海關(guān)監(jiān)管論文范文
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第1篇
基于生態(tài)環(huán)境與路向優(yōu)化的探討
長(zhǎng)久以來(lái)，海岸帶資源的生態(tài)價(jià)值一直被忽略，事實(shí)上，海岸帶的生態(tài)價(jià)值絕不亞于經(jīng)濟(jì)價(jià)值。有學(xué)者對(duì)海岸帶生態(tài)價(jià)值做了具體量化分析，楊金森等在《海岸帶和海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理》一書中展示了這樣一組數(shù)據(jù)：“沿海地區(qū)每平方千米平均每年給人類提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值大約為405200美元。以中國(guó)沿海灘涂面積計(jì)算這種價(jià)值，灘涂面積20779．3km2，生態(tài)服務(wù)價(jià)值約為84．2億美元，約為697億元人民幣”［16］。正是基于這種價(jià)值取向上的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)換，近幾年來(lái)，生態(tài)系統(tǒng)理念在海岸帶綜合管理中的影響日益凸顯，因而基于生態(tài)角度所進(jìn)行的研究也越來(lái)越多。在具體論述中，大致又從生態(tài)系統(tǒng)管理的應(yīng)用、戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)制的引入和海岸帶環(huán)境危機(jī)管理等幾個(gè)方面切題。
1生態(tài)系統(tǒng)管理在海岸帶綜合管理中的應(yīng)用
生態(tài)系統(tǒng)管理“不是一般意義上對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的管理活動(dòng)，而是人類重新審視自己的管理行為，從生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及資源的可持續(xù)利用角度出發(fā)來(lái)重新認(rèn)識(shí)并管理人類的行為”［17］。目前，生態(tài)系統(tǒng)理念和方法成為海岸帶綜合管理研究的一個(gè)側(cè)重點(diǎn)。葉屬峰、溫泉等提出海岸帶綜合管理應(yīng)以EBM為指導(dǎo)原則，且以此為分析框架。陳寶紅、周秋麟等則將海岸帶綜合管理與生態(tài)系統(tǒng)管理相契合作為論述的邏輯主線，“通過(guò)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)管理與海岸帶綜合管理的比較分析，指出生態(tài)系統(tǒng)管理正是生態(tài)學(xué)中有助于海岸帶綜合管理的最佳工具，海岸帶綜合管理應(yīng)以生態(tài)系統(tǒng)管理為基礎(chǔ)”［18］。秦艷英等認(rèn)為EBM理念的融合對(duì)ICM的實(shí)施產(chǎn)生了積極的效果，不少海岸帶管理，尤其是成功的ICM，都自覺或不自覺地融入了EBM理念［19］。丘君等“結(jié)合EBM所提倡的原則、方法以及我國(guó)國(guó)情，提出為實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理，應(yīng)制定科學(xué)的管理目標(biāo)，建立涉海機(jī)構(gòu)和部門之間的有效合作機(jī)制以及擴(kuò)展公眾參與管理的渠道”［20］。郭境等還認(rèn)為“開展以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海岸帶綜合管理是保護(hù)海洋生物多樣性的有效方法”［21］。趙鳴、鄭偉等認(rèn)為“針對(duì)我國(guó)海洋生物多樣性喪失的原因和面臨的威脅，應(yīng)采取海岸帶現(xiàn)代管理模式，即面向海岸帶可持續(xù)發(fā)展和基于生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行海岸帶綜合管理，構(gòu)建海岸帶現(xiàn)代管理技術(shù)體系”［22］。可以說(shuō)，此類研究均強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)管理是海岸帶和諧發(fā)展的重要維系工具。
2海岸帶管理決策中戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)制的引入
戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)是指對(duì)政策、規(guī)劃或計(jì)劃及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行規(guī)范、系統(tǒng)和綜合的評(píng)價(jià)過(guò)程，包括根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果提交的書面報(bào)告和將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于決策中［23］。持該論點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，運(yùn)用戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)制不僅能為海岸帶綜合管理決策提供基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)支撐，而且能有效地評(píng)價(jià)海岸帶綜合管理的實(shí)踐效能。張珞平、洪華生等學(xué)者認(rèn)為“決策的失誤遠(yuǎn)比項(xiàng)目的失誤造成的后果要嚴(yán)重得多。如何保護(hù)好海岸帶的資源與環(huán)境，加強(qiáng)海洋管理，完善海岸帶綜合管理機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，SEA是一個(gè)不可或缺的有效工具”［24］。有學(xué)者對(duì)這一機(jī)制在海岸帶綜合管理中的重要作用做了具體描述：“它能客觀、全面和科學(xué)地了解環(huán)境狀況及變化趨勢(shì)，同時(shí)也是從整體、綜合的視角考察環(huán)境狀況及變化趨勢(shì)的意義所在。目的是提高利益相關(guān)者對(duì)環(huán)境狀況和變化趨勢(shì)的了解，同時(shí)也為決策者提供根本的依據(jù)”［25］。可以說(shuō)，海岸帶管理中戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)制的引入為解決海岸帶資源開發(fā)利用與環(huán)境破壞之間的沖突指明了前進(jìn)方向，也為人類社會(huì)與自然界的和諧發(fā)展提供了一個(gè)可行性路徑。但這一視角的探討目前還未形成研究的自覺意識(shí)，相關(guān)文獻(xiàn)并不多見，尚需進(jìn)一步提升理論的發(fā)展空間。
3海岸帶環(huán)境危機(jī)及海岸帶退化生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)管理
作為海岸帶綜合管理的重要研究范疇，海岸帶環(huán)境管理已成為一個(gè)重點(diǎn)話題，基于此視角進(jìn)行研究的學(xué)者一致認(rèn)為，目前中國(guó)海岸帶可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。胡晴暉基于生態(tài)環(huán)境的視角認(rèn)為，中國(guó)海岸帶危機(jī)主要體現(xiàn)在3個(gè)層面：“①近岸海域污染問(wèn)題仍然嚴(yán)重，近岸海域生態(tài)系統(tǒng)脆弱，大部分海灣、河口、濱海濕地等生態(tài)系統(tǒng)受到破壞；②陸源污染物入海總量仍然居高不下；③缺乏區(qū)域性污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制與河海統(tǒng)籌的綜合治理措施”［26］。鹿守本認(rèn)為，“正是在自然和人類雙重力量的有害影響作用下，海岸帶的環(huán)境與資源正經(jīng)歷著前所未有的異常變化，發(fā)生了許多有礙可持續(xù)利用的嚴(yán)重問(wèn)題，如不采取有力的對(duì)策措施，海岸帶的可持續(xù)發(fā)展，將是一句空話”［27］。劉蘭等也認(rèn)為，我國(guó)海岸帶環(huán)境“總體質(zhì)量仍不容樂觀。沿海灘涂濕地、紅樹林和珊瑚礁均遭受不同程度的破壞，若不采取更嚴(yán)格的管理措施，必將直接影響到沿海地區(qū)的健康發(fā)展”［28］。在海岸帶退化生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)管理上，學(xué)者們提出了諸多建設(shè)性的觀點(diǎn)。葉功富等“根據(jù)海岸帶退化生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)，闡述了紅樹林海岸、沙質(zhì)海岸和濕地海岸退化生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)重建的理論和實(shí)踐，并提出進(jìn)行海岸帶綜合管理的途徑和具體措施：①制定海岸帶綜合管理規(guī)劃；②海岸帶開發(fā)與恢復(fù)相協(xié)調(diào)；③加強(qiáng)沿海防護(hù)林的經(jīng)營(yíng)管理”［29］。為避免海岸帶資源破壞和生態(tài)進(jìn)一步惡化，有研究者指出，需要利用人工措施對(duì)已受到破壞和退化的海岸帶進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)管理［30］。還有研究者認(rèn)為，劃分景觀生態(tài)功能區(qū)，建立若干典型的景觀生態(tài)保護(hù)區(qū)，適度開發(fā)生態(tài)農(nóng)業(yè)、河海牧場(chǎng)、生態(tài)旅游資源，實(shí)現(xiàn)河海陸一體化規(guī)劃、開發(fā)和保護(hù)是恢復(fù)退化的海岸生態(tài)的重要途徑［31］。彭本榮基于經(jīng)濟(jì)效益的維度提出了修復(fù)受損海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的方式與手段。他認(rèn)為除政府投資以外，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段刺激海岸帶生態(tài)的保育（Conservation）或者受損海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)，即通過(guò)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的受益者對(duì)正外部性的產(chǎn)生者進(jìn)行付費(fèi)，將正的外部性內(nèi)部化［32］。左平等研究者也是基于經(jīng)濟(jì)維度對(duì)海岸帶資源恢復(fù)管理進(jìn)行了研究，他認(rèn)為“海岸帶資源受到破壞時(shí)，一般不易被察覺；一旦被破壞，恢復(fù)又極為緩慢，甚至具有不可恢復(fù)性。大多數(shù)的海岸帶資源屬于這種類型，所以我們?cè)谶M(jìn)行ICZM時(shí)，需要對(duì)其進(jìn)行正確的定價(jià)，使整個(gè)管理體系建立在正確的經(jīng)濟(jì)分析的基礎(chǔ)之上”［33］。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些理論探討為海岸帶生態(tài)問(wèn)題的有效解決提供了重要的價(jià)值，在一定程度上拓展了我們對(duì)海岸帶退化生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)管理的思維路徑。
空間區(qū)域特殊性的視閾
區(qū)域特殊性是我國(guó)海岸帶綜合管理研究的一個(gè)重要面向，該視角的研究充分注意到地域分異在海岸帶綜合管理中的影響地位。其核心的立論邏輯是：中國(guó)擁有32000km（含島嶼岸線14000km）的海岸線，約285000km的海岸帶，遼闊的“海岸帶沒有單一的基質(zhì)，而是由兩種基質(zhì)組成。作為其中的一個(gè)基質(zhì)———海洋是同一的，而其他景觀基質(zhì)則因地而異，表現(xiàn)為不同的形式”［34］，呈現(xiàn)出明顯的地域特征。目前，這類論述主要是基于3個(gè)地域空間而展開，采取的技術(shù)路線多是以地方海岸帶的不同資源類型及特征作為研究思路，著重探討區(qū)域特有的矛盾。
1河（江）口海岸帶區(qū)域
作為地質(zhì)活躍和敏感地區(qū)，河口、江口海岸帶對(duì)于整個(gè)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)有著非同尋常的意義。因此，諸多研究者都以此為題展開理論探索。陳吉余等指出，“河口海岸是地球四大圈層交匯、能量流和物質(zhì)流的重要聚散地帶。該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口集中、開發(fā)程度高，導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境變異、資源破壞，對(duì)區(qū)域持續(xù)發(fā)展造成重大影響，特別是我國(guó)流域高強(qiáng)度開發(fā)對(duì)河口和近海岸帶有直接和深遠(yuǎn)的影響。為此，開展河口海岸環(huán)境變異的研究，為解決國(guó)家目標(biāo)和海岸帶資源可持續(xù)利用，無(wú)疑是非常重要而迫切的問(wèn)題”［35］。周曉光對(duì)海河流域的河口海岸問(wèn)題及其成因進(jìn)行系統(tǒng)梳理和論究，強(qiáng)調(diào)“河口海岸帶成為眾多社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的集中點(diǎn)，所以河口海岸帶綜合管理是一個(gè)重大的時(shí)代課題”［36］。陳國(guó)強(qiáng)等認(rèn)為，“萬(wàn)泉河口是一個(gè)脆弱的快速變化的地域系統(tǒng)，大量的建設(shè)項(xiàng)目將不可避免地對(duì)港口沿岸的自然環(huán)境造成影響。因此，他們從萬(wàn)泉河口沿岸的沉積物分布特征、口門演變和穩(wěn)定性等方面探討了萬(wàn)泉河口發(fā)育和演變規(guī)律，從而為萬(wàn)泉河口海岸帶建設(shè)與綜合管理提供科學(xué)依據(jù)”［37］。基于長(zhǎng)江口海岸的地質(zhì)特征，有學(xué)者對(duì)這一區(qū)域海岸帶綜合管理進(jìn)行了實(shí)證研究。葛向東等提出長(zhǎng)江口海岸帶生態(tài)環(huán)境較之于一般沿岸更加脆弱，“長(zhǎng)江口沿岸是受河流水沙變化影響的前沿地帶。自徐六涇以下陸島岸線共約550km，地勢(shì)低平，河灘沙地均是由現(xiàn)代泥沙淤積而成，結(jié)構(gòu)松散、易受侵蝕，不少岸段灘窄坡陡，甚至無(wú)河灘，因河流供沙減少引起的侵蝕將對(duì)岸帶的穩(wěn)定構(gòu)成極大威脅”［38］。張琦等以崇明島的管理現(xiàn)狀及問(wèn)題為例，對(duì)長(zhǎng)江口海岸帶綜合管理對(duì)策進(jìn)行了探討。“崇明島位于長(zhǎng)江入海口，崇明島海岸帶資源開發(fā)利用中存在的問(wèn)題顯示實(shí)行海岸帶綜合管理是一種迫切的現(xiàn)實(shí)需要”［39］。
2灣口區(qū)域海岸帶
海灣是海水、水盆、鄰近陸域及其空間共同組成的綜合自然體，在海岸帶開發(fā)建設(shè)中有著極為重要的價(jià)值。張靈杰以樂清灣特有的海洋地質(zhì)地貌以及動(dòng)力沉積環(huán)境演變?yōu)榉治霰尘埃饰隽藰非鍨澈０稁ч_發(fā)建設(shè)中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，提出完善海岸帶綜合管理的具體實(shí)踐路徑［40］。車斌則對(duì)環(huán)北部灣海岸帶的特殊資源環(huán)境進(jìn)行了較為深入的分析：“環(huán)北部灣地區(qū)是我國(guó)唯一的‘熱帶性’和‘海陸界面性’重合地區(qū)。該區(qū)域物質(zhì)資源之豐富是我國(guó)其他同等規(guī)模海岸帶不能相匹比的”。他通過(guò)省察近些年海岸帶開發(fā)利用過(guò)程中出現(xiàn)的一系列矛盾，設(shè)計(jì)出環(huán)北部灣海岸帶綜合管理的策略選擇［41］。易亮等在對(duì)萊州灣海岸帶的特殊地質(zhì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面考察和系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)為“萊州灣是中國(guó)典型的粉砂淤泥質(zhì)海岸，區(qū)域內(nèi)的晚更新世海侵地層中殘留大量高濃度古鹵水，加之改革開放以來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不斷拓展，造成區(qū)域淡－咸水的平衡嚴(yán)重失調(diào)，萊州灣海岸帶也因此成了我國(guó)海水入侵災(zāi)害最為嚴(yán)重的區(qū)域”［42］。李振等則運(yùn)用地學(xué)知識(shí)構(gòu)建決策樹對(duì)1989—2000年膠州灣海岸帶變遷的軌跡進(jìn)行了系統(tǒng)分析，提出“膠州灣作為半封閉的淺海灣，人類對(duì)其影響明顯。膠州灣海岸帶土地利用變化特點(diǎn)主要為：耕地迅速減少，城鎮(zhèn)迅速擴(kuò)增，養(yǎng)殖及鹽田用地迅速增加，其他用地迅速增加，海域呈萎縮態(tài)勢(shì)”［43］。也有學(xué)者以膠州灣海岸帶為研究對(duì)象，認(rèn)為“膠州灣是山東省的重要海灣，由于近些年圍填海造地面積不斷擴(kuò)大，使得納潮量減小，海灣自凈能力變差，灣內(nèi)污染嚴(yán)重，2008年膠州灣周邊出現(xiàn)滸苔大量暴發(fā)的現(xiàn)象與灣內(nèi)營(yíng)養(yǎng)鹽含量高，水交換能力弱不無(wú)關(guān)系”［44］。
3沿海城市海岸帶
近年來(lái)，中國(guó)沿海城市高強(qiáng)度的開發(fā)活動(dòng)打破了海岸帶自身的平衡機(jī)制，使得沿海地區(qū)的發(fā)展與海岸帶生態(tài)機(jī)制的脆弱性及資源有限性之間產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖突，然而在城市化快速發(fā)展的進(jìn)程當(dāng)中，各地區(qū)在建設(shè)中面臨的問(wèn)題卻又迥然各異。楊圣云等認(rèn)為，作為海島城市，廈門具有“城在海上，海在城中”的特點(diǎn)，其城市的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)基本是在有限的海岸帶空間中進(jìn)行，從這一意義上而言，對(duì)于廈門市海岸帶綜合管理的探究尤為重要［45］。劉興坡等則是立基于上海市地理區(qū)位的特點(diǎn)，“上海市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海城市，海岸帶開發(fā)活動(dòng)密集，近海環(huán)境與生態(tài)承受著巨大壓力”［46］。所以，迫切需要對(duì)上海海岸帶綜合管理進(jìn)行理論探討，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)公共空間和生態(tài)自然的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。張靈杰“以縣城空間尺度為研究對(duì)象，分析了浙江省玉環(huán)縣實(shí)施ICZM的基礎(chǔ)條件”認(rèn)為“玉環(huán)縣在開發(fā)利用海岸帶過(guò)程中面臨的資源與環(huán)境問(wèn)題，既有普遍的共性，又有地方的個(gè)性”［47］。同春芬等通過(guò)對(duì)轄區(qū)海岸帶陸源污染現(xiàn)狀及深層原因的剖析，認(rèn)為“威海應(yīng)借鑒廈門在海岸帶綜合管理方面創(chuàng)造的‘立法先行、集中協(xié)調(diào)、科學(xué)支撐、綜合執(zhí)法、公眾參與’的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)以海洋與漁業(yè)局為行政管理主體，環(huán)保、規(guī)劃、科技等有關(guān)部門共同參與、分工負(fù)責(zé)的海岸帶綜合管理體制”［48］，高曉路等則借助政策選擇實(shí)驗(yàn)的分析工具，對(duì)天津市海岸帶綜合管理進(jìn)行了實(shí)證探究，定量考察了天津市海岸帶環(huán)境的價(jià)值及其在不同地區(qū)呈現(xiàn)的空間差異，對(duì)不同類型經(jīng)濟(jì)開發(fā)的空間影響強(qiáng)度及海岸帶開發(fā)、防災(zāi)減災(zāi)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的效果進(jìn)行了比較分析［49］。羅章仁則對(duì)香港海岸帶建設(shè)與管理進(jìn)行了詳細(xì)的解析，他指出“香港海岸為山地丘陵溺谷海岸，沿岸平地狹小，建設(shè)用地不足。香港自開埠以來(lái)，填海造地補(bǔ)沿岸用地之不足，但是也造成了負(fù)面的影響：①維多利亞港運(yùn)作環(huán)境受到嚴(yán)重威脅；②港九海峽束窄變成‘河’；③海港環(huán)境污染加重，人們的生活環(huán)境進(jìn)一步惡化。這些影響已引起廣泛的關(guān)注。現(xiàn)在，應(yīng)對(duì)香港海岸管理進(jìn)行認(rèn)真的反思與檢討”［50］。上述以地域特殊性為視角開展的理論探討，盡管選取的空間有所不同，但學(xué)者們認(rèn)為，學(xué)術(shù)界應(yīng)從區(qū)域海岸帶的獨(dú)特性出發(fā)，通過(guò)實(shí)踐性研究，探尋走出管理困境的可行性途徑，毫無(wú)疑問(wèn)，在這一點(diǎn)上已取得了共識(shí)。
利益沖突與協(xié)調(diào)論的維度
在海岸帶管理和開發(fā)建設(shè)過(guò)程中，涉海管理部門與行業(yè)眾多，因其各有一套獨(dú)立的法律規(guī)則和體制機(jī)制，故此呈現(xiàn)出所謂的“孤島”現(xiàn)象，即部門之間、行業(yè)之間均持有不同的利益偏好，以至于利益紛爭(zhēng)是困擾我國(guó)海岸帶綜合管理的主要矛盾，也是學(xué)術(shù)界亟待突圍的一個(gè)重大課題。對(duì)此許多專家、學(xué)者都進(jìn)行了卓有成效的探討，并得出了大體相同的結(jié)論。黃康寧等通過(guò)對(duì)我國(guó)海岸帶綜合管理現(xiàn)狀的深刻分析，提出“我國(guó)的海洋管理體制是分散型行業(yè)管理體制。在眾多的部門中，涉及海岸帶開發(fā)與管理的則多達(dá)20余個(gè)，各部門因職責(zé)和分工不同，都對(duì)海岸帶地區(qū)進(jìn)行不同目標(biāo)或?qū)ο蟮墓芾怼！煌牟块T因其職責(zé)不同，在管理中往往會(huì)造成管理上的‘真空’或重疊，使得各利益相關(guān)者之間矛盾不斷”［51］。婁成武基于行政管理學(xué)的學(xué)科視角，認(rèn)為“我國(guó)政府目前對(duì)于海岸帶資源的管理體制主要有兩種：一是中央政府設(shè)置的行政部門負(fù)責(zé)相關(guān)資源的宏觀管理；二是各級(jí)地方政府設(shè)置的行政或業(yè)務(wù)部門，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域海岸帶資源的具體管理。在這眾多的政府部門中，一方面很多部門的管理范圍出現(xiàn)重疊；另一方面不同部門擁有對(duì)不同資源的管轄權(quán)，經(jīng)常造成部門之間缺乏協(xié)調(diào)，所以難免會(huì)存在著政府部門之間、中央職能部門的統(tǒng)一管理與地方政府利益之間的矛盾”［52］。趙明利等也認(rèn)為，“隨著海岸帶開發(fā)利用的不斷深入，參與海岸帶開發(fā)管理的部門日漸增多，僅在海岸帶地區(qū)范圍內(nèi)，我國(guó)涉海部門就有20個(gè)左右。不同的部門根據(jù)自己的職能，對(duì)同一地區(qū)往往從不同的目標(biāo)進(jìn)行管理，或?qū)ν粚?duì)象從不同的角度或方法進(jìn)行控制等，再加上有些地區(qū)管理分工不明，由此則容易造成部門間的不協(xié)調(diào)”［53］。在如何協(xié)調(diào)利益沖突方面，有學(xué)者提出要建立跨政府部門的海岸帶管理機(jī)構(gòu)，對(duì)既有的管制權(quán)進(jìn)行整合，調(diào)整部門利益，以此達(dá)成部門的利益均衡發(fā)展［54］。也有學(xué)者主張，“盡快建立海岸帶統(tǒng)一管理體制，以改變分散型的海岸帶管理模式。包括行業(yè)部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制、資源開發(fā)利用管理的協(xié)調(diào)機(jī)制、海岸帶執(zhí)法3個(gè)方面的協(xié)調(diào)機(jī)制，并通過(guò)制定法律來(lái)加強(qiáng)海岸帶執(zhí)法隊(duì)伍及各部門執(zhí)法隊(duì)伍之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)系，完善海岸帶綜合執(zhí)法體系”［55］。還有研究者立足于山東省實(shí)際，提出要?jiǎng)澏ㄝ爡^(qū)，設(shè)立海岸帶管理委員會(huì)，強(qiáng)調(diào)地理區(qū)域上的突出和明確，進(jìn)而在集中的區(qū)域內(nèi)對(duì)各種權(quán)力進(jìn)行協(xié)調(diào)［56］。除了上述的幾種主要研究路向，還有學(xué)者對(duì)海岸帶管理中產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題進(jìn)行了研究，如中國(guó)海洋大學(xué)王淼教授采用定性思辨的分析技術(shù)，強(qiáng)調(diào)形成海岸帶公地悲劇的根本原因在于產(chǎn)權(quán)界定不清。他指出，“由于國(guó)家所有權(quán)長(zhǎng)期缺乏人格化的代表，致使海洋資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺乏有效界定，使得我國(guó)海洋資源資產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)權(quán)不明晰，造成各利益主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系缺乏協(xié)調(diào)，權(quán)益糾紛迭起”［57］。
第2篇
我國(guó)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問(wèn)題
1總體發(fā)展不平衡
從總體上看，各地社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理開展程度不一，社區(qū)減災(zāi)能力建設(shè)的整體發(fā)展水平不平衡。主要表現(xiàn)在:①中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理人力、物力和財(cái)力都較落后;②農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)相比，農(nóng)村社區(qū)的減災(zāi)能力建設(shè)依然十分薄弱。
2社會(huì)化參與程度不高
社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理社會(huì)化參與程度不高。首先，表現(xiàn)在社區(qū)居民還未真正參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的全過(guò)程，如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急預(yù)案編制等活動(dòng)很少吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c;社區(qū)民居參與群測(cè)群防、疏散演練的積極性不高，減災(zāi)的責(zé)任感不強(qiáng)，需要落實(shí)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。其次，當(dāng)前我國(guó)主要致力于減災(zāi)救災(zāi)的民間組織發(fā)展緩慢。究其原因:①自身內(nèi)部制度不完善，如財(cái)務(wù)、監(jiān)督和培訓(xùn)制度［35］;②有利于民間組織發(fā)展的外部環(huán)境還不完善，民間組織面臨體制約束、社會(huì)資源不足、社會(huì)資本匱乏、制度性支持缺乏和公益捐贈(zèng)不足等局面［35－36］。此外，企業(yè)支持社區(qū)減災(zāi)工作存在問(wèn)題和局限。中小學(xué)在社區(qū)減災(zāi)能力建設(shè)中的作用也發(fā)揮不夠。
3缺乏有效的社區(qū)減災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制
從當(dāng)前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)看，社區(qū)減災(zāi)工作基本都是依托社區(qū)村(居)委會(huì)來(lái)組織落實(shí)，社區(qū)干部基本處于疲于應(yīng)付的狀態(tài)，社區(qū)干部缺乏防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)，臨災(zāi)應(yīng)急處置的專業(yè)水平不足，難以有效地承擔(dān)起社區(qū)減災(zāi)的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)工作。一方面，社區(qū)減災(zāi)還沒有列入部分村(居)委會(huì)重要日程;另一方面，社區(qū)村(居)委會(huì)對(duì)增加社區(qū)社會(huì)資本(社區(qū)網(wǎng)絡(luò))的重視不夠，社區(qū)成員間信任度不高等。這些都不利于社區(qū)綜合減災(zāi)工作的開展，特別是難以形成政府、組織及成員之間的互動(dòng)和配合。社區(qū)缺乏有效的綜合減災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)防災(zāi)減災(zāi)效果有很大影響。例如，群測(cè)群防在具體操作層面運(yùn)行難度較大，存在組織、監(jiān)督、管理制度不健全、網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)運(yùn)行不規(guī)范、信息報(bào)送不暢通、重監(jiān)測(cè)輕預(yù)防、經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題［30］。徐玖平等［24，26］研究了NGO參與災(zāi)后援助聯(lián)動(dòng)和重建的綜合集成模式，對(duì)NGO開展社區(qū)減災(zāi)工作具有指導(dǎo)意義。但在當(dāng)前社區(qū)減災(zāi)工作中，企業(yè)、NGO、政府、專家及社區(qū)民眾之間怎么有效協(xié)調(diào)有待進(jìn)一步探索。
4社區(qū)缺乏有效的防災(zāi)規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案
近年來(lái)我國(guó)“一案三制”的應(yīng)急管理工作取得了一定進(jìn)展，但大多數(shù)社區(qū)的防災(zāi)規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案缺乏針對(duì)性，有的社區(qū)預(yù)案只是模仿上級(jí)部門的預(yù)案內(nèi)容，應(yīng)急預(yù)案沒有充分體現(xiàn)社區(qū)的特殊性、資源的整合、部門之間的合作、協(xié)調(diào)等［37］。防災(zāi)規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案的編制大多靠政府完成，公眾參與度不高，且大多數(shù)預(yù)案沒有經(jīng)過(guò)演練和實(shí)踐的考驗(yàn)，公眾對(duì)防災(zāi)規(guī)劃和預(yù)案的知曉率較低。Pearce［38］認(rèn)為公眾參與社區(qū)災(zāi)害管理規(guī)劃是可持續(xù)減災(zāi)的重要保證。Brenda等［39］認(rèn)為制定社區(qū)災(zāi)害管理規(guī)劃必須了解其中高危人群的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，要充分重視弱勢(shì)群體的作用。
5防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育力度不夠
部分政府和社區(qū)公眾對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)存在僥幸心理，對(duì)防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育重視程度不夠，突發(fā)事件應(yīng)急管理宣傳教育缺乏制度化保障［40］，尤其在中小學(xué)校、農(nóng)村社區(qū)和企業(yè)施工單位，防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育力度不夠，針對(duì)性不強(qiáng)，缺乏長(zhǎng)期性。由于防災(zāi)教育的不足，公眾災(zāi)害防范意識(shí)普遍薄弱，自我安全防護(hù)知識(shí)匱乏、參與減災(zāi)的主動(dòng)性不高，即便是城市社區(qū)也還沒有形成成熟的社區(qū)應(yīng)急文化體系［41］，如上海市有近91.4%的被調(diào)查者認(rèn)為自己“缺乏防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)知識(shí)技能，希望更多地了解、掌握”［42］。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足一方面導(dǎo)致人們過(guò)度開發(fā)和利用資源，如砍柴取薪、濫墾土地、隨意建房、施工、開礦等，為安全隱患埋下伏筆;另一方面導(dǎo)致災(zāi)害應(yīng)急能力不強(qiáng)，如2012年“6•28”寧南特大山洪泥石流災(zāi)害共造成白鶴灘水電站施工人員20人失蹤，20人遇難［43］。從近年來(lái)的災(zāi)情統(tǒng)計(jì)看，工礦企業(yè)發(fā)生群死群傷的概率較多。印度尼西亞政府在反思印度洋海嘯的教訓(xùn)后指出，最大的教訓(xùn)是沒有建立早期預(yù)警系統(tǒng)和缺乏對(duì)居民的災(zāi)害教育培訓(xùn)［12］。Srinivasa＆Nakagawa［44］認(rèn)為人們應(yīng)樹立危機(jī)意識(shí)，以印度洋海嘯為契機(jī)，學(xué)會(huì)更好地為未來(lái)的災(zāi)難做準(zhǔn)備。因此應(yīng)高度重視防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育。
6社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)資源缺乏有效整合
由于缺乏有效的綜合減災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制，社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)資源缺乏有效地整合。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:①信息共享機(jī)制不健全，災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)精度不高;②缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急隊(duì)伍，參與社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的志愿者呈老齡化;③應(yīng)急避難場(chǎng)所、應(yīng)急物資管理及維護(hù)權(quán)責(zé)不明;④減災(zāi)資金有限且有限的減災(zāi)資金沒有得到有效使用。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，按照垂直層級(jí)分配資金，社區(qū)層面資金往往不足［45］。設(shè)立社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的專項(xiàng)資金，并納入中央和地方政府財(cái)政預(yù)算，是可持續(xù)減災(zāi)的重要保證［46］。然而，當(dāng)前中央財(cái)政并沒有明確支持社區(qū)減災(zāi)工作的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，地方政府對(duì)社區(qū)減災(zāi)的投入也受制于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。此外，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制滯后，造成融資渠道不暢［47］，從而加重了政府應(yīng)對(duì)災(zāi)害的財(cái)政負(fù)擔(dān)，在片面政績(jī)觀驅(qū)使下當(dāng)?shù)卣茈y保證將有限資金用于災(zāi)前防御，這個(gè)問(wèn)題在貧困地區(qū)尤為突出。此外，由于缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制，各涉災(zāi)部門資金分散使用且不注重資金使用的績(jī)效評(píng)估，減災(zāi)效果不顯著。
我國(guó)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的展望
根據(jù)國(guó)內(nèi)外社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)目前社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問(wèn)題，提出我國(guó)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理需要加強(qiáng)的方面。
1促進(jìn)社區(qū)災(zāi)害管理立法
我國(guó)針對(duì)社區(qū)層面沒有出臺(tái)相應(yīng)的減災(zāi)法規(guī)，因而社區(qū)很難在防災(zāi)減災(zāi)方面做到有法可依。未來(lái)我國(guó)應(yīng)在社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)社區(qū)減災(zāi)的法規(guī)建設(shè)，在國(guó)家政策及法律法規(guī)層面不斷完善社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的相關(guān)條款，如通過(guò)法律形式，明確各級(jí)政府、企業(yè)、社會(huì)和公民的減災(zāi)職責(zé)和協(xié)調(diào)機(jī)制，合理分擔(dān)各地及各級(jí)政府財(cái)政投入比例，完善應(yīng)急預(yù)案編制和實(shí)施規(guī)范等，并實(shí)現(xiàn)“預(yù)防文化”宣傳教育的制度化。
2建立社會(huì)參與的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制
關(guān)注社區(qū)的潛力和需求是社會(huì)恢復(fù)和災(zāi)害管理的重要原則［48］。應(yīng)充分考慮到各利益相關(guān)者的需求、關(guān)注點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)狀況，社區(qū)的資源狀況與社會(huì)背景，效益與效率等原則，探討各利益群體的參與激勵(lì)機(jī)制。主要考慮的內(nèi)容有:制訂扶持政策，建立伙伴合作機(jī)制，為企事業(yè)單位、民間組織和志愿者提供寬松的活動(dòng)平臺(tái)，針對(duì)不同需求開展有效的培訓(xùn)等。社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的挑戰(zhàn)之一是保持社區(qū)層面防災(zāi)減災(zāi)的持久化［49］。因此，如何建立長(zhǎng)效的社會(huì)參與激勵(lì)機(jī)制，營(yíng)造全民自覺參與社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理全過(guò)程的文化氛圍，是值得進(jìn)一步探索的重要課題。
3健全參與式社區(qū)減災(zāi)機(jī)制
加強(qiáng)各利益相關(guān)者在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理各個(gè)階段的協(xié)調(diào)性和參與性尤為重要［49］。我國(guó)社區(qū)減災(zāi)需要在實(shí)踐中不斷建立健全參與式社區(qū)減災(zāi)機(jī)制，確保社區(qū)減災(zāi)工作高效實(shí)施。今后應(yīng)該探索的內(nèi)容主要有:建立社區(qū)減災(zāi)委員會(huì)，健全防災(zāi)減災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，完善部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與、分工協(xié)作的防災(zāi)減災(zāi)決策和運(yùn)行模式，建立健全社區(qū)資金優(yōu)化、信息共享(如預(yù)警預(yù)報(bào)等方面)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)(如災(zāi)害保險(xiǎn))、人才培養(yǎng)、應(yīng)急保障、群測(cè)群防、績(jī)效評(píng)估、監(jiān)督反饋(監(jiān)控災(zāi)害防治工程、建筑施工及應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行等工作)等減災(zāi)機(jī)制，保障社區(qū)減災(zāi)工作有效實(shí)施。
4加強(qiáng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)綜合能力建設(shè)
在了解社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急能力的基本狀況和綜合水平基礎(chǔ)上，通過(guò)宣傳、培訓(xùn)、教育、演練等方式，提高公眾災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和心理承受能力［50］。“你準(zhǔn)備好了嗎———市民災(zāi)害準(zhǔn)備指南”一定程度上已經(jīng)成為美國(guó)政府對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行災(zāi)害教育的范本［51］。該指南為家庭提供了如何針對(duì)各種災(zāi)害的具體指導(dǎo)，實(shí)踐意義很強(qiáng)。我國(guó)的《震后貧困村恢復(fù)重建過(guò)程中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避指南》［52］，在指導(dǎo)人們識(shí)別和減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)上具有積極作用，但目前尚未在社區(qū)普及，且該指南對(duì)使用人員的知識(shí)基礎(chǔ)要求較高。因此，一方面應(yīng)進(jìn)一步做好推廣工作，另一方面需要結(jié)合廣大社區(qū)實(shí)際，針對(duì)不同災(zāi)種設(shè)計(jì)編制通俗易懂又具體翔實(shí)的實(shí)手冊(cè)和掛圖［53］。同時(shí)，還需要鼓勵(lì)人們廣泛參與社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急預(yù)案的編制和實(shí)施，重視全民尤其中小學(xué)的防災(zāi)減災(zāi)教育，加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急物資儲(chǔ)備、人才隊(duì)伍建設(shè)，健全交通、通訊以及防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施等，樹立預(yù)防文化觀念，以提高社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)綜合能力。
5加強(qiáng)社區(qū)災(zāi)害資源化利用
自然災(zāi)害如果合理調(diào)控，一定程度上可以轉(zhuǎn)化為資源。如九寨溝昔日的一系列堰塞湖經(jīng)自然保存，成了今日著名的海子風(fēng)景區(qū)，同時(shí)增強(qiáng)了河谷岸坡穩(wěn)定性，大大減少新的崩塌滑坡的發(fā)生［54］。加強(qiáng)社區(qū)災(zāi)害資源化利用，把防治災(zāi)害與脫貧工程、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、工程建設(shè)緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)減災(zāi)與資源環(huán)境及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
第3篇
海洋傾倒區(qū)管理
1上海市管轄海域內(nèi)的海洋傾倒區(qū)及使用情況
目前，上海市管轄海域分布有5個(gè)正式傾倒區(qū)和1個(gè)臨時(shí)傾倒區(qū)，分別為吳淞口北、鴨窩沙北、長(zhǎng)江口1＃、長(zhǎng)江口2＃、長(zhǎng)江口3＃傾倒區(qū)和金山臨時(shí)傾倒區(qū)，均為疏浚物傾倒區(qū)。其中吳淞口北、鴨窩沙北、長(zhǎng)江口1＃傾倒區(qū)和金山臨時(shí)傾倒區(qū)位于近岸海域。吳淞口北傾倒區(qū)，1990年4月批準(zhǔn)，面積1．5km2，現(xiàn)為長(zhǎng)江口海域使用最為頻繁的傾倒區(qū)；鴨窩沙北傾倒區(qū)，1990年4月批準(zhǔn)，面積0．79km2，水深10m，靠近長(zhǎng)興島造船基地，近年來(lái)很少使用；長(zhǎng)江口1＃傾倒區(qū)，2010年11月2日批準(zhǔn)，面積0．5km2，年傾倒量1000萬(wàn)m3以內(nèi)，日傾倒量控制在1萬(wàn)～3萬(wàn)m3以內(nèi)；長(zhǎng)江口2＃傾倒區(qū)，2010年11月2日批準(zhǔn)，面積2．4km2，年傾倒量800萬(wàn)m3以內(nèi)，日傾倒量控制在2．9萬(wàn)～1萬(wàn)m3以內(nèi)；長(zhǎng)江口3＃傾倒區(qū)，2010年11月2日批準(zhǔn)，面積9．0km2，實(shí)行分區(qū)作業(yè)，采用輪流傾倒方式，年傾倒量2000萬(wàn)m3以內(nèi)；金山臨時(shí)傾倒區(qū)，2010年8月17日批準(zhǔn)，面積為1．54km3，使用期限為3年，年傾倒量為60萬(wàn)m3，日最大傾倒量1萬(wàn)m3。各傾倒區(qū)位置見圖1。通過(guò)對(duì)2009—2011年傾倒量統(tǒng)計(jì)，可以看出黃浦江港區(qū)、寶山港區(qū)、崇明島的全部疏浚物和長(zhǎng)興島、外高橋港區(qū)的大多數(shù)疏浚物都傾倒在吳淞口北傾倒區(qū)，這是因?yàn)閰卿量诒眱A倒區(qū)距各港區(qū)距離較近，且風(fēng)浪較小，傾倒單位從節(jié)省運(yùn)輸成本和航行安全考慮，傾向于申請(qǐng)?jiān)诖藘A倒，成為使用頻率最高的近岸傾倒區(qū)。2010年度鴨窩沙北傾倒區(qū)僅批準(zhǔn)2個(gè)疏浚項(xiàng)目?jī)A倒，2009年和2011年度沒有使用，因其靠近長(zhǎng)興島造船基地，為防止傾倒疏浚物對(duì)造船基地的不利影響，將逐步停止使用；長(zhǎng)江口1＃、2＃、3＃傾倒區(qū)主要用于傾倒深水航道疏浚物，容量很大，長(zhǎng)興島和外高橋港區(qū)也有部分疏浚物傾倒在長(zhǎng)江口1＃傾倒區(qū)，但數(shù)量較少，2＃、3＃傾倒區(qū)尚無(wú)近岸疏浚物傾倒；金山臨時(shí)傾倒區(qū)用于傾倒杭州灣北岸海洋工程建設(shè)和維護(hù)性疏浚產(chǎn)生的疏浚物，僅2011年度有1個(gè)維護(hù)性疏浚項(xiàng)目在此傾倒，使用很少。
2吳淞口北傾倒區(qū)的年度傾倒總量控制和長(zhǎng)江口1＃傾倒區(qū)的傾倒量調(diào)配
吳淞口北傾倒區(qū)位于長(zhǎng)江口南港北側(cè)邊灘一矩形區(qū)域，其北側(cè)600m區(qū)域的水深在0m左右，已停止傾倒，南側(cè)400m區(qū)域的水深從0～10m以上，向航道傾斜，南緣緊貼航道；在此傾倒的疏浚物除少部分以懸浮物形式直接擴(kuò)散外，大部分直接滑入或被水流帶入航道主槽［2］。吳淞口北傾倒區(qū)至今已使用20多年，傾倒量逐年上升，傾倒物常年累積必然會(huì)危及航道安全。因此，需對(duì)吳淞口北傾倒區(qū)進(jìn)行年度傾倒總量控制，上海市海洋局根據(jù)近年吳淞口北傾倒區(qū)水深測(cè)量和傾倒量統(tǒng)計(jì)結(jié)果，初步確定吳淞口北傾倒區(qū)的年度傾倒總量控制在400萬(wàn)m3，超出的傾倒量將調(diào)配至長(zhǎng)江口1＃傾倒區(qū)傾倒；同時(shí)，在審批過(guò)程中將外高橋和長(zhǎng)興島的疏浚物調(diào)配至長(zhǎng)江口1＃傾倒區(qū)傾倒，充分利用1＃傾倒區(qū)的容量并減輕吳淞口北傾倒區(qū)的壓力。
疏浚物的資源化利用
上海海域面積在9000km2左右，擁有崇明東灘鳥類國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、九段沙濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、長(zhǎng)江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)和金山三島海洋生態(tài)自然保護(hù)區(qū)4個(gè)自然保護(hù)區(qū)，具有重要的生態(tài)功能；上海海域又是重要的航運(yùn)密集區(qū)，近岸海域已經(jīng)很難選劃大容量的海洋傾倒區(qū)；而遠(yuǎn)海選劃傾倒區(qū)，傾倒單位將大幅增加航運(yùn)成本和安全風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)導(dǎo)致不到指定傾倒區(qū)傾倒等違法行為的增多。疏浚物的傾倒會(huì)對(duì)海洋環(huán)境、海洋生物棲息繁殖和海洋資源利用產(chǎn)生較大影響。疏浚物的資源化利用無(wú)疑是其處理的最佳方式，將從根本上減少海洋傾倒量，減緩近岸傾倒區(qū)緊張的狀況。疏浚物資源化利用需要給予政策支持，利用方式主要有如下3種。（1）制造填海材料和新型建筑材料［1］。通過(guò)疏浚物脫水和固化技術(shù)，提高脫水速度和效果，把疏浚泥迅速轉(zhuǎn)化為填海材料和新型建筑材料，進(jìn)行綜合利用。上海市海洋局聯(lián)合上海交通大學(xué)已開展了該項(xiàng)課題研究。（2）疏浚物吹填造陸。上海市已有成功案例，如橫沙東灘圈圍利用長(zhǎng)江口深水航道建設(shè)產(chǎn)生的疏浚物，既提供了圈圍工程泥沙來(lái)源，又解決了疏浚物的傾倒問(wèn)題。（3）傾倒區(qū)泥沙的資源化利用。傾倒區(qū)的細(xì)顆粒淤泥被水流漂走，積累下大量?jī)?yōu)質(zhì)泥沙，引導(dǎo)圈圍工程建設(shè)單位利用傾倒區(qū)泥沙，既擴(kuò)大了傾倒區(qū)容量，充分利用泥沙資源，又節(jié)省了建設(shè)資金，如近期上海市金山區(qū)一圈圍工程將申請(qǐng)利用長(zhǎng)江口1＃傾倒區(qū)的泥沙。
海洋傾廢管理現(xiàn)狀
上海市海洋局創(chuàng)新了三段式傾廢管理新模式，即在許可證申請(qǐng)、生效和無(wú)效階段（即許可證過(guò)期后）開展事前、事中和事后監(jiān)管。事前監(jiān)管主要是受理、審查申請(qǐng)資料，實(shí)地踏勘疏浚現(xiàn)場(chǎng)，調(diào)訪業(yè)主核實(shí)疏浚區(qū)域的位置和面積、傾倒量、傾倒日期等信息；事中監(jiān)管是在許可證有效期內(nèi)，開展執(zhí)法檢查，查處偽造傾倒許可證、不到指定傾倒區(qū)傾倒、傾倒過(guò)程撒漏、傾倒建筑渣土等違法行為；事后監(jiān)管是對(duì)許可證過(guò)期后繼續(xù)傾倒或未經(jīng)許可傾倒等違法行為的監(jiān)督管理。
1主要傾倒單位
上海市從事海洋傾倒業(yè)務(wù)的單位主要有16家，其中規(guī)模較大的有10家。傾倒許可證多由傾倒單位根據(jù)業(yè)主委托向上海市海洋局申請(qǐng)，業(yè)主直接申請(qǐng)的很少。業(yè)主和傾倒單位都是海洋傾廢管理的監(jiān)管對(duì)象，但直接監(jiān)管對(duì)象為傾倒單位。加強(qiáng)對(duì)傾倒單位的監(jiān)管，引導(dǎo)其依法申請(qǐng)、依法傾倒，對(duì)于提高傾廢管理水平具有重要意義。
2傾倒申請(qǐng)材料存在的問(wèn)題
申辦傾倒許可證應(yīng)向上海市海洋局提交的材料有：《廢棄物海洋傾倒申請(qǐng)書》《申請(qǐng)海洋傾倒許可證告知承諾書》《疏浚區(qū)域浚前水深圖》《疏浚物傾倒合同》和《疏浚物分析測(cè)試報(bào)告》。在受理、審批過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)《疏浚區(qū)域浚前水深圖》《疏浚物傾倒合同》和《疏浚物分析測(cè)試報(bào)告》存在一些問(wèn)題，主要有：①部分傾倒單位提交的《疏浚區(qū)域浚前水深圖》制作粗糙，存在疏浚區(qū)域或浚前水深未標(biāo)注或標(biāo)注不清等問(wèn)題，根據(jù)水深圖無(wú)法核算傾倒量。②部分項(xiàng)目的《疏浚物傾倒合同》為包年合同，包年合同未明確全年總傾倒量或每次施工的傾倒量，給傾倒量核實(shí)帶來(lái)困難。③部分傾倒單位提供的《分析監(jiān)測(cè)報(bào)告》為其他單位辦理，存在互借現(xiàn)象，有的傾倒項(xiàng)目的疏浚物采樣點(diǎn)選取過(guò)少，或不在疏浚范圍內(nèi)。另外，還存在著少數(shù)傾倒單位通過(guò)使用虛假申請(qǐng)資料少報(bào)傾倒量等問(wèn)題。
3傾廢管理改進(jìn)措施
在傾廢管理實(shí)踐中，針對(duì)存在的問(wèn)題，從受理審批和執(zhí)法監(jiān)督兩個(gè)方面提出了以下改進(jìn)措施。（1）上海市海洋局受理窗口應(yīng)驗(yàn)明《疏浚物分析監(jiān)測(cè)報(bào)告》原件與復(fù)印件是否一致；審批時(shí)應(yīng)檢查《疏浚物分析監(jiān)測(cè)報(bào)告》的委托單位是否為該傾倒單位，采樣地點(diǎn)是否在疏浚范圍內(nèi)，采樣點(diǎn)個(gè)數(shù)是否滿足技術(shù)規(guī)范要求。（2）《疏浚區(qū)域浚前水深圖》應(yīng)明確標(biāo)注疏浚范圍的長(zhǎng)度、寬度、浚前水深、比例尺和繪制單位，能夠根據(jù)圖紙估算傾倒量；《疏浚物分析監(jiān)測(cè)報(bào)告》的采樣點(diǎn)需在水深圖上標(biāo)注；另外，傾倒單位還需提供加蓋業(yè)主公章的《疏浚區(qū)域傾倒量計(jì)算表》。（3）上海市海洋局應(yīng)對(duì)傾倒量存疑的項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)核，委托第三方測(cè)量疏浚面積和浚前、浚后水深，出具測(cè)量報(bào)告，核實(shí)傾倒單位申報(bào)的傾倒量。（4）申請(qǐng)時(shí)傾倒單位應(yīng)提供《疏浚物傾倒合同》原件，合同中應(yīng)明確傾倒量，受理時(shí)應(yīng)檢查合同原件與復(fù)印件是否一致。包年合同中若同一疏浚工程分兩次或多次施工，應(yīng)在第一次傾倒時(shí)申請(qǐng)整個(gè)工程和本次傾倒行動(dòng)的傾倒量，以后分期疏浚時(shí)再申報(bào)每一期的傾倒量；待工程完工后，核實(shí)總申請(qǐng)傾倒量與各期傾倒量之和的差別，按實(shí)際傾倒量收取傾倒費(fèi)。（5）在執(zhí)法過(guò)程中，上海市海監(jiān)總隊(duì)根據(jù)《行政許可法》“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”的原則，應(yīng)明確與東海海監(jiān)總隊(duì)的職責(zé)劃分，對(duì)查處的違法傾倒行為予以信息共享，以整合資源最大限度地提高執(zhí)法能力。
海洋傾廢記錄儀的安裝試點(diǎn)
對(duì)于部分傾倒單位存在的未經(jīng)許可傾倒，未到指定傾倒區(qū)傾倒，傾倒過(guò)程沿途撒漏等違法行為，上海市海監(jiān)總隊(duì)因執(zhí)法船舶、裝備和人員不足，不能全天候執(zhí)法，而傾廢記錄儀可以有效提高執(zhí)法能力。經(jīng)改進(jìn)的傾廢記錄儀能夠?qū)崟r(shí)記錄拋泥船舶的航跡、航速、航行時(shí)間、吃水深度等重要數(shù)據(jù)，并在發(fā)生疑似非法傾倒時(shí)發(fā)出警報(bào)，傾廢儀記錄的數(shù)據(jù)可與室內(nèi)監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)顯示［3］。傾廢儀在野外環(huán)境中具有較強(qiáng)的適應(yīng)能力，不易損壞，穩(wěn)定性較高，具有作為執(zhí)法儀器的技術(shù)性能。上海市的傾倒單位尚未安裝傾廢記錄儀，進(jìn)行傾廢記錄儀的安裝試點(diǎn)，是上海市海洋局2012年度的重要工作。目前，已選定了傾廢記錄儀的生產(chǎn)廠家和型號(hào)，將選定兩家傾倒單位進(jìn)行安裝試點(diǎn)，積累傾廢記錄儀的使用管理經(jīng)驗(yàn)，為推廣應(yīng)用做好技術(shù)準(zhǔn)備。現(xiàn)階段需要解決的一個(gè)問(wèn)題是，雖然傾廢記錄儀從技術(shù)上能夠達(dá)到執(zhí)法儀器的要求，但其安裝的法律依據(jù)與記錄數(shù)據(jù)的法律效力在現(xiàn)行傾廢管理法律法規(guī)上尚無(wú)明確規(guī)定。安裝試點(diǎn)階段，傾廢記錄儀將不作為執(zhí)法儀器。在上海市海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)的立法工作中，上海市海洋局將積極爭(zhēng)取確定傾廢記錄儀的法律地位和記錄數(shù)據(jù)的法律效力，為傾廢記錄儀的推廣應(yīng)用提供法律保障。
研究制訂海洋傾廢規(guī)范性文件
針對(duì)上海市尚未制定海洋傾廢地方性法規(guī)的現(xiàn)狀，為了提高海洋傾廢管理水平，上海市海洋局依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和上海實(shí)際情況，擬從以下6個(gè)方面研究制訂上海市海洋傾廢規(guī)范性文件。
1明確海洋傾廢、廢棄物的定義
規(guī)范性文件中的“海洋傾廢”是指由上海市海洋局受理、審批，利用船舶向上海市管轄海域指定海洋傾倒區(qū)傾倒三類廢棄物及人體骨灰的行為。規(guī)范性文件中允許傾倒的“三類廢棄物”僅指上海市內(nèi)碼頭、航道、電廠取水口等疏浚產(chǎn)生的不屬于《中華人民共和國(guó)海洋傾廢管理?xiàng)l例》附件一和附件二的疏浚物；內(nèi)河底泥、建筑渣土、工業(yè)廢渣等不在允許傾倒范圍之內(nèi)。一直以來(lái)，為了保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和航道安全，東海分局和上海市海洋局嚴(yán)禁向上海海域內(nèi)的傾倒區(qū)傾倒建筑渣土等物質(zhì)，但現(xiàn)行海洋法規(guī)中并無(wú)禁止傾倒建筑渣土等的規(guī)定。規(guī)范性文件將明確上海市海洋局受理、審批廢棄物的定義，明確禁止傾倒建筑渣土等物質(zhì)，填補(bǔ)執(zhí)法依據(jù)的空白。
2傾倒區(qū)的管理
規(guī)范性文件將規(guī)定實(shí)行傾倒量核實(shí)、傾倒區(qū)容量評(píng)價(jià)、年度傾倒總量控制、傾倒區(qū)范圍標(biāo)志設(shè)置、傾倒區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)與保護(hù)、建設(shè)傾倒區(qū)作業(yè)監(jiān)視系統(tǒng)等制度。對(duì)傾廢管理法律法規(guī)未明確的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致補(bǔ)充，為開展傾倒區(qū)各項(xiàng)管理工作提供依據(jù)。
3傾倒許可證的申請(qǐng)、受理和審批
規(guī)范性文件將從申辦傾倒許可證的責(zé)任主體、申請(qǐng)材料、受理決定、許可決定、審批時(shí)限、許可證變更（包括加船和延期）、傾倒費(fèi)繳納等方面進(jìn)行細(xì)致規(guī)范，方便申請(qǐng)單位，提高受理、審批效率。
4疏浚物監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)
規(guī)范性文件將規(guī)定疏浚物的委托監(jiān)測(cè)、樣品采集原則和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)監(jiān)測(cè)單位的資質(zhì)、采樣點(diǎn)個(gè)數(shù)和監(jiān)測(cè)費(fèi)收取等進(jìn)行規(guī)定。
5傾倒作業(yè)的監(jiān)督管理
規(guī)范性文件將制訂疏浚物裝載核實(shí)、傾倒作業(yè)記錄和報(bào)告、傾廢記錄儀安裝使用和管理、傾倒作業(yè)公告、傾倒方量認(rèn)定原則等條款，為海監(jiān)執(zhí)法提供法律依據(jù)。該規(guī)范性文件也將明確傾廢記錄儀的法律地位和記錄數(shù)據(jù)的法律效力，規(guī)定傾廢記錄儀將作為執(zhí)法儀器在傾倒船舶中推廣使用。
6法律責(zé)任
將規(guī)定行政處罰適用措施、海洋環(huán)境污染損害賠償措施、表彰和獎(jiǎng)勵(lì)措施。上海市海洋傾廢規(guī)范性文件預(yù)計(jì)2012年底編制完成并向上海市法制辦報(bào)批。規(guī)范性文件符合現(xiàn)行法律法規(guī)，針對(duì)海洋傾廢管理出現(xiàn)的新問(wèn)題，制訂詳細(xì)的管理措施，具有較強(qiáng)的可操作性。
