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[關鍵詞] 農村宅基地 現狀分析 對策研究
[中圖分類號] F301.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）11-0041-01
宅基地使用權是指農村集體經濟組織的成員依法享有的在農民集體土地上建造個人住宅的權利。農村宅基地實行嚴格的“一戶一宅”制度，也就是按照《土地管理法》的規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積標準不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。
一、目前農村宅基地管理的存在的問題
1.農村土地利用總體規劃不夠完善、實際操作性不強， 在縣級土地利用總體規劃的基礎上修編了各鄉鎮的土地利用總體規劃，鄉鎮土地利用總體規劃是實施性規劃，按照統籌安排城鄉建設用地的總要求和控制總量、合理布局、集約節約用地、保護耕地的總原則，合理確定小城鎮和農村居民點的數量、布局、范圍和用地規模。
2.村鎮建設用地規模盲目擴大，存在“攤大餅”現象。一些臨近縣城和風景區等經濟條件較好的村鎮，農民的用地需求程度高，想方設法多建宅基地，通過搞“農家樂”“采摘園”等形式多種經營，擴大經營收入。
3.農村宅基地閑置現象嚴重，造成土地資源的大量浪費。農民進城務工，部分農民進城進入第三產業后在城里買房，有了固定的住所，農村的宅基地無人居住，閑置現象嚴重 。
4.農村居民點改造后形式單一，不能體現傳統的風貌特征和村落形態。在村莊的個體改造過程中，不同類型的村莊出現了不同的問題，舊村改造方式雖然達到了集約利用土地的目的，但是傳統的居住模式形態和風貌蕩然無存。對新舊雜居的村落改造中忽視了老房屋的歷史價值和風格特征。對“空心村”的整治過程中由于傳統老房子的破舊和維修的不方便而直接拆掉，即使新建新的房屋和很少考慮整個老村莊的整體風貌，在建筑形式上也同當地的傳統形式相去甚遠。
5.農村宅基地申請條件、審核、審批不夠嚴格細致。未能做到在本集體經濟組織或者村民小組張榜公布，公布期間無異議的，報鄉鎮審核后，報縣級審批。
6.宅基地審批管理不到位。未能按照國土資源部要求的“三到場”。即：受理宅基地申請后，要實地審查申請人是否符合用地條件、擬用地是否符合規劃等；宅基地依法批準后要到實地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到實地檢查是否按照批準的面積和要求使用土地。
7.宅基地使用證發放不規范。因人力、測量技術等多種原因，多采用手工填寫土地使用證、繪制宗地圖，經常出現更改、勾抹、涂改等現象，宗地圖手工繪制也會出現界線重疊、界址不清、面積不準確，引發鄰里糾紛增加社會不穩定因素。
8.宅基地檔案管理混亂。由于基層國土所人員少、工作任務量大，沒有專職檔案人員，兼職檔案人員的培訓也不夠，宅基地檔案的存放、借閱、使用過程中存在更改土地登記卡、用地審批表檔案資料。
二、對目前農村宅基地管理的對策建議
由于農村宅基地分配的無償性，屬于本集體經濟組織內部“共有共享”的特殊產物，在局部地區充分試點的基礎上，嚴格保護農村集體經濟組織的資產不流失和不侵害農民利益的前提下，加快宅基地流轉的進度，創新農村宅基地流轉的方式和形式。十八屆三中全會提出，建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。必須加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，著力清楚市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。要建立公平開放透明的市場規則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉統一的建設用地市場 。因此改革現有農村宅基地管理的方式和方法提供了政策的依據，政府部門應該盡快出臺配套法規措施，引導和規范宅基地使用權流轉行為，確保宅基地使用權流轉的合法地位。
1.盡快制定和完善關于農村宅基地管理方面的政策法規細則，具有可操作性。農村宅基地管理方面政策法規的缺失，造成基層國土部門的實際操作無法可依，上級部門盡快聯合住建、金融等部門出臺實施細則，引導和規范宅基地流轉、抵押等行為，顯化農村宅基地的資產屬性，賦予農民更多財產性權利，讓弱勢群體的廣大農民享受到深化改革的實際成果。
2.加大對農村的投入力度，完善社會保險制度和基礎設施的投入，遷村并點是社會經濟發展的需要。農村現有基礎設施如供水、供電、供熱等都要靠農民自己投入，生活水平要在十報告中提出“兩個一百年”的目標實現還有很大的距離。宅基地的流轉應該突破原有的宅基地無償并且固定使用的方式，撤并零散的居民點，國家給予政策資金的補助，填補“空心村”，改善農村道路、電力線、垃圾處理、上下水，興建福利中心、老年活動中心等基層設施建設，使其具有適宜居住的條件。推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制。
3.嚴格執行“一戶一宅”的法律規定，如以經選新址建房，原有的宅基地營退還給村集體。加強宅基地的產權管理，切實規范宅基地的權屬性質，一是加快農村宅基地登記發證工作，不合法的堅決不予登記，杜絕一戶多宅的現象，未經過登記的宅基地不準買賣。二是按年度進行農村宅基地審驗和變更登記，對查出的少批多占、一戶多宅等違法現象堅決不予認可。三是在農村宅基地的整治和管理上，可以考慮宅基地的有償使用，對農村村莊中的遷出戶、一戶多宅戶、超占戶實行有償使用，這樣通過經濟杠桿可以增強農民集約節約用地意識，減緩空心村現象。四是對規劃區范圍外的農村村民住宅建設，按照城鎮化和集約用地要求，鼓勵集中建設農民新村。在規劃撤并的村莊范圍內，除危房改造，停止審批新建、重建、擴建住宅。
參考文獻
出“力爭用3年時間完成農村宅基地確權登記發證”的任務。在時間緊、任務重的情況下，我廳把信息化手段作為推進農村宅基地確權登記發證的突破口，構建起了“覆蓋廣、權屬清、操作易、管理嚴”的農村宅基地數字化管理體系，確保工作任務的順利完成。
超前謀劃，打造數字化的農村宅基地管理體系
我省累計投入1000多萬元用于農村宅基地管理工作的軟件開發、數據建庫和電子檔案庫建設。在全省統一電子政務平臺上建立了農村宅基地確權登記數據中心，在農村宅基地登記發證各環節逐步實現了省、市縣二級網絡化管理，實現農村宅基地登記發證工作全數字化管理，有效提高了農村宅基地確權登記發證工作的效率和質量。截至2011年年底，全省已頒發83.4萬本集體土地使用證，占應發證總農戶數的96.7%，順利完成了省政府提出的工作任務，基本構建起了適合我省實際的農村宅基地數字化管理體系。
精心部署，以標準化、流程化的手段推進宅基地確權發證
我們采取了“六個統一”的全數字化管理手段，建立信息化標準、管理信息系統，以及貫通宅基地確權登記發證全業務流程的質量控制體系，將業務規則打包到信息系統軟件中，形成了一整套標準化、流程化的運作體系。實現了全省18個市縣、55支調查測量隊伍、2000多名專業人員能夠按照統一的標準、同步開展工作，確保了工作的效率和質量。
一是建立統一的網絡體系。建立了全省統一的國土資源骨干網絡和市縣局域網，省廳和全省18個市縣的國土資源部門及直屬事業單位網絡系統全部實現互聯，全省共有6000多個網絡節點與省廳數據中心互聯。
二是建立統一的數據中心。我們按照“大集中”模式建立了全省統一的國土資源業務數據中心，集中存儲全省農村宅基地確權登記發證所形成的檔案、圖件、法律文書等資料的海量數據。并在省政府機房建立容災備份系統，確保了數據和應用系統安全。
三是建立統一的標準體系。我們制定了《海南省農村宅基地地籍調查數據庫標準》，對農村宅基地地籍調查數據庫的權屬屬性表結構、空間要素分類代碼、空間要素分層、數據文件命名規則、圖形和屬性數據的結構、數據交換格式和元數據等內容做了明確、詳盡的規定。
四是建立統一的編碼體系。我們制定了全省農村宅基地統一編碼規則，為全省2萬多個測區建立了宗地空間數據介質點、權屬界線和宗地編碼。
五是建立統一的業務延伸體系。我們在全省各市縣所有作業隊伍統一部署了《地籍調查數據管理軟件》和《測量數據采集和成圖軟件》，用于將地籍調查形成的圖件、掃描件、表單進行數字化處理，使信息化管理手段延伸到測量作業前端。同時，將數據質量控制、建庫和報送標準集成到成圖軟件中，將外業調查和測量數據直接按照標準格式進行打包、輸出、入庫，確保了數據質量。
六是建立統一的質量控制體系。我們基于全省國土環境資源電子政務平臺，部署了覆蓋全省各市縣的農村宅基地確權登記發證管理系統，按照標準化的審批流程進行登記發證管理。地籍測量、權屬調查、數據上報、質量控制、檔案管理和發證審批全部實現數字化管理和集中管理，保證了全省農村宅基地確權登記發證工作在統一的質量控制體系下推進。
強化服務，確保農村宅基地確權發證工作效果
面廣量大，鄉村宅基地管理問題。情況復雜，涉及廣大農民的切身利益，鄉村基層工作的熱點、難點問題之一，也是加強耕地保護，強化規劃管理，建設社會主義新鄉村的一個重要環節。當前，建新不拆舊、一戶多宅、未批先用、亂占濫用、越權批地、非法轉讓、超標準占用宅基地等問題，市村鎮建設中逐步顯露出來，這不僅違反了土地利用總體規劃和村莊建設規劃，侵占了良田，擾亂了土地管理和村莊建設秩序，影響了村容村貌，而且會產生宅基糾紛和土地資源浪費，引發社會矛盾和不安定因素，給鄉村社會穩定和農業持續發展帶來不利影響。加強鄉村宅基地管理，對于有效節約集約用地和切實保護耕地，保持耕地總量動態平衡，促進鄉村社會穩定和經濟可持續發展具有重大意義。各級政府要把加強鄉村宅基地管理工作作為關系鄉村社會經濟發展大局的大事，切實抓緊抓好。
二、加強規劃和計劃管理
（一）進一步完善鄉（鎮）土地利用總體規劃和村鎮規劃。各地要按照統籌安排城鄉建設用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地的總原則。完善鄉（鎮）土地利用總體規劃和村鎮規劃，合理確定鄉村居民點的數量、布局、范圍和用地規模。經批準的鄉（鎮）土地利用總體規劃和村鎮規劃，應當予以公告。
（二）按規劃從嚴控制村鎮建設用地。各地要嚴格實施鄉（鎮）土地利用總體規劃和村鎮規劃。引導鄉村村民住宅建設按規劃、有計劃地逐步向中心村集中，并與村莊改造、土地整理相結合，鼓勵集中建設農民新村。符合規劃原有村莊范圍建設住宅，要充分利用原有宅基地和村內空閑地；規劃確定撤并的村莊范圍內，不再審批新建、改建、擴建住宅。積極鼓勵有條件的鄉村村民聯戶建設多層住宅，對城市規劃區內的鄉村村民住宅建設，應當集中興建住宅小區，不再審批宅基地，不再以私人建房形式還建，防止在城市建設中形成新的城中村”避免“二次拆遷”
（三）加強鄉村宅基地用地計劃管理。鄉村村民建住宅占用農用地的其農用地轉用計劃主要通過與鄉村建設用地整理新增加的耕地面積掛鉤解決。報上級主管部門備案后使用。如不能滿足以上要求，則必須納入年度農用地轉用計劃。
三、明確界定鄉村宅基地使用對象、標準
（一）嚴格宅基地申請條件。明確鄉村宅基地使用對象。鄉村村民符合下列情形之一的可以在本集體經濟組織內申請使用宅基地：
1本村村民無宅基地的
2因國家建設搬遷或國家重點工程建設移民的
3災毀和實施村鎮規劃進行村鎮改造需要搬遷的
4原宅基地戶平未達省規定的標準且確實不夠使用的
5法律、法規規定可以申請建住宅的其他情形。
鄉村村民有下列情形之一的不得申請使用宅基地：
1年齡未滿十八周歲；
2原有宅基地面積已經達到規定面積標準或能夠解決分戶需要的
3出租、出賣或以其他形式非法轉讓宅基地及其地上建筑物。或將住宅改作他用的
4占用基本農田或占用基本農田以外的耕地未落實占補措施的
5申請人將戶口遷入本村。未履行村民義務的空掛戶
6法律、法規規定的其他情形。
（二）嚴格核定用地標準。按照一戶一基的原則。使用農用地的每戶不得超過140平方米，使用未利用地（建設用地）每戶不得超過200平方米。
四、規范鄉村宅基地流轉范圍
（一）鄉村村民因繼承房產形成一戶擁有兩處以上宅基地的可在本集體經濟組織內與符合申請宅基地條件的村民進行流轉。對不符合申請宅基地條件的其通過流轉取得的房屋不得重建或擴建。應予拆除，退還土地。嚴禁城鎮居民占用集體土地建住宅或以購置房屋為名變相購買宅基地，嚴禁為城鎮居民在鄉村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。
（二）有下列情形之一的報經縣（市）人民政府批準。由村民委員會（居民委員會）收回宅基地使用權：
1為實施村鎮規劃進行村莊改造需調整使用和進行公共設施、公益事業建設需占用的宅基地；
2鄉村村民違背一戶一基（因繼承等合法取得的兩處以上宅基地除外）規定。違法修建的房屋經依法拆除或以其他形式取消土地使用權的
3鄉村村民戶口遷出本集體經濟組織后遺留的宅基地以及鄉村五保戶去世后騰出的宅基地；
4自依法批準之日起。滿兩年未建的宅基地（不可抗力因素等特殊情況除外）
5按照法律規定應當收回的宅基地。
因村莊改造、公共設施、公益事業建設原因收回宅基地的應由建設實施單位對原土地使用權人給予適當補償。
能復墾的要恢復耕種，對依法收回的空宅基地和村內空閑地。不能復墾的由村委會作村預留建設用地，安排住宅或其他建設用地。
五、規范鄉村宅基地的審批程序
（一）符合申請宅基地條件的鄉村村民。
（二）由村民委員會提請村民會議討論決定宅基地的使用。經村民代表會議或村民會議討論通過。由村民委員會簽署意見送鄉（鎮）國土資源所審查，并將會議記錄及討論決定報鄉（鎮）國土資源所備案。
（三）經鄉（鎮）人民政府（街道辦事處）審核。村莊集鎮規劃區內申請宅基地的應經相關部門同意，辦理審批手續。經依法批準的宅基地，村民委員會或村民小組應及時將審批結果張榜公布，接受人民群眾監督。各縣（市）應將宅基地審批情況按年度報上級主管部門備案。
（四）規范行政審批行為。提供優質服務，將宅基地申請條件、申報審批程序、審批工作時限、審批權限等相關規定和年度用地計劃向社會公告。鄉（鎮）要強化國土資源管理職能，鄉（鎮）國土資源所要認真履行職責，逐步推行“三公布、三到場”制度，即：公布土地利用現狀圖、公布村莊規劃圖、公布經批準的建房戶名單，批前現場勘測定界、批后現場放線劃界、建成后現場檢查驗收。
六、加強鄉村宅基地登記發證工作
應當在收到批準通知之日起20日內向縣（市）國土資源管理部門申請辦理集體土地使用權登記，鄉村村民申請使用宅基地經縣（市）人民政府批準后。由縣（市）人民政府頒發《集體土地使用證》鄉村村民原依法批準使用的宅基地未辦理土地使用權登記手續的應主動向縣（市）國土資源管理部門申請辦理登記手續，領取《集體土地使用證》因依法買賣、繼承房屋等原因造成宅基地使用權變更的當事人應當自變更之日起30日內向縣（市）國土資源管理部門申請辦理集體土地使用權變更登記，由縣（市）人民政府換發《集體土地使用證》鄉村宅基地使用權被依法收回或被注銷的當事人應當自接到通知之日起15日內，向縣（市）國土資源管理部門申請辦理集體土地使用權注銷登記，由縣（市）人民政府進行注銷登記，收回原宅基地使用權人的集體土地使用證》逾期不申請辦理集體土地使用權注銷登記的由縣（市）人民政府公告注銷。
界址清楚，縣（市）國土資源管理部門要進一步完善鄉村宅基地登記發證和土地證書定期查驗制度。土地登記必須做到權屬合法。面積準確，無爭議糾紛”實現以證管地、持證用地，切實保障“一戶一宅”法律制度的落實；進一步加強村民建住宅的檔案管理，建立健全檔案管理制度，發揮地籍檔案核查、跟蹤管理、糾紛調處等基礎性作用。
七、嚴格執行耕地占補平衡政策
墾多少”原則，鄉村村民占用耕地建住宅的按照“占多少。由所在鄉村集體經濟組織負責開墾與占用耕地的面積和質量相當的耕地，沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的應當按《省土地管理實施辦法》規定繳納耕地開墾費，也可以合同的方式委托縣（市）國土資源管理部門進行落實，確保耕地總量不減少。
涉及占用耕地的應當落實耕地占補平衡或依法繳納耕地開墾費；鄉村村民進城使用國有土地建住房涉及土地使用權出讓或轉讓的應依法辦理國有土地使用權出讓轉讓手續和土地登記手續，鄉村村民因經營需要占用集體經濟組織土地建房的必須依法辦理土地有償使用手續。并依法繳納有關稅費。
八、妥善處理鄉村村民建房用地的歷史遺留問題
（一）對鄉村村民已辦理建房用地手續但超過批準面積建房的按照尊重歷史。其超出部分，應通過實施村鎮規劃、調整居民點、更新改造等途徑，逐步過渡收歸集體。對符合土地利用總體規劃及鄉村宅基地許可條件和限額標準但未經批準建房的經申請準予補辦用地手續；對既不符合土地利用總體規劃，又不符合建房條件擅自建住宅的應依法責令退還土地，恢復土地原狀，限期拆除在非法占地上新建的建筑物。
（二）鄉（鎮）村不符合分戶條件的村民一戶多宅的每戶保留一處符合標準的宅基地。
九、明確鄉村宅基地管理責任
（一）各級政府要加強對鄉村村民宅基地管理工作的領導。要經常研究情況，解決問題。
（二）國土資源管理部門要深入持久地開展土地法制和國策的宣傳教育活動。增強依法管理用地、集約用地和保護耕地的自覺性。要進一步健全和完善動態巡查制度，切實加強鄉村村民住宅建設用地的日常監管，及時發現和制止各類土地違法行為，將違法用地制止在萌芽狀態。對嚴重違法行為，要進行公開曝光，用典型案件教育群眾。
（三）規劃部門要抓緊科學編制村鎮規劃。認真做好宅基地選址和規劃手續審批工作，嚴肅查處違章建設行為。
（四）財政部門要加強收費管理。
（五）司法部門要積極支持相關部門執法。維護農民建房和宅基地管理秩序。
（六）強化村級集體經濟組織在鄉村宅基地管理中的職責。發揮村民自治作用，嚴格村民申請審核的第一道關口。
（七）行政區范圍內鄉村宅基地由市人民政府發證。區政府、經濟開發區管委會、各鄉鎮（街道辦事處）村（居委會）和市直有關部門各司其職，各負其責，共同做好管理工作。