎上的，這就使得法官在作出裁判時，必須以證據為基礎。舉證時限制度的設立，有利于個案證據體系的完成和完善，這恰恰是法律真實理念的真切體現。如果個案中證據體系無法建立，或初步建立即被新的證據摧毀而使法官賴以作出裁判的證據體系長期處于不穩定狀態，就無法實現程序公正和訴訟效益，嚴重威脅程序的安定性。因此，舉證時限制度的創設在更新訴訟觀念上也起到積極作用。
（五）舉證時限制度有利于完善訴訟體制
首先，舉證時限制度使民事訴訟法上的舉證責任制度落到了實處，得到完善。舉證時限制度是針對負有舉證責任的當事人所設定的，若當事人在法律規定或法院指定的期限內無正當理由完不成舉證，則要承擔不利的法律后果。這不僅有利于督促當事人積極舉證，同時也可使舉證責任的敗訴風險切實得以實現。另外，舉證時限制度的設立，一定程度上排除了法院的調查取證，進一步完善了訴訟機制。
其次，舉證時限制度的設立，必然要求諸如證據交換制度等相關的配套制度和保障制度，同時也要將一定時限內的證據提出置于相應的程序和階段中。參照法、德和日本等國家的立法例，這實質上是一種審前準備程序。也就是說，設立舉證時限制度必然要將審前準備程序納入民事訴訟法體系中，從而有利于進一步推進民事審判方式改革和促進民事訴訟體制的完善。
三、我國舉證時限制度的規定與完善
雖然我國民事訴訟法未明確規定舉證時限制度，且司法實踐中長期以來實行的都是證據隨時提出主義，但我國民事訴訟制度并不排斥限時舉證。民事訴訟法關于人民法院審理期限的規定，也隱含著舉證時限的內容。最高人民法院《關于適用〈民事訴訟法〉若干問題的意見》第76條規定，人民法院可以指定當事人提交證據的合理期限，可視為我國舉證時限制度的雛形。《海事訴訟特別程序法》第84條亦規定，當事人應當在開庭審理前完成舉證。然而這些規定雖明確了當事人在一定期限內舉證，但并未涉及逾期舉證的失權效果。《若干規定》則在民訴法規定的基礎上，一方面通過對民訴法第75條關于人民法院指定期間的進一步解釋，明確了逾期舉證的法律后果；另一方面通過對民訴法第125條和第179條關于“新的證據”的解釋，明確了舉證期間的例外情況，可謂確立了真正意義上的舉證時限制度。當然，這還只是司法解釋的一次嘗試，舉證時限制度還有待通過立法來進一步完善。
《若干規定》第34條規定，當事人應當在舉證期限內向人民法院提交證據材料，當事人在舉證期限內不提交的，視為放棄權利。對于當事人逾期提交的證據材料，人民法院審理時不組織質證。但對方當事人同意質證的除外。可以說，這就明確規定了舉證時限和證據失權制度，必將具有重大的理論和實踐意義。關于舉證時限的確定問題，《若干規定》第33條規定了法院指定和當事人協定兩種方式，即人民法院送達案件舉證通知書時指明舉證期限或者由當事人協商一致并經人民法院認可而確定舉證期限。顯然，本規定并未把舉證期限限定在訴訟程序的某個階段，而是交由人民法院指定（指定的期限不得少于30日）或當事人協定。按照司法解釋的原意，人民法院首先應為當事人指定舉證期限，同時亦鼓勵當事人協商確定舉證期限。[10]（P192）至于證據失權制度，第34條的規定亦體現了強化當事人訴訟契約的觀念，即原則上排除逾期提交的證據材料，但經對方當事人同意質證的除外。同時，針對當事人在舉證期限內提交證據確有困難的，第36條規定，當事人可以在舉證期限內向人民法院申請延期舉證，經準許，可以適當延長舉證期限。可以說這是為了體現訴訟公正，而對第34條作的有益補充。另外，為了確保舉證時限的履行，《若干規定》第37條至40條規定了證據交換制度，并且明確規定交換證據之日舉證期限屆滿。
由于舉證時限制度本身與所謂新的證據是一對天生的矛盾，舉證時限制度體現了程序的不可逆性，與此相反，允許新的證據的提出就必然引起程序的反復性和不安定性，恰恰是對程序不可逆性的背叛，直接弱化了舉證時限制度對程序的固定作用。為了平衡這一矛盾，《若干規定》第41條、第44條對民訴法第125條與第179條關于“新的證據”的規定作了限制性解釋，以限制新的證據出現的情形，并通過第46條關于由于新的證據的提出造成損失的承擔的規定對當事人施加壓力，以督促當事人遵守舉證時限的規定。但是，關于新的證據的規定，在性質上應當也只能是舉證時限制度的例外情形，而這種例外在實際效果上形成了對舉證時限制度的限制。因此，《若干規定》所確立的舉證時限制度實質上只能是一種相對化的舉證時限制度。[11]
通觀《若干規定》關于舉證時限制度及相應的證據交換制度的規定，我們可以看出，《若干規定》只是在我國現有法的范圍內，對舉證時限作了規范，是對現行法的解釋，雖沒有突破現有法關于舉證時限的規定，但卻是民事證據制度上的一次創舉。同時基于民訴法的約束及司法現狀的要求，對一些問題的規定并不徹底。筆者認為在今后修改民訴法時，可考慮主要從以下方面加以完善。
第一、立法應當明確規定舉證時限的終點。舉證時限終點是舉證時限制度中最為關鍵的問題，直接關系到當事人訴訟權利的行使，關系到舉證時限制度的價值實現。目前關于舉證時限的終點問題，我國理論界主要有兩種觀點：一種觀點認為應定于一審法庭辯論終結之時；[12]（P93）另一種觀點則主張將其定為法庭開庭審理之期日。[3]筆者認為，隨著包括證據交換制度在內的一系列證據規則體系的設置和功能完善的審前程序的建立，我國宜參照世界上大多數國家的作法，將舉證時限的終點明確規定在旨在明確爭點和證據的審前程序終結之際。同時，也應當允許根據案件具體情況，由法院指定合理的舉證期限或由當事人協定舉證期限，但無論是法院指定還是當事人協定都應當服從于法定的舉證時限終點，即都應限定在審前程序終結之前。
第二、立法應確立嚴格意義上證據失權的法律效果。作為舉證時限制度的核心，證據失權是指逾越舉證期限而提出的證據喪失相應的證明效力。雖然世界上大多數國家的舉證時限制度都有例外規定，即允許特殊情況下提出新的證據，但這些例外規定都有相當嚴格的條件。一般都是在當事人確有客觀原因不能在舉證時限內提出證據，可能嚴重影響裁判公正的前提下才允許提出新的證據，并且大都是限定在裁判生效之前的一審或二審中。《若干規定》雖然對新的證據作了限
制性解釋，減少了新的證據出現的情形，但其范圍還相當廣泛。有必要從立法上進一步嚴格新的證據的提出條件，排除那些非因客觀原因逾期提出證據的法律效力，從而確立嚴格意義上的證據失權制度。
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第3篇
關鍵詞：政治文化；政治現代化；文化社會學；公民文化
現代化理論作為一種廣泛的社會思潮，為社會的發展提供了一種新的社會發展模式和理論分析方法。現代化思潮是一種泛社會化的、多域化的社會思潮，包括社會領域的全面現代化。而政治現代化作為現代化思潮之一域，從廣義而言，是一個變革而發展的概念，即從傳統政治模式向現代政治模式的嬗變過程。這一過程或是因內在諸條件的成熟而轉化，即稱“內生型”政治現代化；或是因一個較先進的政治系統對較落后的政治體系的沖擊而進化，亦稱“外源型”政治現代化。回溯西方的政治現代化過程是一種早熟內生型政治進化過程，一般經歷了經濟發民一文化啟蒙——政治變革——政治、經濟、文化、社會的全面互動的嬗變過程。而中國的政治現代化是后滯外源型，缺少政治現代化的內在條件，其政治現代化進程必須選擇實現現代化的主體力量及其內在的社會制度，并充分地發揮其優勢，從而推動現代化全方位發展。
一、政治現代化的一般理論
文化社會學研究的興起為建構政治現代化理論提供了一個嶄新的分析視野，它揭示出政治文化與政治現代化之間存在著某種互動關系。現代化與政治現代化的銜接點具有相當的伸縮性，這種伸縮性可能主要取決于政治文化的變動速率。
1 政治現代化的社會學意涵
現代化作為一個世界歷史進程，反映著人類社會從傳統一元社會體制向現代多元社會體制發展所引起的變動。
布萊克試圖從歷史發生學意義上對現代化加以理解，認為“現代化”一詞指的是近幾個世紀以來，由于知識的爆炸性增長導致源遠流長的改革進程所呈現的動態形式。現代化的特殊意義在于它的動態特征以及它對人類事務的影響的普遍性。它發軔于那種社會能夠而且應當轉變、變革是順應人心的信念和心態。
而作為理性發展的政治現代化，它的發生、發展必然存在一定的客觀性，而其最終成為現實卻必須借助人在客觀性運作下的主觀取向。因而要切實了解政治現代化，尤其是某一具體國家的政治現代化，以及某一場具體的政治現代化運動，必須從以下四個層面人手：
1 政治效能化——形式目標模式
所謂政治效能即政治效率和政治能力。政治效率是指國家的政治管理效率，其核心是政府的行政管理效率。政治能力主要是指國家或中央政府將自己的意志、目標轉化為現實的能力。政治現代化意味著政治系統能力的增強和效率的提高。社會的發展需要政治系統的功能不斷增強，政府的活動范圍和規模也隨著政治現代化水平的提高而擴大。在現代社會，政府開始管理一些在傳統社會中不屬于政府職責范圍之內的事務，如促進科學技術的發展，組織公共教育，興辦社會福利，對經濟和社會的發展進行規劃，并將政府的決策有效地貫徹到社會的各個層次。在政治現代化過程中，政治機構與政黨以及經濟、文化、宗教社會等機構逐漸分化。政治機構內部各部門亦逐步分化，分別承擔各自比較確定的任務，彼此既分工又合作，互相制約，互相協調，使政治系統得以更有效率地發揮其功能。政治效能化一般體現在：(1)政治體系高度一體化。這具體表現在：政治體系內理性權威的確立；決策統一；權力集中。(2)政治體系內高度分工、功能專業化。這樣的政治體系有兩大特征：一是權責明晰，每一個部門都有特定的和有限的職權；二是角色分配合理，每一個政治角色的功能都趨于專業化，在此基礎上，形成復雜的有機的結構和過程的一體化。一體化與分化是統一的，分化是一體中的分化，一體是分化基礎上的一體。(3)政治體系擁有完善的決策系統。這包括：能夠科學合理地制定政策；能夠強有力地執行政策；擁有完備的監督系統和反饋系統，核查所定政策的實施情況并及時反饋。(4)適應能力和突發性危機處理能力不斷增強。在現代化過程中，必然會出現心理沖擊、利益分化、利益改變、人員流動、結構調整、觀念更新等現象。政治體系必須有能力控制和協調這些現象。政治體系必須能夠吸納經濟發展和社會動員帶來的新生的政治力量和高漲的政治要求，保持政治穩定。
2 政治民主化——實質目標模式
民主是人類社會文明程度和進步狀況的標志。在傳統社會，與自給自足的農業社會相適應，政治是以政治權力個人壟斷為標志的專制政治。在現代社會，與市場經濟相適應的是政治代表性與政治參與性，是以平等、自由、人權、法治為目標的民主政治。政治現代化即由專制政制向民主政制的轉變。政治民主化通常體現在：(1)政治體系的最大限度的民主化，尊重和體現人民的意愿和意志，政治體系以人民作為政策的對象、受益人，政治的服務功能突出。(2)政府信息公開化，這既是民主政治的客觀要求，也是民主政治發展的方向。(3)政治體系的法制化，即依靠嚴格的法律制度和司法制度，司法工作能夠獨立、公正地進行。(4)政治資源分配的公正性，即政治資源的分配主要是依據個人的成就而不是依據歸屬關系、宗法關系。(5)非結構性的組織自主性，如利益集團、政黨、大眾傳媒具有較大的獨立性，能夠充分表達自己的意志和意愿，并通過自主的活動影響政府的決策過程。因此，中國政治民主化的進程是：第一步是確立民主的性質，明確規定公民的民利，樹立民主建設的目標；第二步是建立民主制度，著重強調民主在技術上的可操作性；第三步是全力實踐民主，實現社會主義民主的和諧，只有通過實踐民主，民主的性質才能得到體現，民主制度才能夠不斷完善，民主才會成為一種生活方式、思維習慣、文化品格，政治現代化的長期目標才會實現。
3 政治制度化——形式與實質統一目標模式
從文化社會學的視野而言，政治文化的水平是影響政治現代化的重要因素。作為社會的意識形態，政治文化對社會政治、法律乃至經濟制度有著巨大的反作用。無論是政治制度的制定和執行，還是政治民主化的推進，都必須有良好的國民教育水平作為基礎，都需要有一種先進的政治文化作為精神動力支持。阿爾蒙德在探討政治現代化時便將與結構分化、專業化、自主化等政治現代化過程相適應的價值觀和態度的出現，以及在公民中服從法律的意志和參與政治的傾向的形成，作為政治現代化的一項不可缺少的內容。實踐證明，作為一個國家，要實現經濟、政治現代化必然遇到政治文化的更新問題。換言之，政治現代化進程必然伴隨著政治文化的更新。政治文化的更新，主要是指社會參與型政治文化的形成。在這種參與型政治文化中，人們對政治體系的認同、情感、評價，較多地達成共同趨向，這樣就為政治現代化提供了一種穩定的心理基礎和文化氛圍。
二、政治文化與政治現代化的互動關系
政治文化與政治現代化的互動關系是政治發展的內在動力，是公民政治認同感的平衡點。正如阿爾蒙德所言：“政治發展一方面是社會經濟現代化的結果，但它另一方面越來越成為現代化的原因。”因此，政治文化與政治現代化的互動是政治發展和民主國家政治發展的內在需求。
政治文化與政治現代化之間的互動關系可以從以下三個方面進行考察。
1 政治文化是政治現代化的背景和必要內容。每一個政治體系都必須建立與之相適應的政治文化，任何政治現代化都是在一定的政治文化背景下發生的，原有的政治文化自身積淀的厚度和受到沖擊破壞的程度往往決定著政治現代化的途徑、方式和實際效果。從文化社會學而言，政治現代化本身包括文化層面的現代化，所以，與現代化相吻合的政治文化的更新是政治現代化不可缺少的重要內容。政治文化的現代化并不是指這一文化層面的孤立的現代化，而是指在文化層面上形成適合制度現代化的內容。政治現代化是一個多層面的政治變遷的過程，其核心是制度創新。政治的發展尤其是制度創新總是要求新的政治文化與之相適應，必須有一個適合政治發展的文化環境。因此，政治文化的現代化與政治現代化是一個統一體內的相互影響的不同層次，是部分改變與整體改變之間的關系。政治文化的改變是整體改變的一部分，這一部分的改變將帶動其他部分的改變，也會促進整體的改變。而政治現代化要求其構成部分隨之發生改變，即政治文化與政治現代化的和諧發展和與時俱進。
2 政治文化是政治現代化的重要手段。從文化社會學而言，政治文化與政治現代化之關系表現在：(1)政治文化的變革直接推動政治現代化的進程。外來文化的沖擊，現代化進程的推動以及社會動員都會引起政治文化的變革。這種變革會直接作用于政治現代化的進程，政治取向的改變，意味著對傳統政治取向的政治權威、政府機構、政治體制作出了新的評價和判斷，提出了新的要求，這樣就直接推動了政治的發展，(2)政治文化創造適合現代政治生存與發展的環境。一方面是對某些新的政治價值觀念的傳播，廣大社會成員接受或者未必接受，卻能夠了解這些新的價值觀念，這就是政治社會化的過程。另一方面則是更新舊的價值觀念，或者未必更新舊的價值觀念，而是對它產生懷疑，這樣就破壞或動搖了傳統社會賴以存在的文化基礎，這兩方面的作用即使并不一定造成政治文化的深刻變革，然而卻醞釀和形成了變革所需要的氣氛和社會普遍的懷疑心態，為準備迎接變革和接受變革的事實創造了所必需的政治文化環境。(3)政治文化培育現代政治人。政治文化是抽象的政治人，政治人是具體的政治文化的實現。政治體系最終是靠人的政治活動來支撐的。文化是人的一種生存樣態，政治文化與政治活動的聯結點是政治人。現代政治需要現代政治人。政治文化無論是從微觀上提高公民個體的政治素質，還是從宏觀上轉變整個國民的政治價值觀，都為政治現代化提供了主體保證。
3 政治現代化推動政治文化的現代化。政治現代化意味著由傳統社會到現代化社會的政治諸方面的深刻變革，它包括制度的、心理的和行為的多層面。無論是權威的理性化、政府系統的結構分化與功能專業化，還是政治參與的大幅度的擴展，都要求人們的政治認知對象、認知水平、價值判斷標準、政治態度、政治情感和期望發生改變。因為現代化過程的各個方面都對政治文化產生強烈的沖擊，政治取向目標本身已發生了重大的變化，人們已經不可能固守舊有的政治取向。可以說，這種條件下的政治文化的更新是在現時的政治現代化發展的推動下或者是在對現代化的期盼下發生的。沒有現時的現代化的推動或者未來的現代化的召喚，與現代化同一方向、同一性質的政治文化的更新是難以大規模發生的。
三、政治文化和政治現代化的匯接點——構建中國特色的公民文化
公民文化是一種參與型的政治文化。在公民文化里，政治活動與政治傳播媒介的接觸、政治討論和對政治事務的關心的頻率較高。公民具有理性的政治能動性，他愿意并且能夠參與政治，但又同政治保持適當的距離。公民在主動和被動之間有著穩定的平衡。它既使政府有權力，同時又保證政府有責任。概而言之，公民文化適合于維持一個穩定、有效的民主政治秩序。
21世紀中國政治現代化將進入建立高度民主的政治制度和培育成熟的公民文化的階段。因此，構建公民文化成為我國政治理論和政治實踐研究的一個重要課題。那么，如何構建公民文化?公民文化是多種因素綜合作用的結果。當代中國政治現代化的現狀是構建公民文化的基點。
1 本土資源承繼——傳統政治文化的創造性型構
所謂傳統政治文化當然主要是指經過中國歷史的演變而積淀下來的具有相關性的思想之整體，但構成這一整體的每一個組成部分或每一個元素未必相涵相濡，它們之間可能是多元并存的，也可能相輔相成，甚至是對立沖突的。其中有些組成部分或元素具有極高的游移性、獨立性，即它并不為傳統政治文化所專有；還有一些組成部分或元素的功能是可型塑的，即它在傳統政治文化中可能是消極的，或主要是消極的，但若將它移植到公民文化中來則會起到積極的作用，或主要起積極作用。因此，雖然傳統政治文化自身不能生長出現代政治文化，但這并不意味著應將其完全拋棄，然后徹底重建或者全盤西化。因為既然傳統政治文化是構建公民文化理論無法擺脫的理論背景，這就要求我們必須通過思維的抽象，對中國傳統政治文化的內容進行甄別，作不同的歸類，然后在這個基礎上，對傳統政治文化的現代意義加以開掘，實現其創造性型構。
2 社會創新發展——中國群眾文化的合理性轉化
中國在改革之前，政治意識形態的范圍擴充到了前所未有的地步，超出了作為政治運動指導原則的思想體系的常規含義。可以說，一切社會意識均成了意識形態的內涵，它包括思想、法律、道德、哲學、藝術、宗教等社會意識的各種形式，概言之，一切社會現象，除了社會存在，就是社會意識，也就是意識形態，把科學理論和學術分歧政治化。而中國現代政治形態卻有著如下特征：(1)在治理方式上，從以人治和德治為主走向以法治為主；(2)在經濟管理上，從“全能政府”和“經驗政府”向“有限政府”和“科學政府”轉變，同時確立了社會主義初級階段的理論，從而承認非公有制經濟發展和非按勞分配的分配方式存在的合法性，進而承認了市場經濟體制的合法性；(3)在社會建設主序方面，從單一的政治需求轉向政治文明、精神文明和制度文明協調發展，堅持科學發展觀；(4)在執政黨的建設上，堅持“依法執政、依法從政”，從民主理論和法治理論尋求執政黨的正當性和合法性；(5)在內外發展因素上，參與全球化發展，尋求全球化發展契機，以寬闊的胸懷投入到全球化發展中去。總之，現代中國的意識形態政治化色彩日益淡薄，而經濟功利色彩日益占據主導地位，利益結構日益明晰化。與此同時，中國政治文化理論還為改革開放政策提供了一整套的合理性論證，為改革開放消除了意識形態障礙。可以看出，群眾文化之所以能夠實現合理轉化，關鍵在于，首先確立了合理轉化的根本原則：解放思想，實事求是；進而找到了群眾文化合理轉化的理論基點——以改革理論代替“無產階級下繼續革命”理論，以科學的群眾理論代替“群眾運動天然合理”的民粹主義色彩的群眾理論。
3 外來資源汲取——對西方政治文化的調適和整合
