風險處理機制范文

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第1篇

農戶收入風險是指農戶收入的波動，風險處理機制是指人們賴以降低收入波動所帶來的不利后果的機制。相關研究發現，在正規風險處理機制①處于缺失狀態的情況下，發展中國家的農戶已經發展出許多非正規機制來處理收入風險。經濟學家已經對這些非正規機制進行了大量的研究，但是，這些研究大多是考察靜態條件下的非正規風險處理機制，對于經濟體制和經濟結構迅速轉型背景下非正規風險處理機制變遷的研究還非常缺乏。

一、農戶非正規收入風險處理機制的理論分析

以收入風險的發生為界限，可以把非正規收入風險處理機制分為收入平滑機制和消費平滑機制。前者是指農戶在收入風險發生前的生產經營過程中采取各種措施來穩定收入，屬于事前機制，后者是指在收入風險發生后農戶采取措施來避免收入波動對消費所產生的負向影響，屬于事后機制，具體又包括非正式保險在機制和跨時期消費平滑機制。[1］(141-166)

非正式保險是指依靠社會網絡（例如親友網）內的互惠性收入轉移來進行橫截面的消費平滑，以避免收入下降所帶來的不利后果，其主要形式是社會網絡內的無償援助和無息借款。②同正式保險機制一樣，非正式保險機制也可能因為信息不對稱而產生“逆向選擇”和“道德風險”問題。但是，由于社會網絡通常以血緣、地緣為紐帶，其成員的流動性很低，內部的信息交流較為充分，倫理觀念的約束力較強，可以使非正式保險相當大的程度避免“逆向選擇”和“道德風險”問題而順利運作。[2］(147-174)非正式保險還面臨著實施問題。非正式保險是一種非正式制度安排，沒有明確的權利義務約定，也缺乏強制實施機制，這就使非正式保險機制面臨著實施的困難。由于社會網絡內的博弈是重復進行的，違背諾言者將被社會網絡所排斥，可以在相當大的程度上克服實施問題。

跨時期消費平滑是指通過收入的跨時期轉移來實現消費平滑，避免收入風險所帶來的不利影響，其形式主要包括儲蓄和借款。儲蓄行為泛指農戶在收入高時積累資產而在收入低時動用資產的行為。農戶的儲蓄行為主要受到高的時間貼現率的限制。在收入很低時，維持目前的生活尚且相當艱難，于是農戶很少為將來考慮，時間貼現率很高；③結果使農戶的儲蓄水平很低。在借款方面，發展中國家農戶的在正式信貸市場和非正式信貸市場都面臨著明顯的約束。由于發展中國家農村社區的封閉性，正式金融機構向農戶提供貸款時往往面臨著信息不對稱所產生的逆向選擇和道德風險問題。比較而言，由于非正式的放貸者往往身處農村社區之內，有更加充分的關于借款者的信息，能夠克服逆向選擇和道德風險問題。因此，在發展中國家，非正式放貸者往往是農戶借款的主要來源。然而，農戶從非正式放貸者那里借款會受到高利率和配額的限制。[3］(519)低的儲蓄水平和借貸時所面臨的約束，使發展中國家農戶利用跨時期消費平滑機制來應對風險的行為受到很大的約束。

收入平滑是指農戶在生產經營過程中采取風險規避措施，以盡可能保持收入流的穩定，從而避免消費波動的行為。收入平滑的主要的形式是多元化策略和保守生產策略。多元化策略是指盡可能使收入來源多樣化，只要不同收入來源不完全相關，這些收入來源的組合就會降低總的收入風險。保守生產策略是指盡可能從事風險較低（但同時回報也低）的生產活動。收入平滑策略的使用相對于其他風險處理策略而言，主要取決于農戶自己的選擇，所面臨的外部約束較小。但是，收入平滑策略會帶來專業程度的降低和農業技術進步緩慢，從而帶來生產效率和農戶收入的降低，使農民不得不在收入減少和風險減少之間權衡，[4］(103-114)這是限制收入平滑策略的主要因素。

二、經濟轉型中農戶非正規收入風險處理機制的變遷

（一） 經濟轉型對農村社區的影響

中國經濟轉型的過程是市場化過程，以及與此相適應的產業結構的變化過程，這種經濟轉型使農村社區的社會經濟狀態發生了巨大的變化。（1）政府逐步給予農戶長期的農地使用權；對農戶生產經營活動的干預明顯減少；農產品的商品化程度越來越高。（2）農戶進入非農產業的制度壁壘逐步被清除，許多農戶兼業經營非農產業；鄉村工業得到發展，吸收了大量農村剩余勞動力。（3）政府對農村人口向城市和經濟發達地區的流動采取默許甚至鼓勵的態度，大量的農村人口常年在原社區以外從事生產經營活動，部分農民甚至舉家遷往城市（鎮）。（4）農戶的收入來源趨于多樣化，非農收入的比重逐漸增加，收入水平逐步提高，同時農戶之間的收入差距逐步加大。（5）農村的金融活動逐步活躍，除了正式金融機構在農村的金融活動逐漸增加外，民間金融也逐步產生和發展。（6）市場分割的現象得到緩解，全國統一的農產品市場逐步形成，部分農產品進入國際市場。（7）市場經濟給農村帶來了新作物和新技術，新的生產經營組織，新的消費品，強烈地沖擊著農村傳統的生產生活方式，也沖擊著傳統的倫理觀念。轉型期農村社區社會經濟的變化，使各種風險處理機制的存在條件發生了變化，從而帶來了農戶風險處理機制的變遷。

（二） 轉型期農戶非正規收入風險處理機制的變遷

1．非正式保險機制的變化

經濟轉型使非正式保險的信息不對稱問題更加嚴重。隨著人口流動和收入來源多樣化，農村社區與外界的信息交流逐漸增多，農村社區的封閉性特征有所減弱。但是，在農村社區內部，人們的相互交往和信息交流卻減少了，加之生產經營活動的多元化，人們判斷對方收入和支出的能力下降，難以像轉型初期那樣根據既往經驗和直接觀察來判斷他人的收入與支出狀況。這就使非正式保險的參與者更容易隱藏關于自己收入和支出的真實信息，逆向選擇和道德風險問題變得更加嚴重。這必然會削弱非正式保險機制的作用。

經濟轉型使非正式保險的可實施性降低，也使非正式保險實施的條件發生了變化，表現為：（1）在市場化過程中，市場在相當大的程度上替代了社會網絡的功能，非農就業機會的增加降低了人們對土地的依賴性，收入增長也使人們有能力通過持有銀行儲蓄來進行自我保險，這就降低了人們被社會網絡排斥的成本；（2）非正式保險實施懲罰的重要機制是傳統倫理所造成的輿論壓力，但是，在市場經濟條件下，人們獨立利益意識的增強，傳統倫理觀念約束力的降低。這些變化都會降低非正式保險的可實施性，縮小非正式保險機制的作用范圍。

非正式保險機制的減弱表現為無償援助范圍的縮小和援助方式的變化。轉型后期，無償援助范圍無償援助往往只限于親戚，尤其是有直接血緣關系的親戚，這實質上是家庭風險共擔的一種延伸。更多的援助是通過無息借款的方式來實現的，這種相互援助，權利義務關系相對清楚，所以其可實施性增強，成為轉型期非正式保險的主要方式。

2．跨時期消費平滑轉移機制的變化

在儲蓄方面，隨著市場化程度提高，人們已經較少地依賴積累實物資產來處理將來的風險，金融儲蓄已經成為農戶積累資產的主要手段。但是，由于收入水平低下，農戶的儲蓄相當有限，部分農民沒有能力儲蓄，儲蓄在農戶實現跨時期消費平滑中的作用有限。

在借款方面，由于民間金融的出現以及正式金融部門貸款服務的改革，農戶所面臨的流動性約束有所降低，但是，農戶在借款方面仍然面臨著相當大的限制。首先，農戶從正式金融部門獲得貸款受到限制。在經濟轉型的過程中，由于人口流動性的增強和收入來源的多樣化，信息不對稱問題會更加嚴重。中國農戶的小規模經營使正式金融機構面臨著很高的交易成本。由于土地產權的集體性質，中國農戶無法用土地作為抵押品來獲得貸款。而與此同時，轉型過程中迅速成長的第二、三產業有遠高于農業部門的投資收益率。在這種情況下，正式金融機構更愿意將從農業部門獲得的資金投入非農部門，表現出明顯的非農化傾向，[5］(34-50)使農業部門所能得到的貸款在數量上受到很大的限制。④農戶為了獲得有限的貸款，不得不進行“尋租”活動，因此產生的成本使農戶從正式金融部門獲得貸款的代價提高。其次，農戶獲得非正式貸款也受到限制。中國的非正式放貸者仍然處于非法或者受法律嚴格限制的狀態，其放貸行為不受法律保護或者不能受到法律的充分保護，面臨著更高的風險，必然會使其資金供給者要求更高的回報，導致非正式放貸者會索取高于正規金融部門的利率，使農戶非正式借款的成本偏高。非正式放貸者為了防止壞帳損失，還根據借款者現有資產的狀況和獲取收入的能力設置貸款的數額限制，這就進一步限制了農戶的非正式借款。農戶在借款方面所面臨的限制，削弱了農戶利用跨時期消費平滑機制來處理收入風險地能力。

3．收入平滑機制的變化

在事后進行消費平滑的可能性受到限制的情況下，農戶更多地在事前采取措施來防止收入的波動，即進行收入平滑。經濟轉型使農戶收入平滑策略使用的約束條件發生了變化。首先，在市場化過程中，政府減少了對農戶生產行為的行政干預，更多地依賴市場手段來調節農業生產結構，使農戶的經營自逐步擴大；鄉村制造業和服務業的發展，城市和經濟發達地區產業規模的急劇擴大與農村人口城市制度壁壘逐漸降低，使農戶可以更為便利地在非農產業就業。政府逐步給予農戶相對穩定的農地使用權,使農民不必擔心因為粗放經營而被收回農地,也有利于農戶兼業經營非農產業。這些變化都有利于農戶通過多元化經營來處理風險。其次，在市場化過程中，農戶獨立自主經營權不斷加強，在技術和產品選擇方面基本不受限制，對新技術、新市場機會的謹慎選擇成為農戶處理風險的重要方式。

三、轉型期農戶非正規收入風險處理機制的負面效應

在市場完善，保險市場和信貸市場發育充分的條件下，人們可以有效地采用事后機制（正式或非正式保險、跨時期消費平滑）來處理收入風險，其在生產活動中會更積極地進行創新，專業化程度會增加，經濟效率會持續提高。由于事后風險處理機制不會帶來經濟效率的損失，是一種較為理想的風險處理方式。但是，如前所述，在我國現階段，在正式風險處理機制基本缺失，農戶事后處理收入風險的非正式保險機制和消費平滑機制又受到諸多限制；[6]于是，農戶不得不更多地依賴事前機制（收入平滑），或者被迫承受消費下降，導致了多種負面后果。

（一）效率損失

收入平滑機制會帶來效率損失。首先，轉型期中國農戶實行通過多元化經營處理風險會應為分工不足和農地流轉不足而帶來效率的降低。在戶均耕地僅為7畝左右的情況下，中國農戶卻同時種植多種農作物，⑤這就使農戶無法通過了實行專業化來實現生產效率的提高。同時，農戶為了獲得基本的生活保障，減少收入波動，即使在非農收入成為主要收入來源的情況下仍然兼業經營土地，從而使農地資源難以實現合理流轉，農業生產經營規模狹小的問題難以解決，這是農業經濟效率低下的重要原因。其次，農戶為了減少風險，穩定收入，對新生產技術和新市場機會的反應相當反映緩慢。在新生產技術應用方面，農戶的態度相當謹慎，為了防止風險，多數農戶更愿意采用風險低但收益也低的技術和品種，這是我國農業生產科技成果轉化率低，技術水平進步緩慢的重要原因。在新市場機會的利用方面，大多數農民不敢獨立判斷和選擇，往往最初持觀望態度，當觀察到他人受益之后則一擁而上，形成了我國農業生產中較為嚴重的“跟風”現象，導致農業生產結構與市場需求的脫節,降低了資源配置效率。

（二）收入差距擴大

依賴收入平滑機制來處理風險會還會導致收入差距擴大。Dercon的研究發現,富裕農民可能會比貧窮農民更少地采用收入平滑的方式來處理風險。[7］(850-875)這是因為，富裕者往往有較多的實物和金融資產，這本身有利于他們實現自我保險，而且，較多的資產意味著他們更有可能向放貸者提供抵押，或者可以作為傳遞其經營能力的信號，更加容易獲得借款。結果，富裕者由于在獲取收入的過程中更少的考慮風險問題，其專業化程度會更高，對新技術和新市場機會的態度會更加積極，生產經營的效益會更高。貧窮者的情況則正好相反。這種機制會反復發生作用，使收入差距不斷擴大。顯然，農戶越是缺乏事后的消費平滑機制，這種收入差距擴大的趨勢越明顯。這種機制在我國農村同樣存在，如下圖所示，收入水平越低，農戶越傾向于采用收入平滑措施，這會導致收入差距的擴大。⑥

（三）福利損失及其長期效應

在通過收入平滑仍然無法消除風險的情況下，農民會被迫直接面對風險，被動地承受收入下降所帶來的不利后果，例如放棄對子女的人力資本投資，降低食品消費的數量和質量，推遲對疾病的治療，出售生產性或消費性固定資產，這顯然會對農戶長期的生產效率構成嚴重的不良影響。低收入者更容易直接面對風險，所以，他們更容易陷于長期低效率的狀態，這會導致貧窮的惡性循環，使收入差距持續加大。

四、政策建議

事后風險處理機制（非正式保險和跨時期消費平滑）受到限制，使農戶依賴事前的收入平滑來處理收入風險，或者不得不被動地承受收入風險，導致了多方面的負面后果。因此，幫助農戶建立有效的事后風險處理機制，對于農村的經濟社會的全面發展，具有非常重要的意義。在尚難以建立全面的農村社會保障體系的情況下，現階段可以通過以下措施來幫助農戶處理收入風險：

(一)形成農村金融服務多元競爭的格局，提高服務質量

目前，由于四大國有銀行退出農村，農村金融服務基本上形成了由農村信用合作社獨家提供的局面。為了克服農村信貸供給存在的信息問題，農村信用合作社應當通過改革，恢復其農民“合作”的性質，使其真正成為“農民自己的銀行”。除此之外，還應當給能夠較好解決信息不對稱問題的非政府小額信貸機構的和民間金融以寬松的政策環境，促進農村金融服務供給的多元化，通過競爭來促進農村金融服務質量的改善，減少農民所借款時所面臨的流動性約束。

(二)鼓勵商業保險進入農村，鼓勵民間保險組織的發展

從各國的實踐來看，由于農業生產的特殊性質，信息不對稱問題在農業保險中非常嚴重，導致商業保險在農業如果要取得合理利潤就必須索取較高的價格（保險費），超過了農戶可以接受的范圍，使純粹商業性農業保險很難取得成功。因此，各國對于農業保險都有相當大程度的補貼。考慮到我國財政的承受能力，接受政府補助的商業性農業保險只能隨著國家經濟實力的增強而逐步實行。在目前，應當借鑒非正式保險的優勢，鼓勵介于非正式保險和正式商業保險之間的民間互助合作保險組織的發展。由于成員限定在社區范圍之內，參加保險組織的農戶之間相互熟悉，這種互助合作保險可以有效地解決信息問題，低成本地為農戶提供保險服務。

(三)在農村建立最低生活保障制度，完善救災救濟制度

農村的弱勢群體（如殘疾人、老年人）獲取收入的能力很低，最容易因為風險而陷于困境。但是，這部分人不可能成為任何追求可持續運營的金融機構的理想客戶，更無力購買商業保險，甚至會受到非正式保險的排斥。對于這些群體，應當通過政府所提供的最低生活保障制度予以解決。嚴重的、大規模的自然災害難以依靠互助保險來解決，金融機構所提供的貸款的范圍也是有限的，在這一方面，政府的救災救濟制度以及民間的慈善組織發揮著重要的作用，應當加強監督，提高效率，使其在農戶的風險處理中更好地發揮作用。

(四)消除市場和產業壁壘

我國經濟發展中存在較為嚴重的地方保護傾向，導致了較為嚴重的市場分割，這不僅帶來了資源配置效率的損失，而且使市場價格容易因為區域性因素而發生波動。市場壁壘的消除，統一市場的形成，有助于減少農產品價格波動，有助于農戶實物資產的價格穩定，從而有助于農民處理風險。另一方面，農戶在城鄉之間的流動仍然存在著戶籍制度、福利制度等制度壁壘，妨礙了農戶通過多元化經營來處理風險，通過消除進入非農產業的各種壁壘，能夠幫助農戶處理風險。

除了以上強化事后風險處理機制的措施外，還可以通過為農戶生產活動提供更好公共服務和公共產品，幫助農戶低成本地降低收入波動。政府如果通過公共投資提供良好灌溉系統、便利的交通條件、準確的天氣預報、充足的市場信息，無疑可以幫助農戶減少收入風險。此外，政府還可以通過建立健全農產品期貨市場來幫助農戶減少價格波動所帶來的收入風險。

注 釋：

①這里的正規風險處理機制，是指專門用于風險處理的正式制度安排，包括現代社會保障和商業保險。我們將除此之外的其它風險規避措施稱為非正規風險規避機制，其中主要是非正式制度安排，包括非正式保險、非正式信貸市場，還包含生產過程中規避風險的種種做法；正式信貸市場雖然是正式制度安排，但卻不是專門用于風險處理，所以我們將其歸入非正規風險規避機制。

②親友之間的無息借款由于其明顯的狀態依存特征而區別于商業性借款，通常被認為屬于非正式保險。

③正如民諺所云，“窮人顧當下，富人想將來”。

④根據《中國金融年鑒》（2004）的數據,農信社向農戶的貸款僅占其農戶在農信社全部存款的三分之一左右。

⑤筆者的問卷調查顯示，種植農產品種類在4種及4種以上的農戶占到27.9％，在3種及3種以上的農戶占到60.4％，并且其風險防范的目的非常明顯。

⑥但是,收入最低組卻較少采用收入平滑的方式，這可能是因為他們的收入水平已經低于某個足以維持基本生活和基本“尊嚴”的界限，通過冒險所帶來的收入增加會使其效用獲得很大的增加，所以，其生產行為更加趨于冒險。

主要參考文獻：

［1］Dercon, S. (2002). “Income Risk, Coping Strategies and Safety Nets," The World Bank Research Observer, vol.17.

［2］Marcel Fafchamps(1992),“Solidarity Network in Preindustrial: Rational Peasants with a moral economy"［J］, Economic Development and Culture change.vol.41(1).

［3］德布拉吉?瑞．發展經濟學 ［M］．陶然等譯. 北京：北京大學出版社，2002.

［4］Morduch, J., (1995), “Income Smoothing and Consumption Smoothing"［J］, Journal of Economic Perspectives,vol.9(3).

［5］盛勇煒．城市性還是農村性：農村信用社的運行特征和改革的理性選擇［J］．金融研究，2001(5)．

［6］馬小勇．中國農戶的風險規避行為分析［J］．中國軟科學，2006(2)．

第2篇

第一，保險轉移。企業購買保險達到轉移風險損失的目的。保險人運用保險方式集中所有投保人面臨的零散風險，當企業風險損失在保險責任范圍內時，可以運用保險補償方式降低企業損失，以保證企業經營的穩定性。第二，非保險轉移。就某種情況而言，將風險造成的財務負擔讓非保險人承擔，更適合損失轉讓人。例如受讓人處理風險比轉移人更加方便時，或者受讓人所處的位置更適合控制損失時，可以運用此種方法。企業出現一些特殊經營和特殊風險時，此風險不在保險條款中時，為了讓轉移人的財務得到保障，就要運用非保險轉移。非保險轉移包括免責約定、保證合同、套期保值等。

2企業財務處理機制風險因素

2.1行業變遷對企業風險管理的影響

我國經濟體制改革促使企業積極調整所有制結構和經濟結構。調整經濟結構后，引發我國行業的大變遷，在電力、煤炭、鋼鐵、通信、民航、鐵路、石油等領域，可以建立大集團或大公司以打破行業壟斷，企業提高服務水平和產品質量，降低生產經營成本，優化資源配置，以在競爭中獲得發展。一些企業勞動密集、規模較小、技術水平低，如制造業、采掘業等，他們根據市場需求，進入和開發新的生產和經營領域。在市場經濟環境下，所有企業都要面臨并承擔風險，企業要將經營的適應性與穩定性相結合，分析控制風險、回避風險、處理風險的措施，建立健全財務處理機制。要運用建立自保基金、與保險簽訂保險合同來轉移風險。企業在處理財務風險時，既要重視動態風險，還要關注靜態風險。靜態風險管理對經營成本和企業競爭力有直接影響。所以行業變遷時對企業風險管理有重要影響。

2.2企業制度對企業風險的影響

企業實現現代化，需要對制度進行改革，所以我國進行了政治體制、外貿體制、金融體制、投資體制、財政體制、稅收體制等改革，同時對財務制度進行重大改革。新的財務制度環境中，企業成本核算運用制造成本法代替完全成本法，財務費用和管理費用不可以在當期生產的所有產品中進行分攤，而要列在當期損益科目中，事實上讓當期銷售產品來承擔這些費用。當企業產大于銷時，財務費用和管理費用能夠起到抵減當期收入、降價應稅所得，提高企業收益的作用。企業將風險管理作為制造成本時，為了降低制造成本而努力做好風險管理的工作。以經濟效益為引導，為企業管理風險提供新動力。

3企業財務處理機制的有效途徑

3.1企業選擇保險決策

企業保險決策的內容包括:保險決策、選擇保險人、制訂保險方案以及保險決策執行效果等方面。風險管理者在認識到企業可能會出現的風險及其主要因素的基礎上，運用風險評估的方式預測出現風險的概率及損失程度，風險單位損失的標準差和期望值，要與法律制度、環境因素、物與人的因素綜合考慮，以獲得風險概率和危害程度。以此為前提，結合企業風險管理目標、控制風險能力、財務能力等因素，作出投保決策。首先對內安排，要確定保險對象、保險金額、投保險種等問題。對于企業而言，不同保險對象面臨的風險各不相同，風險損失也具有一定差異性，企業要按照自身實際情況選擇險種，可以選擇財產保險，因火災、水災、地震等自然災害而出現的損失會得到賠償，也可以按照企業特殊要求選擇附加營業中斷險、機器損壞險、露堆險、盜竊險等險種。其次對外安排。也就是對保險公司的選擇。企業可能通過公開性信息、保險經濟人、保險人等渠道了解保險公司的情況。企業選擇保險公司時要充分考慮到服務、成本等方面。企業要對風險管理計劃進行定期檢查，綜合考查風險管理的決策和思路，并根據具體發展情況，適時進行調整。

3.2企業選擇自保決策

規模大的企業風險因素就多，現在市場競爭日益激烈，經營生產中有很多不確定情況，企業風險管理人需要更有效、更合理的處理財務風險、控制風險損失的方式，所以自保公司的形式應運而生。自保公司是大型企業或集團企業的母公司構建起的保險公司，其目的是為企業及其附屬企業，或者其他企業存在的風險開展保險或者提供保險安排。建立專業自保公司的優勢在于，一方面它減少保險人為應對道德風險和信息不對稱而產生的費用。另一方面和商業保險相比，自保公司的費用較低，減少企業的費用支出。在建立專業自保公司前，應該認識到企業的風險控制決策。要充分考證、調查建立自保公司后會得到的益處和壞處，建立起集法律、稅務、財務等專業組成的研究小組，聘請專業經紀人和咨詢專家對其可行性進行研究。研究的內容具體包括以下幾點。第一，要研究建立自保公司是否能得到政府政策的支持。第二，分析最近五年內公司對各種風險采取的控制方法、財務處理成本、控制效果以及損失的相關記錄，對企業風險特點進行研究。第三，確立管理目標，要制定出風險基金的額度。第四，對自保公司的財務進行考察，并對未來業務進行分析。最后要選擇注冊自保公司的地點，要考慮注冊地的稅收、通信、交通等因素，這對跨國公司特別重要。

4結論

第3篇

關鍵詞：12398熱線；處理流程；制度完善

2014年6月13日，主持召開中央財經領導小組第六次會議，研究能源安全問題，明確提出我國能源安全發展的“四個革命、一個合作”戰略思想，即：推動能源消費革命，抑制不合理能源消費；推動能源供給革命，建立多元供應體系；推動能源技術革命，帶動產業升級；推動能源體制革命，打通能源發展快車道；全方位加強國際合作，實現開放條件下能源安全。聯系12398熱線熱事項處理實踐，12398熱線作為國家能源局及其派出機構了解民情、匯聚民智的重要渠道，對于保障和改善民生，促進社會和諧發揮著日益重要的作用。同時，能源領域的12398熱線也面臨著新的機遇和挑戰，科學分析12398熱線事項處理的法律風險及其制度防范，無疑將為促進新常態下能源領域的社會和諧和協調發展提供有力的制度保障。

一、12398熱線的概況及特點

（一）12398熱線的概況

12398熱線是貫徹落實國務院《條例》、《電力監管條例》關于暢通渠道規定的產物。從2006年8月1日開通的電力監管投訴舉報熱線（暫不開通），到2013年使用用途變更為“12398能源監管熱線”（以下簡稱12398熱線），12398熱線運行以來，國家能源局堅持監管為民，傾聽人民群眾呼聲，切實發揮12398熱線橋梁紐帶作用。據統計，自2014年11月1日12398能源監管熱線運行一年來，各派出機構12398熱線累計收到各類有效信息30336件，日均接收信息832件，其中受理投訴舉報1906件，占有效信息的6.28%，辦結率達99%。①

（二）12398熱線的特點

1、功能多元性。根據《國家能源局12398能源監管熱線投訴舉報處理暫行辦法（2014）》（以下簡稱《12398熱線暫行辦法（2014）》等相關法律規章和政策規定，結合12398熱線的具體實踐，12398熱線的功能是多元的：（1）12398熱線是面向社會、服務公眾的平臺；（2）12398是聯系群眾的紐帶、民主參與的橋梁；（3）12398熱線是權利救濟的途徑；（4）12398熱線是社會監督的渠道。②

2、認真辦理。為了保障12398熱線規范運行，國家電力監管委員印發了《12398熱線暫行辦法（2014）》，對12398熱線的接收、受理、分理、辦理、責任追究等方面都給與了明確的規定。按照《國家能源局綜合司關于做好12398能源監管熱線投訴舉報有關工作的通知》，提高12398熱線投訴舉報處理工作質量和效率，促進依法監管、專項監管、問題監管、閉環監管和有效監管。通過采取以上措施，確保了及時回答群眾反映的一般性問題。如果受理的投訴舉報事項涉及其他政府部門職責的，通過協商辦理。對不屬于12398熱線能源監管職責范圍的，做好記錄，并按照有關規定進行移送。同時，認真做好對投訴舉報人的回復與回訪工作。

3、及時通報。為了推動12398熱線辦理工作扎實有效展開，每月以《12398能源監管熱線投訴舉報處理情況通報》的形式，對上個月的投訴舉報的處理情況和反映的主要問題進行通報，接受來自全社會的監督。通過扎實有效地工作，12398熱線在調節社會關系、解決能源糾紛、接受群眾監督、促進社會和諧方面發揮了積極的作用。

二、探析12398熱線事項處理的法律風險的必要性

12398熱線事項處理過程從接收、受理、分理、辦理、存檔、回復回訪等，是一個相對復雜、不可分割的過程。在這一過程當中所進行的工作會產生不同瑣碎的法律風險?？疾?2398熱線事項處理的法律風險，有利于12398熱線在面臨新的能源機遇與挑戰時期，充分認識到自身發展的薄弱環節，促使國家能源局及其派出機構協同一致，共同防范法律風險。如何能夠使12398熱線突破監管瓶頸、減少不必要的損失，必然是建立在法律風險分析的基礎上，采取相應的制度應對措施，從而加強12398熱線服務質量，提高管理水平。

三、12398熱線事項處理的法律風險及原因解析

在市場經濟和社會多元格局的今天，“12398”能源監管熱線作為吸收群眾投訴舉報的一個途徑，不僅是國家能源局及其派出機構和群眾溝通的渠道，而且是解決各種社會問題的有效機制。然而，12398熱線因其所涉及領域的特殊性，在實踐發展中也面臨著一些亟待解決的困境和難題。

（一）12398熱線事項處理存在的法律風險

1、受理事項類型化劃分存在風險。類型化是以事物的核心意義、根本特征。為標準而對客體進行的一種類屬劃分，它不要求各種類型的內涵與所指客體特征完全符合，只是盡可能多保留事物的個性特征，因而它與抽象概念相比更接近生活事實，與具體社會現象相比更具有確定性。③12398熱線事項類型化處理是行政機關精細化管理的必然要求。然而，按照《12398熱線暫行辦法（2014）》的規定，12398熱線受理事項僅分為投訴事項和舉報事項，其余事項辦理流程及制度因缺乏相應程序規則和法律文書未能實現歸口辦理。根據相關法律、政策規定，結合12398熱線實踐，12398熱線還存在大量咨詢服務事項、意見建議事項、涉法投訴事項、涉訪投訴事項和舉報事項。對12398熱線受理事項進行合理的類型化劃分是依法科學處理12398熱線相關事項的前提。12398熱線事項分類處理機制的不完善，使其在處理過程中容易突破現行法律的一些規定，也會在某些環節留下了法律控制的空白，最終影響12398熱線在履行能源監管職責、依法維護電力市場秩序等方面的積極作用。

2、事項處理規范依據存在風險。12398熱線事項處理的規范依據是國家能。源局制定的《12398熱線暫行辦法（2014）》等一系列規范性文件，沒有上升為法律規范。黨的十八屆四中全會決定明確要求，“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規的依據，不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定”。因此，《立法法（2015）》對部門規章進行了規范，嚴格界定了部門規章邊界。④結合上述規定，12398熱線現有規范中雖然沒有涉及公民、法人和其他組織實體性權利，但涉及程序性權利。實踐中，《12398熱線暫行辦法（2014）》等其他規范性文件僅對投訴事項和舉報事項的處理流程加以規定，其他事項的相關流程并未精細化、制度化，導致實踐中沒有相關程序可以依據從而存在違法的風險。因此，123989熱線制度的法律化應是新常態下的最優選擇。

3、制度缺陷引發的風險。12398熱線是受國家能源局委托，代表國家能源。局聽取群眾的建議、意見、投訴和舉報等，協調督促國家能源局各職能部門切實為民服務、發揮橋梁紐帶作用的一個平臺。然而，實踐中12398熱線也面對諸多問題，最核心的問題是制度問題。投訴舉報處理工作的實效性，在于制度的科學合理性。從12398電力監管投訴舉報熱線到12398熱線，電監會、國家能源局⑤制定的規章和規范性文件大多是針對電力的，其他能源方面的規范相對欠缺，加上它們的制定主體和制定時間的差異性，導致難以形成統一的規則體系，從而使12398熱線事項處理面臨制度困境（規則沖突和規則缺失并存）。缺乏完備的12398能源監管熱線投訴舉報處理規則體系，無法從法律上統一、完善相關制度，往往會存在條款沖突、不一致的情況，導致12398熱線工作人員在事項處理過程中不知所措，不利于實際操作。

（二）12398熱線事項處理存在問題原因解析

1、新生事物正處于摸索階段。12398熱線還是一個新生事物，熱線工作人員在這方面的經驗還很不足，在我國的能源需求及資源約束日益增強的今天，面對源源不斷的投訴、舉報、咨詢、建議等，工作人員的壓力非常大。例如，根據《12398熱線暫行辦法（2014）》的規定，12398熱線接受、受理相關事項必須符合其第11、12條、第20、21條的規定。然而，由于法律的變化、國家機構調整和職能轉變以及接線人員自身素質等因素影響，接線人員對相關事項是否符合相關受理條件會產生模糊。面對模糊情形，接線人員應如何處理，《12398熱線暫行辦法（2014）》并未作出規定，從而導致受案不一致，影響12398熱線的實效。無“法”可依、工作中沒有相對成熟的經驗和范例等弊端日益凸顯，國家能源局各職能部門都在摸索中試探性地建設，同時地域性、行業性的差別較大，不同的需求將導致12398熱線的走向更加不確定性。

2、群眾訴求包羅萬象。12398熱線自開通以來，成為國家能源局及其派出機構了解民情、匯聚民智的重要渠道，是國家能源局及其派出機構聯系群眾的重要紐帶。但是，在能源革命新形勢和經濟發展新常態背景下，12398熱線受理范圍拓展后，面臨著新任務、新挑戰。當前，由于公眾對12398熱線的認識程度差異較大，群眾訴求包羅萬象，容易導致12398熱線事項處理過程中存在諸如舉報多頭受理、主體不明、責任不清、法律支持薄弱的矛盾突出等問題，迫切需要在豐富信息來源、擴大社會影響、提高受理時效、滿足人民群眾滿意用能方面，找到新思路、采取新舉措。⑥

3、制度缺陷導致監控不力。12398熱線是經國家能源局授權，代表國家能源。局聽取群眾的建議、意見、投訴和舉報等，協調督促國家能源局各職能部門切實為民服務、發揮橋梁紐帶作用的一個平臺。但是由于目前的制度缺陷，12398熱線只有協調權，沒有處置權。當群眾對某些處置行為表示不滿或者懷疑時，12398熱線往往只能進行解釋性的答復，而對行政管理、行政許可、行政處罰等實際操作很難實施有效監控。

四、12398熱線事項處理法律風險的制度應對

12398熱線面對的諸多問題中，最核心的問題是制度問題。投訴舉報處理工作的實效性，在于制度的科學合理性。如果不能及時解決群眾反映的實際問題，12398熱線覆蓋的范圍再廣，設備再先進，也形同虛設。⑦因此，如何構建一個完備的12398能源監管熱線投訴舉報處理規則體系，從法律上統一、完善相關制度，成為擺在國家能源局面前的重要課題。

1、完善12398熱線內部閉環工作機制。12398熱線投訴舉報事項內部閉環工作機制包括接收、受理、分理、辦理、存檔、回復、回訪等。我們應該按照“統一受理、歸口辦理，限時辦結、及時反饋”的原則，針對12398熱線投訴舉報事項內部閉環工作機制存在的問題尋找相應的完善之策。例如，針對“分理”此項機制，因12398熱線分理是12398熱線內部閉環工作機制的基礎。為此，應該根據12398熱線受理范圍和國家能源局及其派出機構的三定方案，確立相關事項的具體處理機構，以便有的放矢地處理相關事項，提高處理的效率和合法性。

2、健全12398熱線事項分類處理機制。在現有規范體系中，雖然12398熱線。受理事項已經進行了類型化處理，分為投訴事項和舉報事項。但根據相關法律、政策規定，尤其是12398熱線實踐，12398熱線受理事項不僅有投訴事項和舉報事項，還有咨詢服務事項、意見建議事項。而且投訴事項根據還可以進一步劃分為涉法投訴事項和涉訪投訴事項。建立健全12398熱線事項分類處理機制，區分12398接收事項并明確各類事項辦理流程及制度實現歸口辦理，是切實發揮12398熱線在履行能源監管職責、推進能源市場建設、維護能源市場秩序方面積極作用的重要保證。為此，我們應該根據12398熱線實踐需要，進一步完善12398熱線事項的類型化，并建立健全相應程序規則，規范其文書樣式。

3、建立健全12398熱線事項外部協商機制。國家能源局及其派出機構基于其監管目標、方式與手段的局限性，必然出現監管真空和監管越位。這就需要建立健全相應的外部協調機制。然而，《12398熱線暫行辦法（2014）》只是規定“如果受理的投訴舉報事項涉及其他政府部門職責的，應當協商辦理?！钡珜τ谌绾螀f商辦理沒有做出任何規定，也沒有設立任何機構負責相應協調。外部協調涉及其他國家機關職權，通過制定法律、行政法規來構建相關制度是最佳選擇，通過聯席會議來解決也是不錯的選擇。12398熱線事項處理具有個案性，而且國務院要求建立部際聯席會議應當從嚴控制，可以由主辦部門與其他部門協調解決的事項，一般不建立部際聯席會議。因此，這兩種方法對12398熱線事項處理來說是不現實的，也是國家能源局自身所不能決定的。在上述兩種方法不能立刻實現的情況下，國家能源局及其派出機構應該建立健全自身對外協調機制：（1）設立對外協調機構。（2）建立對外協調的基本規則。

4、完善12398熱線事項移送機制。根據《12398熱線暫行辦法（2014）》。第五條第二款規定：確定不屬于能源監管職責范圍的，應當按照有關規定進行移送。12398熱線的工作跟各職能部門的關系較大，但職能部門之間的交叉是一個比較難的問題，這就造成有的難點問題形成無人管理的現象。為此，必須建立健全12398熱線投訴舉報事項移送機制，包括向司法機關移送案件機制（即行刑銜接機制）和向其他行政機關移送案件機制。（作者單位：廣東外語外貿大學）

基金項目：廣東大學生科技創新攀登計劃項目《與涉法涉訴制度關系研究―以“12398”能源監管熱線為例》（編號：pdjh2016b0176）。

注釋：

① 王恩博：《中國12398能源監管熱線一年受理投訴逾1900件》，http：///cj/2015/11-25/7641472.shtml。查閱時間：2016年7月7日。

② 朱最新：《與12398熱線關系研究報告》，2016年3月。

③ 《社會科學家手冊》，莫斯科，1976年，第484頁，轉引自[蘇]科茲洛夫主編，曹靜、吳振海譯：《社會學研究的方法論問題》，南開大學出版社1986年版，第36頁。

④ 《立法法（2015）》第80條規定：沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。

⑤ 根據相關法律法規規定，國家能源局作為部委管理的局沒有規章制定權，但可以制定規范性文件。