城鄉建設政策范文
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第1篇
中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A 文章編號：
隨著經濟不斷的發展和城市化進程不斷的加快，城市建設用地越來越緊張， 如何在保證耕地的條件下，解決城市建設用地緊張的問題，已經成為城市建設過程中亟待解決的問題。城鄉建設用地增減掛鉤政策是為了優化土地結構，緩解城鄉建設用地矛盾，推動城鎮化發展而出臺的政策，符合可持續發展原則，一定程度上也能解決城市建設用地緊張問題。但是城市建設用地增減掛鉤政策在實際實施過程中，易受一些限制性因素的影響，而使其無法發揮其應用的作用。為此，本文對城鄉建設用地增減掛鉤相關的內容進行了分析。
一、增減掛鉤概況
1.概念
土地增減掛鉤就是城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策，這種政策是以國家總規劃為依據的，其目的是將復墾農村建設用地地塊和擬用城鎮建設地塊歸在一起組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾來增減項目區建設用地，并確保在不減少土地面積和質量的前提下，合理的整理土地。
優勢
（1）對城鎮化中的問題進行控制
從我國目前城鎮化建設現狀來看，城鎮化建設處于高峰時期，城鎮化亂象現象較為嚴重，城鎮中的土地城鎮化，人留在農村，或人來到城市打工，鄉鎮還留有住房。這種城鎮化現象與城鎮化整體目標相悖，甚至會造成嚴重的土地資源浪費。城鄉建設用地增減掛鉤政策是將復墾用地和擬建城市用地組合成一個項目區，采取先建后拆的方法，對土地和人口進行同步城鎮化，即有多少土地就城鎮化多少人口。這樣不僅能為農村城鎮化提供明確方向，一定程度上也能對城鎮化中出現的問題進行控制。
促進社會主義新農村建設
我國農村聚居地的特點是多、散、亂且結構不合理，城鄉建設土地掛鉤政策實施后，能引導村莊和人們向一處聚集，使農村聚居地向規劃形態轉變。政策落實后農村基礎設施建設和城市基礎設施建設也能逐漸融為一體，這樣便于農村基礎設施和醫療衛生的改進，以及居民生活條件的改善。同時也能減少工作中一些障礙，便于城鄉統籌發展，促進社會主義新農村建設。
優化土地結構，集約土地利用率
我國以往對居民點整理時，以滿足項目用地需求為主，增加多少項目就聚并多少村莊。這種對區域結構和土地資源進行優化的方式，給城鎮化建設工作留下許多問題。基于增減掛鉤政策對居民進行整理，是以土地利用總體規劃為依據而對各項工作進行協調處理的，計劃拆建的農村居民點向集約化方向發展，耕地和基本農田中的居民點會逐漸被拆除，使居民點連成一片。這樣不僅能減少居民點多、亂、散和農田不成片問題，也能增加耕地和為城市建設提供更多指標用地，最終實現優化土地結構和集約土地利用率的目的。
二、城鄉建設用地增減掛鉤政策實施過程中的問題
城鄉土地增減掛鉤政策實施過程中取得了一些成就，如山東省增減掛鉤政策執行過程中，通過對農村建設用地的整理，農村基礎建設設施得以改進，農民生活條件得以提高，并建設了一批村容整潔的社會主義新農村。同時通過項目拆舊建新，鼓勵和引導農民向中心村、中心鎮集聚，節省了1667hm2用地面積，農村建設用地節約利用程度也得到了顯著提高。然而，我們在看到城市建設增減掛鉤政策實施過程中取得的成就同時，也應該看到其在實施過程中遇到的問題。
政策的異化
從目前各省增減掛鉤政策實施情況來看，一些地區的增減掛鉤政策偏離了原來優化土地結構，減少城鎮化建設矛盾的初衷。主要表現在：一是一些地區地方為了突出地方業績，在未征得農民意愿的前提下擅自擴大增減掛鉤試點范圍，強拆或圈占超出增減掛鉤計劃范圍內的農村集體土地，使大量農民被迫離開宅基地，搬進社區化小區；二是一些地區為獲得最大化土地級差收益，違背增減掛鉤規定跨縣使用征地指標，以此減少農村建設用地，獲得掛鉤城市中心指標；三是一些地區為了使地理位置優越且增值潛力較大的村莊城市化和實現最大化利益，將試點范圍迅速地擴大，從而擴大圈地范圍；四是一些地區為招商引資，將更多的心思放在免費劃撥土地和工廠上，而不將過多的心思放在土地整治、提高耕地質量和優化土地結構上。這些以犧牲農民利益而進行的城鎮化建設，長期下去易給城鎮化發展埋下隱患。
2.掛鉤資金緊缺
增減掛鉤政策實施過程中，掛鉤的前期資金籌措困難較大，主要表現在：一是置換過的建設用地轉換為工業項目后，政府需要承擔大部分資金，而這種項目收益較低，資金平衡度較差，易造成政府財政負擔；二是農村居民點拆遷后需要大量的土地補償款和土地整理資金，這些資金投入后回籠期較長，如果資金短時間不到位，又可能出現建新不拆舊或項目停頓問題。因此，如何平衡政府預期收益、合理籌措、運用和利用掛鉤資金，已經成為政府財政風險的關鍵性因素。
整理出來的耕地質量較差
宅基地復墾過程中，要求耕地占用和補充之間必須達成數量和質量的平衡。而增減掛鉤政策實施過程中，很多地方較為注重耕地數量的平衡，這在一定程度上實現了占一補一，但補充的耕地質量卻無法達到被占用的耕地質量，甚至使高質量的耕地面積逐漸減少。
增減掛鉤政策和法律制度不完善
目前來看，我國在宅基地在國家層面上，還未形成單一且完善的法律法規，特別是宅基地產權和流轉制度等方面涉及的內容較少，致使宅基地在管理等不到政策上的支持。即便在舊城改造方面，國家出臺了一些城鎮建設方面的文件，但因改造過程中涉及到的內容較多，現有的政策不能更好的滿足實際需求。
三、解決城鄉建設用地增減掛鉤政策實施中問題的策略
1.建立健全農民權益保護制度機制
在利用城鄉建設用地增減掛鉤政策對農村用地進行整理時，也要尊重農民，維護農民的利益。
一是政策實施過程中，可以輔以人性化措施，根據當地的自然條件、民俗和居住習慣，設計出符合當地特色且滿足當地人們需求的建筑。同時也要適當的保護當地民族文化遺產和特色建筑，使土地整理和文化達到和諧統一的目的。
二是要將復墾出來的土地優先用于農村基礎設施和服務建設之中，并通過城鄉建設增減掛鉤政策對富余土地進行處理，將土地級差收入用于農村建設之中。
三是要堅持以人為本，深入群眾，將群眾工作做實做細，簽訂好拆遷安置補償協議并收取樓房預付款。在項目實施過程中要充分尊重群眾意愿，自覺接受群眾監督，做到公開、公平、公正。要嚴格依法辦事，堅決杜絕強拆強建、違規操作和損害群眾利益行為的發生。
四是要搞好服務設施配套。要站在群眾的角度“換位思考”，因村制宜，本著同步推進的原則，搞好水、電、暖、氣等基礎設施配套建設，建好養殖小區，解決群眾庭院養殖和農機具存放等生產生活問題。
為了確保這些工作順利進行，相關部門還應該以農民權益和意愿為依據，建立健全的農民權益保護制度機制。
2. 整合資金，確保投入
資金作為城鄉建設土地增減掛鉤重要保障，其落實與否直接影響城鄉建設用地工作的順利進行。以往城鄉建設用地增減掛鉤政策實施過程中，主要政府投資為主，政府財力條件雖然好，可以最大限度的保證農民利益，但是多數縣和鄉鎮政府并沒有大量的流轉資金，這就需要通過多種融資方式整合資金，確保投入。
一是可以依托于地方企業投資，已確定的搬遷集中安置、建配套設施不需重新投資建設、耕地整理工程量較小、投資較少且項目區內搬遷積極性較高對回遷補助金額要求較低的項目，選擇企業投資方式，以減少政府財政風險；
二是多元化投資，即企業、個人、地方政府和項目所在地村、社共同投資。可以將整理出來的耕地實行產業化經營出租，并依據項目實施前的約定以股金的方式進行拍賣取得的資金用于城鄉建設用地增減掛鉤，以分擔政府財政風險；
三，可以由縣級政府部門及相關事業單位以項目區耕地整理指標作為抵押，向金融機構融資，以減輕政府負擔。
以莒南縣為例，土地增減掛鉤專線深入抓好增減掛鉤與危房改造、新農村建設等工作緊密結合，促進縣直有關部門支農資金整合。引導鼓勵村集體組織進行市場化運作，在籌集資金的基礎上，進一步完善配套設施，提升公共服務水平。同時，扎實推進民主決策，提高群眾的參與積極性，提高群眾自籌資金比重。這種做法在當地取得了很大的成功
做好指標雙掛鉤工作
我國現有耕地與人口占有量嚴重不均衡，在城鄉建設用地增減掛鉤政策實施過程中，既要重視耕地數量的平衡，也要重視耕地質量的平衡。為了確保耕地質量的平衡，首先，建立耕地質量評價體系，對耕地質量評價系統進行完善，以便更好的運用和評價耕地質量，實現建設用地指標和復墾耕地數量和質量的雙掛鉤；其次，限期內整理復墾出來的耕地，要按時完成建設用地周轉指標的置換歸還。
4.完善掛鉤法律制度
因現在的掛鉤增減方面的法律法規較少，使得建設用地掛鉤政策實施過程中，出現問題后而找不到有效的依據，進而使相關工作無法順利開展，這就需要對增加掛鉤方面的法律法規進行完善。首先，要求農用地轉為建設用地過程中，必須辦理審批手續和變更登記手續；其次，項目試點區相對集中的農民住宅使用過程中，必須用農用地行為依法辦理；再次，非農民住宅建設用地要依法征收、出讓或劃撥。
總結：
城鄉建設用地增減掛鉤政策的實施，對城鎮建設土地緊張、統籌城鄉發展和促進新農村建設有重要作用。在以后運行過程中，還需要對城鄉建設用地增減掛鉤相關內容作進一步研究以便使其更好的發揮作用。
參考文獻：
[1]李昌平,劉學熙,張慧.土地“增減掛鉤”與農民“集中居住”是大勢所趨[J].商務周刊.2011(01).
第2篇
關鍵詞：城鄉土地增減掛鉤政策；城市建設用地；農村土地；城市化；工業化
當前，我國正處于城市化和工業化發展的重要時期，城市化進程加速和建設用地緊缺的矛盾日顯突出。2004年10月，國務院下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，第一次明確提出“城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”政策（以下簡稱增減掛鉤政策）。2006年4月，天津、山東、江蘇、湖北、四川五省市被國土資源部列為我國第一批城鄉建設用地增減掛鉤試點城市。2008年6月，國土資源部下發的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，使“城鄉建設用地增減掛鉤”正式成為政策文件的規范性用語。在增減掛鉤政策試點工作展開的過程中，理論界進行了跟蹤研究和實證分析。針對城鄉建設用地增減掛鉤過程中出現的規劃、資金籌集等問題，提出城市群建設發展應和產業集聚、農業的可持續發展相結合；針對拆村并居行為，提出掛鉤政策給新農村建設和土地結構方面帶來“利”的同時，也給耕地質量、三農帶來了“弊”；針對增減掛鉤政策的運作模式，提出遵循人文自然型、城市擴張型以及農村集鎮化型三種模式；也有學者從土地整治和權屬角度來闡述自己的意見，等等。全面探討增減掛鉤政策的實質和其在實踐中存在的問題，對于推動城鄉平衡發展具有重要的現實意義。
一、增減掛鉤政策實施過程中存在的問題
實行增減掛鉤政策的目的是通過不同區域土地的空間置換，既能為城市化發展提供必要的土地資源，促進資源的集聚和集中，又能維持耕地總量的動態平衡，實現城鄉統籌發展。但在政策實施過程中出現了“占優補劣”、亂用建設用地指標、規劃不協調和侵犯農民權益等問題，嚴重影響了掛鉤政策的實施效果。
1 “占優補劣”以次充好。我國城市一般都建在水源和土質較好的地帶，地勢相對平緩，城市周邊的土地往往是良田沃土，而城市拓展所占用的土地也正是這些優質耕地。而那些通過土地整理后用來掛鉤流轉的建設用地指標，大多來自于宅基地和磚廠等的復墾地，這些復墾地的質量難以達到被占用的耕地的質量。雖然《關于深化改革嚴格土地管理的決定》第二條指出：“最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。”對于“提高耕地質量”的規定，由于缺乏具體的質量測評標準，因此在實踐中，不少地方出現了土地“占優補劣”的問題。雖然表面上實現了“占一補一”，但補充耕地的質量使耕地面積隱性減少，違背了耕地占補“使存量耕地產出能力總量不下降”的初衷。同時，由于沒有預先設置相應的考核機制、懲罰機制和防范機制，這在很大程度上淡化了增減掛鉤政策保護公共利益的追求，不利于增加耕地有效面積目標的實現。以天津市大良鎮“增減掛鉤”試點為例，按照當地政府測算，該鎮7個試點村的宅基地共可以置換出100公頃耕地，而安置7個村的農民住房只要30.7公頃地，由此該鎮可獲得約66.7公頃的增減掛鉤周轉指標。當地政府為了解決農民集中居住后的就業問題，在新建居民點附近規劃了一個工業園區，面積為146.6公頃，其占地面積是宅基地整理所節約出來的土地的2.2倍，即節約出來的土地還不夠工業園區用地的一半，根本達不到增加耕地有效面積的目標。
2 增減掛鉤周轉指標的分配和使用不規范。從2009年起，在增減掛鉤試點申報上，國土資源部不再要求地方政府按照項目來進行申報，直接將增減周轉指標分配給地方政府，由地方政府自行安排項目進行增減掛鉤試點工作。從調查實踐來看，有些地方的國土部門在指標分配上缺乏統一的標準，導致盲目分派指標等情況的發生。對于一些土地供需矛盾并不十分突出的地區來說，輕易取得建設用地指標，不僅沒有達到集約用地的目的，還助長了這些地區亂用建設用地指標的沖動，導致城區建設盲目擴張，浪費了緊張的土地資源，與增減掛鉤政策要求的以優化用地結構和節約集約用地為重點的要求背道而馳。在掛鉤指標的使用方面，目前由各地縣級政府統一進行調度，項目區所在地政府并沒有支配權。由于不少地方掛鉤指標的使用分配沒有啟動有償使用制度，在政策上沒有向土地復墾多的鄉鎮傾斜，只是籠統地拿出復墾面積的20%作為完成指標的獎勵，這就造成復墾多與復墾少、實施與不實施一個樣的局面。并且這種獎勵并不是由上級政府給予補助，而是由實施項目的各個鄉鎮出資實施的。由于指標使用和分配機制缺乏差別化，使得某些區位優勢明顯、經濟基礎較好的鄉鎮，即使土地沒有進行復墾，其掛鉤指標占用也不受影響。
3 增減掛鉤項目區與城鄉統籌發展規劃不協調。我國土地利用總體規劃是1990年代編制的，當時還沒有實行增減掛鉤政策。目前，增減掛鉤試點地區專項建設用地規劃，很多都以我國土地利用總體規劃中的某一章節作為依據，而不是綜合考量，這樣就造成試點地區建設用地規劃與土地利用總體規劃和地方的建設規劃不協調。從目前的規劃修編情況來看，一方面，試點地區的建設規劃仍處于修編的前期調研階段，而土地利用總體規劃修編正在審批階段，無法給地方的規劃建設以指導；另一方面，不少地方在修編建設規劃時，并沒有充分考慮增減掛鉤項目區與土地利用總體規劃和各級村鎮建設規劃的銜接，這樣就降低了增減掛鉤政策實施的整體效益，與當地城鄉統籌發展規劃不協調。建新拆舊項目區布局是增減掛鉤政策開展的關鍵，不僅要根據當前發展需要安排建新區，也要為以后發展留足空間。在實際工作中，項目區拆舊區的規劃實施基本能符合土地利用總體規劃修編的規程要求，但是項目區建新區的規模和布局上通常突破了原有的土地利用總體規劃和村鎮規劃。
4 農民權益沒有得到有效保護。實施增減掛鉤政策，使得我國城市、農村、農民之間的利益關系發生一系列重大變化。一方面，城市獲得了建設用地指標，緩解了由于用地限制引發的經濟發展問題；另一方面，因土地承包經營權發生了流轉，農民失去了賴以生存發展的土地。這一政策的實施雖然符合我國整體發展戰略，加快了農村城鎮化的進程，但在一定程度上是以犧牲農村、農民的利益為發展的助推力的。增減掛鉤第三條指出：“掛鉤試點工作應以落實科學發展觀為統領，以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目標”。然而，在政策運行過程中，由于缺乏有效的監管措施和糾偏機制，很多地方的農民從土地出讓中獲得的收益不到10%，地方政府和基層村組織存在損害農民權益的行為。根據對某市某村的調研，該村村民約為1萬人，人均耕地5畝，共5萬畝土地。在征地時，基本上按照2萬元l畝的價格征地（其中4.2萬多畝按照2萬/畝的價格取得，0.7萬多畝按照1.6萬/畝的價格取得）。而開發商拿地基本通過招投標，即價高者得，有些區位條件優越的土地竟可以達到每畝上百萬的價格。土地的投資、轉賣等因素導致土地增值，而農民卻沒有從增值的過程中獲得收益。在現行征地制度下，農民和集體基本享受不到土地因為用途變化產生的增值，地方政府和基層村組織成為了當前征地制度下最大的獲益者。
5 “被城鎮化”使城鎮化陷入形式化泥潭。農村集體建設用地的所有權主體虛置，土地財產的保護能力弱化，這為地方政府推行城鎮化提供了條件，于是紛紛通過撤村并居來擴大城鎮化的規模。依據增減掛鉤政策進行的拆村并居行為，雖然在形式上快速推進了我國的城鎮化，但這種城鎮化并不是真正意義上的城鎮化。歐美等國家的城鎮化是工業革命和經濟社會結構深刻變革的結果，不僅是城市規模和人口數量等方面的變化，更是城鄉關系的根本變化。城鎮化過程應該是在工業發展的引導下，一個外在的制度安排更替和內在的村民變市民的身份認同轉變的互動過程，如果缺乏上述兩個方面的配套改革，城鎮化很可能會步入形式化的泥潭。就前者而言，在我國社會保障制度、戶籍制度等相關制度改革尚未到位的情況下，農民進城，雖可形成制度改革的動力，但在較長一段時間內，進城農民將被置于國家關懷的“真空”之中，城市化對于他們而言，只能是一個“美麗的傳說”。就后者而言，傳統生活方式的改變，使得農民缺乏歸屬感和安全感，無所適從，身份認同陷入進退兩難。根據調查，“被上樓”農民由于缺乏必要的勞動技能，很難融人工業化的社會。即使有工作，由于工資不高，也無法維持體面的生活，更無法返回到以前的生活狀態。
二、增減掛鉤政策實施中產生問題的根源
上述問題的存在，一方面使我國土地資源無法得到有效配置，另一方面容易導致政府的尋租行為和農民利益無法保障。因此，必須探究問題存在的根本性原因，以尋求解決之道。
1 政策實施的保障體系缺失。首先，增減掛鉤政策缺乏法律權威。城鄉建設用地增減掛鉤涉及多類利益群體，如農民、企業與各級政府部門，利益主體的多元化，使得土地增值收益合理分配成為復雜的問題。而出臺的《管理辦法》只是行政指令性文件，用來規范復雜的利益分配問題難以構筑應有的權威，公平性得不到保證。其次，增減掛鉤政策缺乏監督機制。目前增減掛鉤政策還沒有形成一套完整的監督機制來保障政策的實施。《管理辦法》中僅對增減掛鉤做了原則性的規定，尚未出臺具體的實施細則和詳細的操作辦法，給了地方政府較大的自由裁量權，如《管理辦法》對增減掛鉤區域限制、參與主體、增值收益分配原則等關鍵問題雖做出相應的規定，但是并沒有預設相應的防范機制、考核機制和懲罰等監督機制來保障政策的執行力度，這就在一定程度上淡化了政策效果。最后，增減掛鉤政策缺乏合理的收益分配機制。增減掛鉤政策第十七條規定，按照城市反哺農村、工業反哺農業的要求，建新地塊所獲得的收益，要用于項目區內農村和基礎設施建設，并優先用于支持農村集體發展生產和改善農民生活條件。但遺憾的是，該條僅規定了收益分配順序，并未就收益的城鄉分配具體的比例做出規定，也沒有設置最低比例限度。由此，掌握收益分配權的地方政府失去了硬性的約束，要求將收益全部返還農村和農民不可能成為現實。
2 現行土地制度的束縛。我國《憲法》明確規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”由于作為集體成員的農民個人對集體所有的土地沒有所有權，只有使用權，而集體土地的所有者又是缺位的或虛構的，所以，本來對集體土地僅僅具有經營、管理權限的鄉鎮集體經濟組織或村民委員會，便以集體所有者的名義為農民做主，在土地征用、承包、流轉以及機動地的處置中侵害農民的利益。國土資源部下發的《關于加強農村宅基地管理的意見》也規定：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的宅基地發放土地使用證”，按照這個規定，農民對集體所擁有的土地，不能出賣和轉讓，排斥了農民和對農地轉用的自主支配權，從而排除了農民分享工業化和城市化福利的權力，農村的集體土地所有權的殘缺，造成數以千萬計的農民在失去土地的同時，沒有獲得相應的享有城鎮居民的福利待遇和社會保障。
3 土地交易機制的缺失。增減掛鉤項目突破了建設占用耕地的約束，實現了資源在空間上的優化配置。但是，在這一政策的實施過程中，因土地交易市場機制的缺失，行政手段仍占主導地位。首先，在項目區的選擇上，必須通過政府審批才能夠獲得實施掛鉤政策的資格。并且掛鉤的指標數量、范圍、指標分配依然由國土資源等相關行政部門決定。也就是說，建設用地的需求方和供給方不是由雙方自愿交易實現，而純粹由政府通過“拉郎配”的手段來完成。資源的再配置涉及到各方面的經濟利益，其中的問題千頭萬緒，需要處理大量的信息。政府主導的資源配置能夠實現快捷迅速的目標，但在信息處理方面遠遠不及市場供求雙方的談判機制，從而容易扭曲資源的優化配置。如前所述，行政手段配置資源，導致不同地區資源轉讓機會不平等、價格發現不充分、轉讓手續和程序過于復雜，最后抑制了資源轉讓的規模，難以滿足城鄉發展的需求。此外，行政管制往往會產生尋租空間。其次，從拆舊區騰出來的農村建設用地指標，只有到建新區“落地”，才能成為現實的城市建設用地。在指標落地過程中，依然是政府以行政權力強制性地組織農民搬遷。盡管在掛鉤政策下，補償水平略有提高，但利益被政府侵占的局面依然沒有改觀。
4 地方政府土地財政的推動。我國目前的法律制度堵塞了集體土地直接流轉成為城市建設用地的通道，從而使政府獲得了供給城市建設用地的行政壟斷權，成為城市建設用地市場唯一的土地供給者。城市化過程中農用地轉為工商業用地所產生的土地增值收益已經成為地方政府的最重要財源。據估計，地方政府來自土地的收入相當于或者超過地方財政預算外收入。按照實際可支配財力計算，“土地財政”的重要性甚至超過預算內財政收入。從方式上講，地方政府從土地增值獲得收入高度依賴于征地制度。在現有征地制度中，政府在轉用環節會收取耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費、耕地占用稅等。而完成土地征用出讓后，地方財政則能夠分享到土地純收益。這些收入成了地方財政與土地相關收入的大頭（全國每年數千億元甚至超過萬億），由此可見，對地方政府而言，借助增減掛鉤政策，盤活存量建設用地是獲得巨額收益的有效途徑，這也成為地方政府積極推動土地整理、推進農村撤村并居的主要動力機制。此外，地方政府通過征收和存儲土地，可以向銀行抵押融資，即借助于土地金融可以為地方政府募集工業化、城市化所需的資金。在巨大的級差土地收益和不完善的法律法規面前，征地過程中對農民利益的損害似乎也不可避免。
三、完善增減掛鉤政策的建議
增減掛鉤政策無論在理論研究上，還是在實踐工作方面都處于摸索過程，沒有現成的經驗可循。增減掛鉤政策的制定及實施，應系統考量和全面規劃，具體提出以下對策。
1 要完善管理監督機制。增減掛鉤試點工作要順利完成，必須要完善管理監督機制。一是要加強對各地違規土地操作的監管力度，未經國土資源部批準不得自行開展試點工作。這樣可以遏制住部分地方政府在土地財政的利益驅動下，擅自開展增減掛鉤試點或擴大試點的范圍和擅自擴大增減掛鉤周轉指標規模，以及在掛鉤過程中，不考慮當地實際，一味的追求增加城鎮建設用地指標。二是要健全掛鉤項目區評價驗收體系，應參照“先補后占”規定，按照建設用地與復墾耕地等量置換，確保耕地數量不減少，質量不降低的要求，著重對復墾耕地質量進行監管，形成項目區耕地質量后續跟蹤檢查機制，確保復墾耕地質量。三是加強周轉指標監管。根據增減掛鉤政策的要求，周轉指標使用后要在規定時間內用拆舊地塊復墾出來的耕地歸還。各級國土資源部門，必須設立臺帳，對周轉指標下達、使用、歸還等進行登記和管理，確保周轉指標有效使用、按時歸還。
2 通過土地確權清楚界定農民的土地產權。如果土地財產權利不清楚，就無法認定財產的歸屬，也就無法判斷是誰侵犯了誰。我國農民的土地和房屋等財產權利，無論從法律還是實踐上來講并不清楚，這就給產權糾紛創造了條件。在全面界定和完成集體土地所有權登記發證工作的基礎上，進一步明晰農村集體土地使用權等用益物權的產權主體、邊界和權能，以法律形式完善集體土地擔保物權的產權體系，賦予農民集體土地承包經營權（以及草原使用權、林地使用權）等農地使用權以排他性、可讓渡性的產權地位，使得農地使用權可以在符合土地用途管制原則下以轉讓、出租、抵押等形式依法自由流轉；在保留農村宅基地的保障作用的同時，賦予宅基地使用權足夠的產權權能，在國家征收農村集體土地或者依法流轉時，使農村居民的宅基地使用權相應權益能夠得到充分保障。成都城鄉統籌的增減掛鉤模式，值得借鑒的地方就是，在增減掛鉤項目大規模開始前，先給農民的土地房屋確權。一旦出現糾紛，農民可以憑借自己的產權證書，保護自己的權利，同時如果認為自己的權利受到了侵犯，也可以可憑借產權證書要求賠償。可見，土地確權為減少糾紛，保護農民權益奠定了基礎。
第3篇
關鍵詞 掛鉤政策；建設用地；土地整理；評價；河南洛陽；吉利區
中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2011）13-0388-01
1 掛鉤政策實施過程中存在的問題
1.1 農村居民點整理所需資金巨大
目前，河南省洛陽市吉利區“掛鉤”整理主要靠區人民政府先行投入，資金來源比較單一，這給地方財政帶來了巨大的壓力。因涉及拆遷補償、安置等經費問題，這對于經濟實力欠佳的吉利區來說，高效實施掛鉤政策的難度非常大。
1.2 農村規劃相對滯后
整體規劃是農村居民點建設宏觀調控的關鍵，但是目前大多數村莊都還沒有進行統一規劃。長期以來，在推進城市化的進程中，農村建設缺乏統一規劃，規劃僅局限于城市和城鎮范圍內，農民建房無序進行[1]。自全面推進社會主義新農村建設以來，對開始規劃的大部分農村居民點規劃也僅是到中心村進行規劃，沒有統一、合理、科學的規劃，村莊建設必會出現雜、亂、臟等情況，很難進行有序地村莊整理。農村規劃滯后在很大程度上在于農村規劃的編制水平不高，同時規劃編制費用太高，鎮村難于負擔。
1.3 農民權益得不到保障
國家規定了農村居住用地人均不得超過150 m2，但是很多有一定建造年限的房屋基本上都超過了這個標準，超過部分是新增耕地的潛力部分。對超過的部分如何有效處理，是否應給予補償以及如何補償等問題目前都還沒有明確規范。在這些問題上，若地方政府操作不當，很易侵犯農民和農村權益。另外，掛鉤項目通常是跨區域項目，這就須依靠政府的行政手段支持才能順利完成。然而在中國目前的現實條件下，較易忽視民眾的意愿。因農戶長期生活在傳承區域，無形中便形成了特定的文化和社會生態，而其是否愿意搬遷、是否愿意接受家園環境改變，這些都是復雜的問題。
2 掛鉤政策高效實施的政策建議
2.1 改革集體建設用地流轉制度
掛鉤政策得以高效實施的關鍵在于要將農地整治和土地合理流轉有機結合起來，從而為現代高效農業的發展創造條件，而高效農業又為會農戶帶來顯著的增收，這樣就會形成農地整治、農地流轉、現代農業發展三者之間的一個良性循環過程，使農地整治成為農民發展農村經濟的內在要求[2]。因此，實施掛鉤政策最重要的便是改革集體建設用地流轉制度，將整理后的土地出讓收益主要歸于農民，并在有效規劃控制下給農民參與工業化的空間。對政府主導的城市化作出一些利益的妥協，給農民留一個分享級差收益的小空間。我國農村集體建設用地流轉分配關系目前還比較混亂，農民個人的權益無法得到保障。因此，必須對集體建設用地流轉制度進行改革，通過讓農民從集體建設用地流轉中獲取好處而支持整理，這樣也更有助于吸引民間資金，緩解土地整理資金不足的問題。必須加強政府職能，完善農村宅基地產權制度，改革集體建設用地流轉制度，以進一步推動農村居民點的土地整理工作。
2.2 完善農村居民點整理資金保障體系
在掛鉤政策的實施過程中應建立科學、合理的資金保障體系。資金以政府投入為主，同時拓寬籌措資金的渠道。資金來源可以是政府財政直接投入資金、招商引資、公開招標、政府投資公司入資以及當地鄉鎮或街道辦事處入資等。可積極聯合農業、水利等相關部門，多方籌措、申報項目資金，綜合不同部門的專業意見，合理進行溝、渠、路、林的配套規劃，在規劃項目完成后，積極聯系相關農業企業到項目區內投資高效農業。農業生產條件優良，農業企業投資意愿增強，而高效農業發展給村民帶來的實惠又使村民從內心增加了對土地整理的認可，從而保證項目持續推進[3]。另外，在“掛鉤”中可堅持“誰整理、誰受益”的原則，調動農民集體開展土地整理的積極性，如通過減免稅費、改善居住條件等來促使其進行土地整理。
2.3 統籌規劃，制訂高標準的村莊規劃方案
掛鉤政策有利于保護土地資源，促進經濟發展。隨著城市化水平不斷提高，越來越多的農業人口會離開農村成為城鎮居民，農村空閑宅基地將越來越多。因此，必須加快村莊規劃，因地制宜地對居民點進行科學、合理的規劃布局，有序推進掛鉤政策的實施[4]。針對規劃編制費用高的問題，可規定由區、鎮、村分別承擔費用份額，或出臺相關政策，由鄉鎮級資質單位協助編報，再由市（區）統一把關。
2.4 探索整理后土地的產權歸屬和利益分配問題
對于掛鉤試點中復耕出來的土地，其產權還存在很多爭議，應積極探索科學的產權歸屬問題。例如，應該歸當地政府使用的土地，要有相應的法理基礎，對是否給予農民一定的補償、土地所有權的分配、利益分配等需要進一步研究。
3 參考文獻
[1] 王君，朱玉碧，鄭財貴.對城鄉建設用地增減掛鉤運作模式的探討[J].農村經濟，2007（8）：29-31.
[2] 朱紅波.深入開展土地整理的幾點思考[J].國土資源科技管理，2008，25（1）：134-136.
