公益訴訟監督規則范文
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第1篇
檢察院作為法律監督機關，在民事訴訟領域發揮著巨大的作用。新修訂的《民事訴訟法》第14條規定：“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督。”使人民檢察院法律監督對象從“民事審判活動”擴展到“民事訴訟”全領域，從法理意義上說，本次《民事訴訟法》的修改，完成了檢察監督權的擴張，是對精神的弘揚和體制的進一步完善。它深刻反映出我國對民事訴訟檢察監督的基本理念和基本原則有了更完整、更深層的認識，進一步顯示出我國《憲法》第129條規定的人民檢察院是國家法律監督機關的法律定位。而新修訂的《民事訴訟法》的第55條對公益訴訟的支持不得不說是一個巨大的亮點，然而新法的條文對公益訴訟的規定又過于單一、原則，對主體賦權不明，容易在今后的實際執行中造成有法難依、執法混亂的可能。
一、環境公益訴訟概述
公益訴訟出現的根源，最早可以追朔到古羅馬法中的“公益”一詞，即公共利益（public interest）。現如今，理論界將“公共利益”普遍理解為：全社會絕大多數成員（或不特定多數人）所能享有并應捍衛的利益。這種特殊的利益因社會成員之間的需求不同而不同，故此不同的公共利益之間可能存在著矛盾與沖突，例如環境保護和經濟發展之間的沖突，二者都屬于當今社會公共利益的一部分，而它們之間的矛盾也是不斷困擾人類的關鍵問題，是對全社會乃至全人類智慧的考驗和挑戰。
公益訴訟項下的內容涵蓋了諸多方面，例如環境污染的訴訟、侵害眾多消費者權益的訴訟、維護弱勢群體利益而提起的訴訟等等。筆者之所以選擇環境公益作為切入點，一是因為我國目前的環境污染問題日益嚴峻，而專門針對此提出的訴訟卻少之又少；二是作為同一片天空下的一員，呼吸著一樣的空氣，飲用著相同的水，對環境訴訟問題的研究，實乃目前我國人民群眾面臨的最大公益問題。
二、我國環境公益訴訟主體資格研究
對比世界各國環境公益訴訟制度來看，具有參與訴訟資格的原告不外乎三種：第一種是普通公民作為原告。第二種是有關組織，即具有某種共同目的、利益以及其他公共屬性的人通過一定形式結成的公益組織，為維護公共利益和保護環境作為原告提起環境公益訴訟。而第三種則是以檢察機關為原告。從司法實踐中看，各國已均有先例，且在本次民事訴訟法修改之前，我國部分地區的檢察機關也已對此進行了有益的嘗試和探索，并取得了良好效果。由于我國新的民訴法已經將個人排除在了公益訴訟的原告之外，故下面的討論中僅分析行政機關、有關組織及檢察機關擔任環境公益訴訟原告的利與弊。
1、行政機關――具有高度專業性但欠缺司法實踐行動力
以環境保護行政部門為原告，在實踐中也有不少成功案例。就其優勢來說，環境保護行政部門本身就是專門代表國家管理環境的工作部門，其專業性強、技術性高的優點是其他主體所欠缺的，然而它在司法實踐中的表現卻不令人滿意，主要不足表現在以下幾點：
首先，目前有關法律對環境保護行政部門權限規定得過于概括、抽象、局限，不利于其職能的發揮。如《環境保護法》第6條規定“一切單位和個人都有保護環境的義務。”并享有對污染者“檢舉和控告”的權利。那么，環境保護行政部門是否可以依職權對污染者“控告和檢舉”？立法者并未對“檢舉和控告”的內涵與外延做出解釋。這就造成了“誰都能管，又可能誰都不管”的亂象。《水污染防治法》第86條、88條均規定當事人可以向人民法院提訟，但是這一規定中的當事人如果是自然人，則又因為新的民事訴訟法中沒有賦予自然人環境公益訴訟的資格而無法得以實現。2000年修訂實施的《海洋環境保護法》第5條對國家環境、海洋、海事、漁業等行政主管部門在海洋污染方面的職能劃分進行了明確分工，可以說是海洋環境保護方面的一大進步，然而正是由于該法律僅針對海洋污染的防治，無法對諸如空氣、土地、內陸湖泊河流等污染方面進行約束，不得不說存在很大的局限性。
其次，單一的救濟方式不適宜維護環境公益。目前對于環境損害救濟主要是損害賠償，而環境保護更強調的是“防患于未然所取的救濟方式”。如果只是用事后損害賠償的方法來代替其它預防性措施，顯然未達到我們環保立法的目的。
最后，大量的行政不作為現象的存在阻礙了環境公益訴訟的步伐。在現實中，各類負有環境保護職能的行政機關，由于職能交叉、管轄不明等因素，存在大量的行政不作為行為，這就給公眾的環境權益造成了巨大的損害。由于環境保護行政部門的人事任免受制于地方政府而經費來源又依賴于地方財政，所以在執法過程中經常遇到與“地方保護主義”的沖突，使得勢單力薄的環保行政部門只能“睜一只眼閉一只眼”。
2、有關組織――“心有余而力不足”
雖然在《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》和《國務院關于環境保護若干問題的決定》明確提出了：鼓勵公眾和社會團體參與到環境保護事業，檢舉揭發各種環境違法行為。但是仍沒有明確規定公民或有關組織享有環境公益訴訟原告的資格，同時對“檢舉和揭發”的含義仍舊沒有進行準確的界定。在現實當中，有關組織和公民個人與污染者的力量對比懸殊，在獲取資金、技術以及信息等方面劣勢明顯，舉證艱難，而且難以與污染者進行持久抗衡。即使目前有了民事訴訟法對社會有關組織的明確授權，但我國傳統思想之中的“事不關己高高掛起”、害怕遭受打擊報復等消極思想的侵蝕，使得有關組織在環境公益訴訟中，表現出“心有余而力不足”的狀態。
同時，我國目前以環境保護為目的的有關組織發展緩慢，尚不真正具備實力。據權威數據顯示，“截止2008年4月，我國共有各類環保民間組織3539家，其中政府發起成立的民間組織1309家占總數的36.99%，學校環保社團1382家占總數的39.05%，真正的草根環保民間組織508家占總數的14.35%，國際環保組織駐中國機構90家”。大量的社團仍為政府性質，其獨立性和代表的廣泛性備受人們的質疑。
3、檢察機關――專業訴訟，優勢明顯
相較于其他兩類原告主體，檢察機關所具備的優勢明顯，簡單說來有以下四個方面：
第一，公訴權是檢察機關法律監督的必要構成。我國憲法規定，檢察機關是國家的法律監督機關，檢察機關通過行使檢察權，對國家機關及其工作人員和公民、組織是否遵守憲法和法律進行監督。檢察機關在刑事訴訟領域公訴權的行使，使其能很快掌握并適應民事訴訟中的訴訟規則，進而以最專業的訴訟當事人角色提出環境公益訴訟，進而最大限度保障訴求得以充分提出。而檢察院內部早已設立民行部門，屬于可以提起環境公益訴訟的現成的制度和機構資源。
第二，檢察機關的天然屬性使其最適合擔當公共利益的代表。檢察機關是為了維護公共利益而設立的，其與生俱來的所具備的公共性決定了它在履行職責時不既是國家權力和國家利益的代表，又是公共利益的代表。在公共利益受到損害的時候，檢察機關為了維護和恢復公共秩序，必須有所作為。
第三，檢察機關擁有國家資源，可以負擔環境公益訴訟的成本。環境公益訴訟的難題之一就是原告缺乏進行訴訟的各類資源，難以負擔訴訟成本。而檢察機關內不但擁有較充足的專業人士，而且有國家財政支持，因此可以在一定程度上負擔訴訟成本。
第四，檢察機關參與環境公益訴訟已有若干成功的案例。除了上文列表中已經看到的在環境公益訴訟方面的成功經驗之外，檢察機關在保護國有資產、反不正當競爭等方面，也部分獲得了法院的支持，在社會上已經產生了積極的影響。
從目前已公開的環境公益訴訟案例看，截至2009年6月30日，我國各級地方人民法院正式受理的環境公益訴訟案件共20件，具體分布情況如下：
三、補充與完善相關立法構想
目前的立法現狀，筆者認為有必要盡快出臺配套的司法解釋，并在諸如《環境保護法》、《消費者權益保護法》、《人民檢察院組織法》中進一步明確規定民事檢察監督制度相關內容，對《民事訴訟法》涉及的程序中對應的相關實體法加以補充及修訂，完善相關內容，使民事檢察監督構成一個完整的、可操作性強的法律體系。
1、盡快出臺司法解釋，填補法條空白
新的民事訴訟法已實施半年有余，最高法、最高檢應盡快將收集到的實務問題反饋進行整理，對訴中監督的操作、執行監督的細則、檢察建議的規范等問題進一步加以明確。一方面，司法解釋的明確可以理順檢察監督時法院的抵觸情緒，同時限制和避免檢察權在民事訴訟活動中的過分擴張；另一方面，也只有將規則細化，才能是檢察監督落到實處，形成介入有支持、監督有規則、糾正有手段的一整套完整體系。
2、提高對民行工作的重視，完善對民行檢察制度的立法
檢察機關對不同工作部門重視程度的輕重，完全可以從一些配套法律中解讀出來。2013年不僅有了新的民事訴訟法，還誕生了新的刑事訴訟法，但與《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》迅速修改并與刑訴法同時執行不同，民行部門至今仍然沿用的卻是十三年前頒布實施的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》。這一規定至今看來，已經完全不能勝任和滿足民事訴訟工作檢察監督的需要，但遺憾的是時至今日仍然未能修改。雖然刑事訴訟是維護社會穩定和人民生命財產安全的最終洪線，但與人民群眾日常生活息息相關的其實應當是各種繁雜瑣碎的民事活動，如果在一般民事糾紛發生時，可以迅速合理的得到解決，則可以大大降低事態進一步惡化至刑事案件的可能。故我們應當充分重視檢察機關在民事活動中的作用，筆者建議應盡快出臺配套的民事案件辦案規則，為民事訴訟順利進行，人民群眾訴求解決暢通渠道。
3、修改相關法律，保護國家社會利益
法律制定的目的是為了保護不同的法益。因此，在環境污染、消費者群體利益保障明確寫入民訴法的同時，《環境保護法》、《消費者權益保護法》應當順勢而動，立即修改相關條文與民訴法進行對接，明確的賦予檢察機關原告地位，從而使檢察機關提起公益訴訟有法可依、名正言順，切實的保護國家、社會和公共利益。同時，對《人民檢察院組織法》也應進行調整，明確規定檢察機關公益訴訟的、監督職能，并實行訴、監分離，明晰檢察機關在民事訴訟活動中的不同角色。
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第2篇
>> 淺議檢察機關對環境保護的監督 檢察機關提起環境公益訴訟的問題研究 關于檢察機關抗訴問題的探究 檢察機關在公益訴訟中的作用 檢察機關文件檢驗存在的問題及對策 當前檢察機關在刑事訴訟監督中存在的問題及對策 淺析檢察機關同步錄音錄像工作中存在的問題及對策 檢察機關在DNA證據審查中的問題與對策 檢察機關首辦責任制實踐中的問題與對策 基層檢察機關刑事和解實踐中的問題與對策 檢察機關與行政執法機關相互銜接工作機制的問題及完善 新刑訴法非法證據排除規則意義及檢察機關在規則實踐中的作用 檢察機關參與環境公益訴訟的構想 關于檢察機關參與環境公益訴訟問題的幾點思考 論檢察機關提起環境公益訴訟的若干問題 檢察機關作為環境公益訴訟原告的優勢及程序制度的完善 檢察機關保護生態環境職能作用淺析 對檢察機關案件管理改革的探究 對檢察機關作為環境民事公益訴訟中的原告資格的探析 檢察機關接受人大監督的作用及途徑 常見問題解答 當前所在位置：l，2012-05-21
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第3篇
（西南政法大學 經濟法學院，重慶 401120）
摘 要：十提出“大力推進生態文明建設”，其中之一就是要加強生態文明制度建設。加強環境保護，建設生態文明，就必須創新環境保護機制，充分發揮司法機關的能動作用，補充環境行政執法的不足。環境公益訴訟作為社會大眾環境意識的覺醒和司法進步的體現，對促進社會公平、正義，決策的民主化，具有重要作用。本文借鑒環境公益訴訟制度通說理論，分析環境公益訴訟制度的特征，在此基礎上闡明環境公益訴訟制度在生態文明建設中的合理功能，進而提出環境公益訴訟制度在起訴權、審判規則等方面上進行改進的制度構想。
關鍵詞 ：生態文明建設；環境公益訴訟；司法能動
中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）04-0092-03
一、環境公益訴訟制度的特征考察
環境公益訴訟乃公益訴訟的一種。新修訂的民事訴訟法對于公益訴訟僅有原則性的規定，導致無論是實務界還是理論界對環境公益訴訟的特征見仁見智。理論界認為，環境公益訴訟制度是為了解決對“環境”損害救濟的不確定性建立的特殊制度，不同于對“人”的損害主體，其核心在于協調對“環境”的損害與對“人”的損害的確認[1]。因此，可以把環境公益訴訟定義為：“行政機關、社會組織及公民的行為使環境遭受侵害或有侵害可能時，公民、社會團體或行政機關為維護環境公共利益，向法院提起訴訟的制度。”[2]從定義可知，環境公益訴訟制度具有以下特征：首先，環境公益訴訟針對的是損害環境公共利益的行為，該行為不一定直接損害原告利益。環境公共利益不僅限于經濟利益，還包括健康、審美、娛樂以及環保等多方面的利益[3]。其次，環境公益訴訟提出主體是法律規定的國家機關、社會組織及個人，區別于傳統訴訟中的直接利害關系人。新民事訴訟法將公益訴訟的起訴權賦予法律規定的機關和有關組織。最后，環境公益訴訟原告多為社會團體和個人，但被告往往是大型企事業單位或握有重要權力的部門[4]，導致訴訟雙方力量不平衡，故在審判規則、舉證責任以及訴訟費用的承擔上更傾向于保護公共利益。
二、環境公益訴訟制度在生態文明建設下的功能定位
不同制度的特征決定了不同的制度功能。通過對環境公益訴訟制度特征之考察，我們發現，環境公益訴訟在侵害的利益、提起訴訟的主體以及審判規則與傳統訴訟有著很大差別。環境公益訴訟制度起初是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在中國的出現和發展反映了環境公共利益保護的緊迫需要。但不能僅僅將其作為一種手段，在建設生態文明社會下，有必要對環境公益訴訟進行合理定位。新民事訴訟法過于原則的公益訴訟制度設計，也只是更多具有“口號效應”而非制度效應，更多具有道德價值而非法律價值，甚至難免有“立法形象工程”之嫌[5]。正確定位環境公益訴訟制度的功能可以為司法實踐提供原則性的指導。相比較以調整個體間利害關系沖突為對象的傳統民事訴訟，環境公益訴訟不僅有糾紛解決、實體權利保護、不當行為糾正等基本的訴訟功能，還有彌補環境行政執法不足、形成公共政策以及促進社會變革這三大特殊功能。
（一）監督環境行政機關執法，彌補環境行政執法不足
現代社會日趨復雜，政府的公共事務也日益繁多，使得政府對整個社會的管理不可能面面俱到。為了保證國家對社會生活的管理目標，借“私人檢察官”[6]的力量來補充國家力量的不足在現代社會就顯得很有必要。
同時，環境受到損害，部分原因是環境執法機關沒有盡職盡責履行義務。在相當長的一段時間內，我國堅持“經濟至上”的發展觀念，環境保護觀念沒有得到應有的重視，特別是在相當一部分領導干部心中，往往把環境保護工作放在較輕的位置上。為了給“GDP”讓路，不僅不為環境執法工作提供支持，甚至要求環境執法機構消極不作為。迫于壓力，環境執法工作人員只能消極執法。
環境公益訴訟制度賦予公民、社會團體及有關機關以起訴權，可作為監督環境行政執法機關勤勉執法的有效方式。并且，社會成員監督環境執法機關的執法，并對取其不履行職責的行為提起訴訟，也可以彌補環境行政執法的不足。
（二）為公眾參與環境決策提供制度渠道[7]，形成環境公共政策
自由法論者認為法律漏洞乃無可避免，因而承認法官法律不明確的范圍內，可自由創設法律[8]。當下社會關系日趨復雜和價值觀念日益多元化，傳統權利架構體系出現了許多新興利益以及權利雛形，因法律規定的空白使許多問題無法在司法裁判中實現。這就要求司法機關發揮能動作用，即裁判不僅能發揮解決紛爭功能，而且發揮政策功能。由于實體法上，我國法律規范具有較多的一般條款，裁判政策形成的實現就要求法官在法律授權范圍內，運用司法裁量權作出合理裁判，進而使法官通過司法推動政策的形成。授予法官利益衡量權，個案也就被賦予了政策性的價值判斷。現實生活中，法院通過訴訟形成的判決即可做出同類事件進行裁判的先例。雖然大陸法系中，法源以成文法為主，判例處于補充地位，但判例具有相當大的社會統治作用，則屬無可置疑之事權[9]。對案件當事人之外的社會大眾、行政機關等相關者，這些判例很可能會產生類似于確定法律內容的作用，從而成為指導同類行為的基本準則。正如有學者所說，判決所采用的法律準則無論好壞都成了先例，能為今后發生的同類案件事實上提供具有實際約束力的準繩[10]。通過判決的這種擴張效力，環境公益訴訟在很大程度上發揮著形成和促進環境保護公共政策的作用。
（三）推動社會的變革
美國正義之盟的創建人南·艾倫將公益訴訟的結果分為以下四種：（1）執行法律；（2）適用和解釋法律；（3）改革公共機構；（4）激發社會和政治變革[11]。而公益訴訟的目標也正是為了實現公共利益方面的社會與法律變革。成功的公益訴訟會導致現行法律規定的執行或者政府履行其責任的變化，也會導致司法實踐以及法律的解釋發生變化，環境公益訴訟尤其如此。環境公益訴訟為社會大眾參與環境治理以及行政管理提供了渠道，將民眾對環境保護的關心和熱情導向制度內的參與，進而維護社會公共利益[12]。環境公益訴訟制度不僅能夠激發社會主體參與環境公益訴訟實踐的熱情，提供一系列的制度保證社會主體充分發揮其智力、能力等優勢保護環境，而且也能夠優化行政機關的執法工作，促進政府職能的履行，進而保護整個社會的公共利益，推動社會朝更好的方向發展。
三、生態文明建設中完善我國的環境公益訴訟制度的初步構想
環境公益訴訟在我國剛剛起步，還有許多不足。生態環境的日益惡化、民眾等訴訟主體狀告無門的客觀現實，迫切需要我國推進公益訴訟的立法與實踐。在建設生態文明，構建中國特色社會主義的大的背景下，如何更好地發揮環境公益訴訟彌補環境行政執法不足、完善公共政策、促進社會變革這三大特殊的強大功能，筆者認為，應該從完善我國的環境公益訴訟制度入手。
（一）賦予公民個人起訴權，形成對行政執法更強有力的監督與補充
環境公益訴訟制度的首要功能就是彌補環境行政執法的不足。誰可以提起環境公益訴訟，這決定了在多大范圍內社會大眾可以行使監督環境行政執法權，參與社會的管理。通過向公民敞開訴訟的大門，賦予公民環境公益訴訟的起訴資格，不僅是公民環境權的體現，也是環境行政執法力度加強的重要舉措。目前，新民訴中規定有關國家機關和社會團體組織有權利提起侵害公共利益的公益訴訟。法院可以發揮司法能動性、形成公共政策的功能，對個人提起的環境公益訴訟進行具體審查，不能簡單地做出不予受理的決定。如沃爾夫所言：“司法能動主義的基本宗旨就是，法官應該審判案件，而不是回避案件，并廣泛地運用其權力，尤其是透過擴大平等和個人自由的手段，達致促進社會公平，即保護人的尊嚴。”[13]具體來說，針對個人提起的環境公益訴訟，筆者認為，首先，法院審查個人提起環境公益訴訟案件起訴權是否有法律明確規定。其次，若屬于有關國家機關或社會團體，起訴者要舉證說明其曾向相關國家機關或社會團體請求提起公益訴訟且沒得到答復。個人履行完此項形式證明責任后，法院應受理。最后，若個人提起的環境公益訴訟案件起訴權沒有法律明確規定，法院不應當以無法律規定為由不予受理，需結合憲法的精神、環境法的基本原則以及訴訟法的理論等做出決定或裁判。
（二）統一現行的有關環境公益訴訟的民事、行政、刑事審判程序與規則
依訴訟性質可對公益訴訟分為三種：一是行政機關對環境侵害行為依法不具有行政監督和管的理職能，社會主體應以環境侵害行為人為被告提起訴訟。這屬于環境民事公益訴訟。二是行政機關應當依法承擔監督和管理職能，但是若不履職責，社會主體可以以有關行政部門為被告提起訴訟。這屬于環境行政公益訴訟。三是在刑事訴訟法中對于有關環境公益訴訟的犯罪分出一章節進行了專門規定，由檢察機關代表國家對危害國家社會公共利益的行為提起訴訟。由此可見，我國的三大訴訟法對于環境公益訴訟沒有較為統一的規定，甚至在行政訴訟法中都沒有涉及。正像有的學者說的，在傳統法律規則中，不可能包含解決環境污染或者破壞行為所產生的對人的損害進行救濟，不可能也不會對環境損失進行彌補，更因其不考慮環境公益等因素，對未來糾紛的再生、重復和擴大不能形成制約力[14]。在新形勢下我們出于保護環境公共利益、建設生態文明社會的需要，就要對環境公益訴訟的有關規則要進行協調、統一。首先，要把有關環境民事、行政和刑事公益訴訟的有關現行法條整理出來。其次，鑒于環境刑事公益訴訟制度較為明確具體，可以以環境刑事公益訴訟制度為基礎，劃分出環境民事公益訴訟、行政公益訴訟制度。具體說就是，像刑事訴訟法中規定刑事附帶民事訴訟追究民事責任一樣，立法者完全可以以環境刑事公益訴訟制度為基礎，將整理出來的環境民事、行政公益訴訟的有關規定與刑事公益訴訟相協調。最后，這種協調統一絕不是簡單的法律條文的堆砌，是建立在對環境公益訴訟理論的理解基礎之上，是建立在對環境公益訴訟制度的功能把握之上的。
（三）優化與生態文明建設相關的法制運行環境
整個世界由社會和自然構成。社會發展的方式一般有兩種，一是激烈的革命突變；二是平緩的改革漸進。長期以來，我國環境的管理是由各級政府的環境保護機關代表國家對環境進行監督和管理，這種管理體制已經被證明效果很差。環境執法機關不但沒有真正承擔起保護環境的重任，反而構成了對環境的威脅。運用法律的社會變革功能，發揮環境公益訴訟制度的特殊變革功能，就需要優化與生態文明建設相關的法律運行環境。主要包括以下三點：首先，立法上需要明確規定公益訴訟的特征和功能以及具體的操作程序，方便社會公眾了解如何進行正當的保護環境利益，便于監督環境機關嚴格執法；其次，執法上環境行政執法機關依法保護環境公共利益，嚴格按照法律法規授予的權力依法提起環境公益訴訟；最后，司法機關在法治精神和保護環境公共利益的觀念指導下，充分發揮主觀能動性，審理環境公益訴訟案件。
總之，健全環境公益訴訟制度，才能使公民增強環保意識，提高公眾對環境保護的使命感和責任感，更好地建設生態文明和中國特設社會主義。現階段須盡快完善環境保護的法律規定，健全環境公益訴訟制度，用法律武器同危害我國環境公共利益的行為進行抗爭。
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