糧食安全的意義范文

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第1篇

關鍵詞：糧食安全；農業協議；多哈農業談判；發展中國家

中圖分類號：D922.29

文獻標識碼：A

文章編號：1001—8204（2012）02—0054—05

一、問題的提出

根據1996年聯合國糧農組織對糧食安全的界定，糧食安全是指“所有人在任何時候都能在物質上和經濟上獲取足夠、安全和有營養的糧食，以維持其積極、健康的膳食需要及食物喜好。”在國家層面，糧食安全主要取決于該國的糧食生產能力和進口能力。

近半個世紀以來，雖世界糧食產量增長的速度始終高于人口增長的速度，有足夠的糧食可以供給那些糧食不能自給的國家，但由于糧食產量的分布不均以及進口能力的限制，許多國家仍處于糧食不安全狀態，尤其是發展中國家，其生產的糧食基本無法滿足消費需求。尤其是最不發達國家，長期以來一直嚴重依賴糧食進口和糧食援助。聯合國糧農組織的《世界糧食不安全狀況》顯示，1998—2000年間，世界上大約有8.4億人處于饑餓狀態，其中有7.99億位于發展中國家。而到了2010年，全球饑餓人口總數上升到9.25億，其中98%生活在發展中國家，這些國家饑餓人口的比例平均高達16%，主要集中在農村地區，直接或間接地依賴農業維持生計。因此，糧食安全實際上是發展中國家的問題。

二、WTO《農業協議》限制了發展中國家保障糧食安全的政策空間

（一）《農業協議》關于國內支持的分類管理規則事實上在發達與發展中國家之間設置了雙重標準

國內支持是指政府通過各種國內政策，以農民和農業為扶持對象所進行的各種財政支出措施，包括對農產品的價格支持、直接支持以及其他補貼形式在內的國內保護措施。其政策目標是保障本國糧食安全、維持農產品價格穩定和保障農民收入。由于許多國內支持妨礙了自由貿易，《農業協議》對于國內支持措施的總體思想是進行削減。根據國內支持對貿易的扭曲程度，《農業協議》將其分為“黃箱”、“綠箱”和“藍箱”，并對不同的支持實施不同的規則。

“黃箱”支持是指那些對生產和貿易產生扭曲作用的政策措施。按照《農業協議》的規定，需要以1986—1988年（基期）國內支持的年均水平為基礎，進行綜合支持總量（AMS）的削減。其中，發達國家在6年內平均削減AMS的20%，發展中國家在10年內平均削減AMS的13%。如果AMS占農業生產總值的比例很小，則不需要納入AMS的計算和削減，其中發達國家的微量允許水平為5%，發展中國家的為10%。這就意味著如果一個成員方在基期內沒有采取“黃箱”支持，它以后也不能采用，除非在微量允許的標準之下。而那些在基期內采取了“黃箱”支持的成員方，除需履行削減義務外，仍然可以對農業維持相當程度的補貼。事實上，長期以來能對國內農業提供巨額補貼的主要是發達國家，發展中國家的AMS很低，甚至為零或負數。因此，《農業協議》實際上限制了發展中國家使用“黃箱”支持的權利，從而制約了其選擇有利于糧食安全的政策空間。由于AMS的削減承諾并不徹底，實際上也給發達國家預留了巨大的農業補貼空間，對國際農產品貿易仍會產生較大扭曲作用。

“綠箱”支持指的是對貿易沒有扭曲作用、對生產沒有影響，或只有最小限度的扭曲作用和影響的國內支持措施，免予削減義務。它包括與生產脫鉤的對農民的直接補貼、收入安全網計劃、作物保險計劃等。雖然這些支持和農產品價格并不直接相關，但卻為農民提供了額外收入，從而間接地補貼了農業生產正如OECD所指出的那樣，任何影響生產者財產、資金流動和對風險態度的支付轉移都會間接影響農業生產，為農民提供比市場更多的支持。實際上，國內支持措施不可能完全與生產和貿易無關，并因此具有非扭曲性。因此，“綠箱”支持仍對生產和貿易存在一定的扭曲作用，但“最小限度的扭曲作用和影響”的底線是什么，《農業協議》并沒有確立任何判斷標準，導致“綠箱”政策的范圍失之過寬，面臨不斷被濫用的危險。如美國、歐盟等發達國家為規避AMS的削減承諾，經常將“黃箱”支持轉化為“綠箱”支持。據統計，在1986—1988年至1995—1998年之間，OECD國家的“黃箱”支持下降，但“綠箱”支持卻翻了兩倍。然而，對于發展中國家而言，實施“綠箱”支持遠遠超出了其技術、財政和管理的能力，所以實際上“綠箱”支持最大的受益者仍是發達國家的生產者。

“藍箱”支持是價格支持的特例（“黃箱”支持的一種），是烏拉圭回合農業談判中美國和歐盟最后妥協的結果。它允許根據農產品市場價格和政府制定的目標價格之間的差額對生產者予以補貼，實際上是變相地承認了扭曲生產和貿易的國內支持政策的合法性。盡管這些支持不能用于擴大生產，受限于固定的面積和產量或牲畜頭數或確定的基期水平，但是它仍然違反了自由貿易原則，并且構成對發展中國家的歧視。根據《農業協議》第6.5條的規定，“藍箱”支持只有在符合限產要求的前提下才免于削減，即按固定面積和產量給予，或享受補貼的產品不超過基期（1986—1988年）平均生產水平的85%，或按固定的牲畜頭數所提供的補貼。由于固定的面積和產量、牲畜頭數、基期水平由“藍箱”支持國來確定，因此這賦予了它們執行該政策額外的靈活性。依據“藍箱”支持，歐盟共同農業政策改革計劃下實施的補償支付免除削減承諾，美國的差價支付計劃也得到豁免。

實際上，“藍箱”支持并未起到限制生產的作用，無法避免對生產和貿易的扭曲效應。理論上盡管所有WTO成員都能使用“藍箱”支持，但由于其只能在限產計劃下適用，而發展中國家多數面臨農業生產的不足，因此，該規定是為發達國家量身定做的。

《農業協議》關于國內支持的分類管理規則事實上在發達國家和發展中國家之間設置了雙重標準，它為發達國家保留了充裕的政策空間，而發展中國家卻無法利用“黃箱”和“藍箱”支持，也無財力去填充“綠箱”，因此缺少保障本國糧食安全的充足政策空間。

（二）《農業協議》關于出口競爭的安排實際上允許發達國家傾銷糧食，易致使部分發展中國家糧食生產能力削弱

出口競爭規則主要涉及到如何減少農產品的出口補貼。所謂“出口補貼”是指依出口實績而給予的補貼，與國內支持相比，它對貿易的扭曲更加直接、嚴重，且更易產生不公平的競爭環境。因此，烏拉圭回合農業談判中出口補貼成為談判的焦點，最終達成的妥協方案確立了兩項基本準則：凡在基期內（1986—1988年）未對農產品提供補貼者，今后也不得對農產品進行補貼；凡在基期內已對農產品提供補貼者，今后可繼續對相關產品進行出口補貼，但補貼支出和受補貼產品應在基期水平的基礎上作一定比例的削減。

事實上，農產品出口補貼主要集中于少數幾個發達國家，在WTO成立之初的135個成員中，只有25個成員有權使用出口補貼，其中歐盟、美國、瑞士、挪威四個OECD成員1995—1999年間對農產品的補貼支出額占總支出額的98.9%。因此，該準則意味著發達國家可繼續對農產品提供出口補貼，只要其執行削減承諾，而發展中國家對農產品提供出口補貼的權利卻受限。

基于出口補貼的減讓承諾，發達國家的確在實施期內減少了對農產品出口的補貼。然而，出口競爭紀律的不健全同時又為發達國家規避出口補貼義務提供了契機。《農業協議》第10.4條要求提供國際糧食援助的成員方保證糧食援助與商業性農產品出口無直接或間接關聯，并以贈與方式進行。但該規定往往因不具操作性而被成員方忽視。一些主要糧食出口國借糧食援助之名大量傾銷剩余食品，據統計，美國有近一半的面粉通過糧食援助的方式出口。同時，出口信貸也因缺乏相應紀律約束，而被發達國家用來規避出口補貼義務。美國是出口信貸的最大使用者，年提供信貸達30億美元。因此，《農業協議》關于出口競爭的紀律未能對發達國家所有形式的出口補貼形成有效約束。

《農業協議》關于出口補貼的安排實際上允許發達國家繼續在國際市場上進行糧食傾銷，這必然導致部分發展中國家農產品出口萎縮，外匯收入下降，糧食生產、進口能力也相應遭到削弱，從而使其糧食安全受到更大的威脅。

（三）《農業協議》的市場準入規則實際上并沒有打開發達國家的市場，反而使發展中國家的市場更加開放

市場準入規則規定了WTO成員國如何向外國農產品開放的有關措施。關稅化是農產品市場準入的一個核心措施，旨在建立農產品市場的“單一關稅制度”，即把各種非關稅措施轉化為保護程度相等的關稅措施。盡管關稅化后貿易保護程度并沒有發生變化，但這有助于增加貿易保護的透明度。執行關稅化的關鍵是進行關稅等值的計算。然而，各國在折算過程中盡可能選用對自己有利的價格數據，極力擴大一些敏感產品的關稅等值水平，加上計算關稅等值的基期（1986—1988年）內國內價格和國際價格的差額達到最高值，因此，一些國家實際計算出的等值從價關稅率高達百分之幾百，大大提高了原有保護程度。不少學者將這一過程斥為“骯臟的關稅化”。利用這一過程，發達國家在維持其高關稅保護水平的前提下實現了政策轉變，而發展中國家由于經歷了結構調整計劃，其關稅等值大多為負值，因此只能選擇使用“上限約束”的方式約束關稅。實際上，關稅化對于發展中國家毫無意義，它最終淪為發達國家提高約束關稅的一種工具，這難免會削弱關稅減讓的價值。

關稅化后，農產品市場準入的問題就轉化成關稅減讓的問題。根據《農業協議》，成員方必須約束所有關稅，并在約束稅率的基礎上進行關稅減讓。但是減讓承諾只限于所有農產品平均關稅，并非針對每一產品的關稅減讓。這就使得各國對進口數量多或本國生產的農產品保持高關稅稅率，而對一些本國不生產的產品降低關稅。選擇性的關稅削減不可避免地形成了關稅高峰。發達國家利用關稅高峰阻礙發展中國家主要糧食產品的出口，也利用關稅減讓的機會，提高原材料的關稅削減比例，壓縮加工產品的削減比例，通過關稅升級壓制發展中國家高附加值農產品的出口，進而影響其產業升級。關稅高峰和關稅升級嚴重地限制了發展中國家的糧食產品進入發達國家市場。

由于一些成員在實施非關稅措施的關稅化方面存在困難，《農業協議》允許其保留某些產品的非關稅措施，但這些產品必須實行關稅配額制度。各成員方應以相對較低的關稅進口一定數量（配額）的農產品，確保有效市場準入不受侵蝕。然而，《農業協議》對于配額的管理和分配至今缺少明確具體的規則。因此，成員方對于貿易配額的管理擁有較大的自。利用這種自，歐盟、美國等發達國家參照以往的進口構成情況，將配額分配給傳統供應商，以延續特定國家之間過去存在的特惠貿易安排，這種配額管理模式明顯具有歧視性，發展中國家因此被排除在特惠安排之外，一些對其具有重要出口利益的產品也被征收高關稅。事實上，關稅配額制度在改善市場準入方面并未發揮有效作用，反而弱化了最低限度的市場準入。

為避免關稅化的結果可能使原先受非關稅措施保護的國內農產品直接受到國際市場價格波動及過量進口的沖擊，《農業協議》規定了關稅化的例外條款——農產品特殊保障措施（SSG），即在特定產品進口數量大增，或進口價格跌至規定水平時，成員方可以征收一定的附加關稅，以保護國內相關產業。按照《農業協議》第5條規定，實施特殊保障措施的農產品必須經歷關稅化過程。由于絕大多數發展中國家沒有進行關稅化，因此失去使用特殊保障措施的權利。加之該措施適用的技術門檻高，導致即使有權使用該措施的發展中國家也不能頻繁地對其加以利用。2003年行動援助報告指出，在允許使用特殊保障措施的6072項關稅稅目中，67.2%適用于發達國家，31.8%適用于發展中國家。一份WTO刊物統計數據也顯示，在1995—2008年有權使用SSG的22個發展中國家之中，僅有6個國家實際援用。

通過骯臟的關稅化、選擇性的關稅削減、弱化最低限度的市場準入、戰略性的使用特殊保障措施等手段，發達國家極力規避市場準人的義務，因此《農業協議》市場準入規則實際上并沒有打開發達國家的市場，反而使發展中國家的市場更加開放。這嚴重削弱了關稅在保障糧食安全方面的作用。

基于上述分析，不難發現《農業協議》確立的國內支持、出口補貼和市場準入規則在發達國家和發展中國家之間具有嚴重的不平衡性。它允許發達國家通過出口補貼繼續在國際市場上進行糧食傾銷，同時卻要求發展中國家逐步開放國內糧食市場；它為發達國家的國內支持保留了充裕的空間，卻令發展中國家與農業補貼失之交臂。這造成了發達與發展中國家間的不公平競爭合法化，嚴重地限制了發展中國家糧食安全的政策選擇。因此，現行的《農業協議》很難有效保障發展中國家的糧食安全。

三、多哈農業談判不能從根本上考慮發展中國家對糧食安全的關注

（一）多哈農業談判期間發展中國家的糧食安全關注

鑒于現有農產品制度安排的不公平性及南北國家在農業競爭力上的懸殊，發展中國家積極利用多哈農業談判，爭取糧食安全的政策空間。

在提案、磋商階段，發展中國家均強調農業對其糧食安全具有重要意義。為確保糧食安全，他們認為有必要保護本國糧食生產，給予國內農業政策充足的空間和靈活性。為保護本地的糧食生產和農民生計，發展中國家建議終止藍箱，改革或移除綠箱，并取消出口補貼。同時，發展中國家也承認貿易是一種解決糧食安全問題的重要途徑，尤其對于糧食進口國。但貿易帶來的進口激增也會影響進口國國內主要糧食的生產，影響農村發展和減貧。因此，發展中國家要求建立農產品特別保障機制（SSM），取代只能由發達國家適用的特殊保障措施。除此之外，發展中國家尤其強調特殊和差別待遇對糧食安全和農村經濟發展的重要意義，建議擴大特殊和差別待遇條款。其中古巴等11國提出的“發展箱”以及印度提出的“糧食安全箱”包含了所有特殊和差別待遇的靈活性。

古巴等11國提出的“發展箱”要求，發展中國家有權以積極列舉的方式指定何種農產品受《農業協議》規則的約束；允許發展中國家重新評估并調整關稅水平，以應對廉價進口產品的沖擊，保障糧食安全；OECD國家應大幅降低現行關稅高峰和關稅升級；給予發展中國家國內支持方面的靈活性，包括將其微量支持水平提高到20%；禁止發達國家繼續援用特殊保障條款，但該條款應向發展中國家開放；禁止所有形式的傾銷，發達國家所采用的各種出口補貼應立即取消。之后，印度又提出了“糧食安全箱”，要求發展中國家所采取的一切與保障糧食安全、農村發展、就業和反貧困有關的國內支持措施應免于任何形式的削減；發展中國家對農業關鍵性投入所提供的補貼應具有靈活性，給予低收入和資源貧乏農民的具體產品支持應免于綜合削減；允許發展中國家保留適當水平的關稅限制，免于提供任何形式的最低市場準入；所有發展中國家都有權采取一種有別于特殊保障措施的獨立可行的特殊保障機制。無論“發展箱”還是“糧食安全箱”均著眼于：在不公平的世界貿易體系中為發展中國家爭取更大的政策支持空間，為貧困人口的糧食安全提供基本保障。

（二）《框架協議》未能充分考慮發展中國家的糧食安全關注

發展中國家關于糧食安全的關注，并未引起發達國家足夠的重視。以美國為代表主張農業貿易自由化的國家認為，自由貿易將穩定全球市場價格，同時增加貿易收益、促進經濟發展、提高購買力，從而有助于糧食安全，因此自由貿易和市場導向是實現糧食安全的主要路徑。以歐盟、日本為代表的農業保護主義勢力則主張一個理想的國際框架應充分考慮農業的多功能性和糧食安全的需要，以此作為延緩貿易自由化，推行農業保護主義的借口。立場的分歧，導致發達與發展中國家在談判中僵持不下，幾經周折，最終達成一項《農業談判框架協議》（《框架協議》）。《框架協議》雖一定程度上平衡了發達國家和發展中國家的利益，照顧了發展中成員的特殊關切，但同時也使許多焦點問題被淡化或模糊化處理。其中，發展中國家關于糧食安全的關注就未能得到充分的考慮。

在國內支持方面，《框架協議》關于削減模式的選擇、政策箱的改革維持了發達與發展中國家間的不平衡，不符合發展中國家的糧食安全關注。（1）削減模式的選擇。《框架協議》要求按照分層公式對所有扭曲貿易的國內支持（OTDS）進行實質性削減，總量削減和分項削減同時進行，即不僅要對OTDS進行分層削減，還要分別對“黃箱”、微量允許進行單獨削減，并對“藍箱”進行封頂，但是，《框架協議》規定的削減基礎是約束水平或被允許水平，而不是現有的實際支持水平，削減后的支持水平通常比現有的支持水平要高。即使按照以后達成的削減幅度將分層公式適用于每項具體的削減步驟之中，削減的只是扭曲貿易的國內支持的水分，并不能達到實質削減的目的。（2）政策箱的改革。《框架協議》規定對“黃箱”政策進行實質性削減，同時改革“藍箱”政策。但從“藍箱”的內容來看，框架協議顯然有意使發達國家運用“藍箱”政策代替“黃箱”政策。《框架協議》規定“藍箱”支持按農業總產值的5%進行封頂，將“藍箱”標準從原來的“限產”擴大到“不對生產進行要求”。這一變革擴大了“藍箱”的使用范圍，增加了發達國家使用“藍箱”支持的空間。由此，具有AMS削減義務的高補貼國家，可以通過“箱間轉移”（從“黃箱”移到“藍箱”）來調整現行的農業支持政策，規避削減義務，如美國，其AMS承諾水平為191億美元，2001年實際使用量為144.13億美元，比較接近承諾水平。但是，目前美國農業總產值在2000億美元左右，按5%的封頂要求，美國將有100億美元的“藍箱”使用空間。這意味著如果取消藍箱的“限產”要求，美國只需將一部分措施從“黃箱”轉入“藍箱”便可大大緩解削減壓力，甚至可以不作任何削減。這樣，美國《2002年農業法案》的反周期補貼便能順利的從“黃箱”轉向“藍箱”。

在出口競爭方面，框架協議關于削減日期的模糊規定為發達國家繼續進行出口補貼提供機會。《框架協議》指出：成員同意制定一個詳細的削減模式，以保證在一個可信的終止日期前，平行削減所有形式的出口補貼措施。削減日期待定意味著發達國家可以繼續維持高額的出口補貼、出口信貸或保險計劃，同時也擁有充足的時間將“出口補貼”向“藍箱”和“綠箱”轉化。《農業協議》出口競爭紀律對發展中國家糧食安全的消極影響將繼續存在。

在市場準入方面，《框架協議》對敏感產品的定位，特殊產品和特殊保障機制的模糊規定未從根本上考慮發展中國家糧食安全的需要。（1）敏感產品。《框架協議》關于敏感產品的概念允許發達與發展中國家繼續對某些產品提供保護，只要每種產品的市場準入通過關稅配額承諾和關稅削減得到改進。“敏感產品”是歐盟和十國集團為使其部分維持高關稅的敏感產品少做減讓而提出的概念，旨在維持對發展中國家具有重要出口利益的農產品高關稅，這必將阻礙發展中國家的糧食出口。（2）特殊產品和特殊保障機制。《框架協議》規定，發展中國家可以根據糧食安全、生計和農村發展的需要，指定特殊數量產品作為特殊產品，這些產品可以獲得更多的靈活待遇。同時，《框架協議》也要求制定農產品特殊保障機制僅供發展中國家使用。這些規定一定程度上考慮了發展中國家使用出口補貼和國內支持措施的有限能力，特殊和差別待遇在其市場準入領域的重要性。但是，在特殊產品問題上，《框架協議》的文字相當模糊，幾乎所有的實質性問題都被留到下一階段解決，對如何特適用殊保障機制也沒有任何詳細規定。

（三）后《框架協議》談判，發達與發展中國家關于糧食安全關注的分歧依然嚴重

《框架協議》指出，農業對于發展中成員的經濟發展至關重要，他們必須能夠實行支持其發展目標、扶貧戰略、糧食安全以及生計關注的農業政策。該目標能否實現，取決于后《框架協議》階段更為艱難的具體模式談判。然而，后續談判過程中發達與發展中國家在農業補貼、農業關稅等核心問題上依然各執一詞，讓拖延了10年之久的多哈回合談判懸而未決，這直接或間接地影響到發展中國家的糧食安全關注。

在OTDS的削減幅度上，發達與發展中國家始終無法達成一致。面臨發展中國家大幅度削減OTDS的要求，美國和歐盟一直消極回避。從農業補貼的規模看，歐盟農業補貼為600億歐元，美國為482億美元，根據2008年7月談判案文歐盟應該削減75%—85%，美國應該削減66%—73%。但歐盟目前僅許諾削減70%。由于歐盟從總體上講處于農產品進口入超的局面，且農產品出口的大部分是歐盟各國間的貿易，因此其并未成為眾矢之的。美國雖然同意削減至150億美元，即削減69%，進入了談判案文的削減范圍，但美國2001—2005年實際農業補貼平均為170億美元，2006年為110億美元，2007年又下降為90億美元，因此，印度和巴西認為美國削減的幅度遠遠不夠，要求其必須削減到108億美元、至少削減到121億美元即削減75%以上。發達與發展中國家關于農業補貼的對峙成為具體模式談判階段的主要阻力。

在農產品的特殊保障機制的適用條件上，發達與發展中國家僵持不下。特殊保障機制是給予發展中國家的優惠政策，發展中國家可以動用這個在農業領域的防御性政策工具，在進口產品數量激增或進口產品價格銳減的情況下，提高關稅壁壘，保障農民的生存、農業的發展和糧食安全。由超過40多個發展中國家組成的33國集團是特別保障機制最積極的捍衛者。他們主張在農產品進口量超過正常年份的5%、10%和30%并造成國內價格下跌時，就可采取追加不同比例關稅的特殊保障措施，而且程序應簡單、易行。美國等糧食出口國則堅持只有當某種農產品進口突然增至40%以上時，“受害國”才能啟動特別保障機制，提高關稅。最終，美國以必須界定該機制使用的合法性和防止濫用為由，沒有作出讓步，導致2008年談判破裂。

談判破裂后，農業委員會又組織多次談判，但沒有帶來任何實質性進展。2011年伊始，農業委員會主席沃克（David Walker）提出預計在年終結束談判。然而談判的進展并不樂觀，WTO大使們一致認為，各項議題在年內不太可能達成一致。目前，為挽救多哈，代表們選擇了分階段完成的妥協方案，其中農業問題被列為“慢速通道”。綜觀十多年的多哈農業談判，盡管發達國家做出了巨大的讓步，但發展中國家大部分關于糧食安全的建議并沒有得到采納，而發達國家的削減承諾很大意義上是空頭支票。可以預測，多哈農業談判不可能從根本上考慮發展中國家關于糧食安全的關注。

四、結論與啟示

糧食安全問題主要是發展中國家的問題，WTO《農業協議》卻限制了發展中國家保障糧食安全的政策空間。為改變這一現象，發展中國家利用多哈農業談判，積極闡明糧食安全立場，爭取農業政策空間，以保護國內糧食生產，保障糧食安全。然而，歷經十年的“發展回合”并不能從根本上解決發展中國家的糧食安全關注。因此，《農業協議》及多哈農業談判最多僅能為發展中國家的農業發展提供一個相對公平的外部環境。如果多邊貿易體制不能與國內政策很好地銜接，或者沒有附以相應的國內政策激勵，發展中國家從農業貿易自由化中獲取的利益有限。從這一點來看，國內政策的調整才是最重要的。

第2篇

關鍵詞：糧食安全；預測；綜述

一、引言

糧食安全（Food Security）由聯合國糧農組織（FAO）于20世紀70年代中期提出，內涵幾經擴展，從傳統的供求總量平衡到兼顧生產、消費結構和供求的區域性、結構性等（陳芬菲和李孟剛，2011）。在概念方面，糧食安全又區別于糧食自給、糧食產需、食品安全等。

糧食安全預測是與糧食安全緊密相關的課題。糧食需求的剛性和供給的不確定性決定了糧食供需研究和安全預測研究是一個永恒的常青的課題（曾福生，2005），作為準公共物品的糧食具有特殊的使用價值，既有經濟屬性，又有保健屬性（吳志華，2004），有產業缺陷性（胡靖，1998），還有社會政治屬性，隨著產業經濟發展，我國農業經濟貢獻份額降低，產業缺陷漸趨顯露，其社會政治意義卻尤顯重要。

二、糧食供需預測方法綜述

（一）糧食供給預測方法

糧食供給預測方法主要包括統計-計量模型和機理模型或作物模型。

1.統計-計量預測模型主要思路如下：

（1）利用時間模型，應用時間序列趨勢外推的方法，進行分析和預測。主要有ARIMA模型（陳艷紅等，2013），灰色預測模型（周慧秋，2006），指數平滑法（蔡承智和陳阜，2004），協整關系分析（陳倬和簡小鳳，2013），移動平均法（李建平和上官周平，2011）等。這種預測模型以糧食供給數量的歷史數據為基礎建立數學計量模型，進行短期糧食供給預測，而無需考慮其他因素。

（2）尋找影響糧食供給的因素，比如從糧食單產、種植面積、水資源、銷售價格、農資投入成本、氣候變化、城市化進程、國際市場波動、運輸難度等因素的變化出發，應用逐步回歸、主成分分析、BP神經網絡、投入產出分析（Jie Chen，2007）、因子分析（王慧，2009）、聚類分析（姚鑫等，2011）等方法，對糧食未來供給狀況做出預測。還有學者從微觀經濟視角來證實自然和人為因素對糧食安全的影響（萬相昱和張濤，2013）。

（3）組合模型法，其實就是在上述模型中選取幾個模型為其賦予權重，組合得出預測結論。丁晨芳（2007）證明此方法可以提高預測精度。

2.作物機理模型

主要包括遙感技術預測法、氣象產量預測法、統計動力學生長模擬法。這是以自然科學為基礎從作物生長環境和種植現狀出發，利用觀察、統計、模擬等方法對糧食產量而并非嚴格的供給量做出預測。如雄偉等（2006）結合區域氣候模式PRECIS和CERES作物模型模擬了未來不同的溫室氣體排放情景下中國糧食產量狀況。

（二）糧食需求預測方法

對糧食需求預測則主要包括統計-計量模型和經驗推算。統計-計量模型主要有雙邊恩格爾函數模型（黃宇慧，2010），EMC模型（王君萍，2009），回歸模型（龍方，2008）等。其中，學者們認為糧食需求主要影響因素為人口增長與結構，GDP，居民收入，糧食用途與消費結構（口糧、飼料用糧、種子用糧、工業用糧的變化），CPI，貨幣夠購買力等。經驗推算主要依據對歷史經驗、現實趨勢和國際經驗的系統分析，結合對糧食需求的影響因素及其變化趨勢的前瞻性研究，對糧食需求的變化做出判斷（姜風和孫瑾，2007），比如專家預測、經濟周期等方法。馬曉河（1997）、姜長云（2005）、孫宏嶺和劉亞鑫（2013）等曾應用此方法。有些學者干脆以國際公認人均糧食占有量400公斤為系數，估約人口數量變動情況下的糧食需求量變化。

（三）供需預測方法評述

數量經濟方法為經濟學家和社會學家預測提供了思路，統計模型的分析方法，可以利用歷史數據擬合的經濟模型，比較客觀地反映數據對應的歷史時期因變量與自變量之間的數量關系（姜風，2007），并且對短期未來做出精確的預測，但是難以克服其統計口徑不一，數據采集困難，模型設計復雜，預測期限短暫的困境，對于數據機械擬合，容易忽視事件發展的邏輯內涵與經濟學原理。經驗推算避免了機械性，充分體現人的主觀能動性，當供求規律不明顯，信息遲滯扭曲，容易增加判斷的主觀性或者個人偏好。更為靈活的，能夠充分融合數學與經驗的預測模型，有待進一步研究。

三、糧食安全預測結論綜述

國內外專家學者紛紛對中國糧食供需現狀和預測做出了詳實的研究，雖然其具體數值有所出入，但是總體結論基本一致：中國短期內不存在糧食安全問題，但處于緊平衡；中長期雖然不會出現不可彌補的供求缺口，但是形勢不容樂觀（曾福生，2006）。學者們認為農業資源非農化，城市化進程加快，農田基礎地力下降，農業生產資源成本上漲等將成為糧食供給穩定增長的阻滯因素；人口快速增長，用糧結構轉變，GDP和居民收入上升等成為糧食需求壓力上升的主要因素；較長的生產周期，氣候變化帶來極端天氣增多，國際政治經濟波動，他國糧食供需波動等增加糧食供需矛盾的不確定因素；小規模的農戶經營和體制變革的路徑依賴成為糧食甚至農業產業發展過程中的體制。積極的政府政策，充足的外匯儲備，較小的糧食需求彈性，科學進步造成生產技術的發展等成為糧食安全的利好因子。（作者單位：山西農業大學信息學院）

通訊作者：蘇琳

參考文獻

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第3篇

一、完善糧食收購機制，提高農民種糧積極性

農民的“收入安全”與“糧食安全”互相制約，沒有農民的“收入安全”就不可能達到“糧食安全”。現在很多農民種糧沒有什么積極性，關鍵在種糧的效益不高。今年中央財政安排“三農”支出達到5625億元，比上年增加1307億元的基礎上，再增加農業投入252.5億元，直接補貼給農民，調動農民的生產積極性。國家三次提高農資綜合直補標準，兩次提高糧食最低收購價水平。但是大部分散戶農民甚至連自己的補貼是怎樣算出來的都不知道，很多農民并沒有得到真正的實惠。糧農種糧積極性下降，導致技術推廣不暢，種糧效益難以提高，所以有關部門還要在制定政策的基礎上，扎實研究兩個方面的問題：

一是如何落實國家惠農政策，保證糧食補貼落實到每個農民手中。

有的人認為：按農民向國家交售糧食的數量對農民進行補貼，更有利于調動那些真正種植糧食的農民的種糧積極性，讓國家有限的資金發揮出最大的效益，確保我國的糧食安全；也有人認為：改成了按交糧量來發放補貼，腐敗的空間會猛增，有糧的農民可能一斤糧都交不上去，反倒是那些有關系的糧販子與有關部門官員，勾結起來狼狽為奸大食其利。農民可能連現在僅有的一點糧食補貼都拿不到，種糧意愿必然更加下降。解決這一問題的根本還是得從以下兩個方面著手：

一方面：與農民簽訂能體現保護農民利益的收購訂單。只有這樣才能免除糧農的后顧之憂，才能充分調動農民種糧積極性，這是搞好糧食收購的前提。

另一方面：建立和完善有效的惠農政策的宣傳、貫徹實施及監督體系。只有這樣才能最大限度地杜絕坑害農民利益的腐敗現象的發生，確保農民多種糧多收入，從而真正得到政策補貼的實惠。

二是如何穩定農資價格，使大多數農民得益。

穩定農資價格，主要可從以下幾方面入手：

第一方面：完善化肥、種子、農藥等農業生產資料的價格調控機制。

第二方面：強化農資成本監審工作，控制農資價格過快上漲

第三方面：完善并落實農業生產用電、用油的優惠政策，降低農民種糧成本。

第四方面：加強農業生產資料價格的監督檢查，嚴厲打擊農資經營中的牟取暴利及價格欺詐行為，為農民增收創造條件。

二、完善糧食儲備體系，增強宏觀調控能力

儲備糧是政策性的計劃管理物資，是關系國計民生和國家政治、經濟、社會安全的重要物質保證。儲備糧在國家需要時，必須要從數量和質量等方面確保儲得進、管得好、調得動、用得上，不發生任何問題。具體要做到以下幾個方面：

1.保證國家擁有充足儲備量

丁聲俊說：按照國際糧食安全警戒線，我國糧食儲備數量應該在8500萬噸～9000萬噸之間，而我國糧食儲備數量的安全警戒線應高于國際糧農組織確定的17%～18%的標準線，以相當于全年糧食總消費量的25%～30%為宜。我國糧食年總消費量大體為5億噸，按此標準計算，國家糧食儲備量應保持在1.25億噸～1.5億噸。國務院總理在今年兩會時指出，我國目前的糧食儲備在1.5億～2億噸之間。我國經受住了今年汶川大地震和南方雪災等多次特大自然災害的考驗，就是充足的糧食儲備在糧食流通和宏觀調控中發揮的巨大作用。

2.進一步加大綠色儲糧力度，最大程度地減少儲糧損耗和污染，延緩糧食的陳化速度，保證儲備糧的品質。

進一步加大綠色儲糧力度，不僅可以使國家儲備糧在儲藏過程中的數量損失和質量安全風險降低至最低限度，而且能在國內外糧食市場較為順利地實現輪換更新和保值增值。

加大綠色儲糧力度可以從以下幾個方面入手

第一方面：建立真正的無公害糧食生產基地，實施糧食標準化生產，切實從源頭上確保國家儲備糧收購的原糧質量安全。

第二方面：進一步研究開發和推廣綠色儲糧技術，限制使用各種殺蟲劑。

第三方面：確保糧倉及配套機械設備和材料不污染糧食

第四方面：重視研究有毒有害物質和有毒有害生物的檢測技術，特別是快速檢測技術。

三、減少農戶儲糧損失，開發無形糧田

據統計：全國60%的糧食儲存在農戶。但是，長期以來由于種種原因，忽視了農戶糧食儲藏技術的研究與推廣，相對于糧食生產技術的不斷進步，我國農村糧食的儲藏技術落后，農戶儲糧狀況令人堪憂。據調查，每年僅農戶儲糧損失達1500萬噸至萬噸，造成經濟損失180億至240億元。因此，做好農戶儲糧工作，減少糧食產后損失，相當于開發了無形糧田，增加了糧食產量，是利國利民的好事，是保證國家糧食安全的大事。

四、加強市場宏觀調控，確保糧食流通的良性循環

健全糧食市場體系，加強糧食物流體系建設，加快法規、制度體系建設，合理調整儲備糧品種結構，拓寬輪換糧源市場，增強和改善糧食宏觀調控手段，提高糧食宏觀調控能力，發揮儲備體系宏觀調控載體作用，保證市場供給，確保糧食市場和價格基本穩定，抑制通貨膨脹，確保糧食流通的良性循環。

五、阻斷糧食能源化道路，保證糧食供求平衡

以玉米為例：最近幾年，為了提升其附加值，各地政府紛紛出臺優惠政策予以扶植，一時間號稱東北萬噸級乙醇生產企業達百家之多。這加速了玉米等糧食的工業性消耗，刺激了玉米價格的飆升，不僅如此，現在的玉米加工產品已由淀粉、酒精等初加工向發酵、精細化工產品過渡，目前由玉米生產的產品已有200多種，這些產品被廣泛用于食品、紡織、汽車、電子、醫療等領域。因此，可以說玉米價格的微小變化就可能在商品市場上造成“蝴蝶效應”。由于能源緊缺，中國必須大力發展生物能源，但應把重點放在發展以木薯、甘薯、甜高粱等為原料的燃料乙醇技術，以及以小桐子、黃連木、油桐、棉籽等油料作物為原料的生物柴油生產技術，并積極發展以纖維素等物質為原料的生物液體燃料技術，而盡快阻斷糧食能源化之路。可以說這是保證糧食供求平衡，保障糧食安全的一個有效對策手段。

六、保證原糧及糧油食品衛生安全

近年來，我國對食品安全問題非常重視，頒布了“糧食流通管理條例”；實施了“無公害食品行動計劃”和“三綠工程”、“放心糧油工程”以及“食品質量安全市場準入制度”等保障糧油食品安全的一系列施，逐步構建了“從土地到餐桌”的技術、質量、認證全過程質量監督標準體系，使得糧油食品質量安全水平不斷提高，國際聲譽不斷提高。但是隨著新技術和化學品的廣泛使用，糧油食品在生產、加工、儲運、銷售等各個環節中安全問題日益嚴峻！糧油食品質量安全問題已成為全社會關注的熱點問題和威脅人類健康的主要因素。為了保證原糧及糧油食品安全，保障人民身體建康，我們應該做好以下幾個方面的工作：

1.進一步健全法律法規，完善糧油食品市場管理和監督體系，不僅要在糧油食品生產、加工過程中全面、嚴格、高質量地實施haccp質量管理體系，而且在儲藏、運輸及經營過程也要注意存在的或潛在的危害因素。

2.堅決打擊不法生產和銷售食品的黑窩點和商販，進一步開展“放心糧油工程”。

3.加強食品安全的宣傳教育，大力培養食品安全領域專門人才以適應科技的進步和檢驗技術的發展。

4.提高糧油食品安全科技水平，優先研究可靠、快速、精確的糧油食品安全檢測技術，并積極推行食品安全的控制技術。

5.大力加強糧油食品生產企業iso9001、iso9002、is014000、haccp體系和gmp、無公害食品、綠色食品、有機食品的認證。

6.積極開展新技術、新工藝、新材料加工食品的安全性評價技術的研究，確保糧油食品安全。