經濟體制改革的性質范文
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第1篇
關鍵詞：經濟強鎮 行政管理體制 分權 區域經濟
黨的十報告中重點提出新型城鎮化后，立刻成為一個備受關注的熱點。但是十報告僅僅是一個綱領性文件，仍然需要在總體方向明確的情況下繼續探索具體的實施路徑。在中國城鎮化道路問題上，一直存在著大城市優先發展還是以小城鎮承載城鎮化重任的爭論。但是隨著中國大城市發展日益陷入城市病的問題，大城市的承載容量已經成為一個令人擔憂的問題，大城市能否繼續大規模擴張推動中國的城鎮化顯然是值得懷疑的。在此背景下，中小城市尤其是小城鎮就成為中國未來城鎮化的中堅力量，尤其是在與國外的比較中更可以發現我國的中小城市數量明顯偏少，重點發展中小城市，提升中小城市的數量與質量，使其成為容納農村人口轉移的重點是十分必要的。目前我國已經形成了一批具有龐大人口規模和經濟總量的經濟強鎮，其中有些經濟強鎮經濟實力已經超過了一些縣級、地級市，但是由于其行政建制依然是鎮，阻礙了其進一步擴大城鎮規模，提升城鎮建設質量。因此，在新型城鎮化背景下，探討這些經濟強鎮的行政管理體制改革的內在動力與邏輯，分析改革的障礙與難題，推動改革的實現具有十分重要的意義。
一、經濟強鎮行政管理體制改革的必要性
經過三十年的高速發展，我國農村地區已經形成了一大批人口規模大、經濟實力強的經濟強鎮，尤其是在東部沿海地區，由于區位、歷史等原因，一些經濟強鎮無論是在人口規模還是經濟實力上已經超越了很多縣級市甚至是地級市。如2013年廣東省鎮級GDP排名最高的佛山市南海區獅山鎮，其地區生產總值達到了803億元，高于省內潮州（798億元）、河源（720億元）、汕尾（710億元）和云浮（623億元）四個地級市。雖然經濟狀況出現了極大改變，但是在在行政建制上，這些經濟強鎮依然處于行政序列的最底層級，導致其社會管理與公共服務能力嚴重滯后于經濟發展，對其進一步成長與擴張產生了不利影響。
首先，鎮政府的職能定位難以滿足經濟強鎮的發展需求。20世紀80年代，我國全面廢除了制度，建立了鄉鎮政府管理農村事務，鄉鎮政府的主要職能是征收農業稅、維護農村穩定、做好計劃生育工作。但是隨著一些農村地區工商業的迅速發展以及人口集聚，鄉村地區的人口迅速轉變為城鎮人口，其職能也要求做出相應轉變，基礎設施建設、城市管理與社會服務、新農村建設等職能應當納入經濟強鎮的職能，但是由于其行政建制依然面向鄉村，導致了這些經濟強鎮無法順利轉換其職能，嚴重制約了小城鎮的可持續發展。
其次，小城鎮財權與事權不相稱。1994年分稅制改革后，我國各級政府間的財權得到了較清晰的劃分，各級政府擁有了自己獨立的收入來源。但是與此同時，相應的事權并沒有得到清晰的界定，導致收入層層上繳，事務層層下壓，鄉鎮政府作為行政級別的最低層級，成為矛盾的焦點。一方面，鎮沒有獨立財權，稅收大部分被中央與省市縣各級政府抽走，鎮政府所得財政分成極少；另一方面，鎮財政支出極大。具體來說，設在鎮上的職能部門如工商、稅務、公安、土地、城建、房管、教育、衛生、郵電、廣電等部門均由縣（市）職能部門直接領導，鎮政府沒有權力干預，收入亦難于用于當地經濟發展，另一方面，廣播、農機、農電、農技、種子、林業、水利、文化、獸醫站等缺乏收入但是需要支出的部門全部甩給鄉鎮政府。缺乏收入來源以及支出龐大導致很多鄉鎮無力承擔基本公共建設與服務。經濟強鎮雖然收入更多，不至于出現很多基層政府“吃飯財政”的問題，但是與其經濟發展需要的公共建設與服務支出要求相去甚遠，遠不能滿足當地居民醫療、教育等公共產品的需求。而且有些經濟并不是十分發達的縣，經濟強鎮的稅收已經成為縣（市）政府所在地城市建設與社會管理資金的重要來源，直接導致了經濟強鎮與縣（市）政府的矛盾加劇，如浙江蒼南縣與其下屬的龍港鎮、平陽縣與其下屬的鰲江鎮之間。改革財權與事權的分配對這些經濟強鎮的發展具有重要意義。
再次，缺乏經濟與社會管理權與執行權。能力是政治體系能夠動員資源并制定公共政策對社會經濟的影響程度。權小能弱是我國鄉鎮政府面臨的普遍問題。東部沿海很多經濟強鎮產業、人口高度集聚，相應提出了更高的經濟社會管理要求，但是鎮作為最低一級的政府機構，受制于行政建制，其公共資源投入受到了極大制約，難以滿足經濟社會發展的需要。如一般鄉鎮往往受困于人員過多、人浮于事的問題，經濟強鎮卻缺乏足夠的人員參與管理。如臨近獅山的容桂鎮，2013年，其規模以上工業產值達 1414 億元，工商稅收達到 55.41 億元，常住人口超過了 50 萬。但是由于其行政級別仍然是正科級，其公務員編制在擴權前一直不到80人[1]。鄉鎮政府名義上是一級政府，但是在實踐中卻往往被虛化，作為政府的行政許可權、處罰權以及強制權往往在上級政府，工商所、稅務所、派出所、土地所等作為縣級機構的派駐單位，其對上級部門負責而不對鄉鎮領導負責，進一步弱化了鄉鎮的實際權力。在近些年基層政府機構改革的大背景下，鄉鎮政府有被進一步虛化的趨勢。對很多經濟實力不強，以農業為主的鄉鎮來說，這種改革方向是正確的，精簡了人員，降低了行政成本，但是對于經濟強鎮，這個問題則另當別論。缺乏足夠的管理人員與管理權限，造成了經濟強鎮職能部門被分割、分離，呈現離散型狀態，不利于經濟強鎮的發展。在經濟強鎮中普遍存在經濟、社會管理混亂的問題。河北省高碑店市白溝鎮作為北方的箱包名城，在20世紀90年代陷入“假冒偽劣”與“黃賭毒”問題中，與義烏之間的距離越拉越大的一個重要原因便是白溝僅是一個鎮級單位，缺乏各種社會管理權限，對市場不能有效監管，義烏則是一個縣級單位，擁有相對較高的管理權限[2]。
以上分析可以看出，現行制度框架下，行政等級的權力劃分與區域經濟發展要求的管理權限已經出現矛盾，阻礙經濟強鎮進一步合理配置資源，保障基礎設施建設、生態建設與基本公共服務的提供，阻礙了其經濟社會的可持續發展，也不利于新型城鎮化的進一步實現。
二、經濟強鎮行政管理體制改革的進展、內容與績效
早在1986年，國務院即在批轉《民政部關于調整設市標準和市領導縣條件的報告》中明清提出了“鎮改市”的設置標準“非農業人口6萬以上，年國民生產總值2億元以上，已經成為該地經濟中心的鎮可以設市。特殊情況的鎮設市時可以低于這一標準。”2004年，發改委在《十一五時期我國城鎮化戰略》進一步指出：“作為城市擴張的一個重要環節，鄉改鎮、鎮改市、縣改市（區）的改制升格是一個必不可少的步驟。”[3]但從實際執行情況來看，鄉改鎮與縣改市（區）的進展較快，而鎮改市則幾乎停滯不前，1986年福建石獅成功鎮改市之后，沒有一個鎮能夠鎮改市，直到2014年6月，根據國家發改委、住建部等11個部門在今年6月聯合印發的《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》，準備選擇鎮區人口10萬以上的建制鎮開展新型設市模式試點工作。但是此后也僅將浙江溫州龍港鎮與吉林延邊二道白河鎮列為試點單位，其中二道白河鎮顯然不屬于經濟強鎮的范疇。
雖然在中央層面對鎮改市落子謹慎，但在地方層面上，由于小城鎮迅速發展，對區域經濟影響重大，因此一些地區尤其是沿海小城鎮發達的省份，紛紛開展了“強鎮擴權”、“擴權強鎮”的行動，將大量經濟與社會管理權限下放給鎮政府，其中尤以縣域經濟發達的浙江最為突出。
20世紀80年代，全國推行了“市管縣”改革。但是在這場“市管縣”體制改革運動中，浙江根據自己中心城市較弱的實際情況，將更多的權力保留給了縣，其地級市的權力明顯小于其它省份，隨著縣域經濟的崛起，浙江實行幾輪“強縣擴權”，使縣域經濟保持了發展活力。在“強縣擴權”的同時，浙江也注意到了非縣城的經濟強鎮的崛起，1994年，浙江就確定了100個小城鎮綜合改革試點，推動小城鎮的現代化建設。2000年，浙江在實施城鎮化戰略時選擇了優先發展小城鎮的戰略，確定了136個中心鎮，主要是推動小城鎮的綜合改革。2005年，浙江在紹興縣的楊汛橋鎮、錢清鎮等5個鎮進行中心鎮培育工程試點（即“強鎮擴權”）。2007年5月，浙江將這一范圍擴大到141個中心鎮，并且實行了更大程度的放權[4]。浙江大規模的“強鎮擴權”標志著浙江在經濟強鎮的行政體制改革中邁出了關鍵性的步伐。2010年2月，溫州提出了經濟強鎮責大權小的問題，努力將樂清柳市鎮、蒼南龍港鎮等5 個試點強鎮建設成為鎮級市。該年12月，浙江省提出賦予全省 27 個先行試點的鎮與縣級基本相同的經濟社會管理權限。浙江的經濟強鎮行政管理體制改革走在了全國前列。除浙江以外，其它沿海地區也紛紛展開了試驗。2009年，廣東佛山順德區試點放權強鎮，將大部分事權向鎮街下放，目前該市十個鎮街均已獲得縣級管理權限；佛山南海區也同樣啟動了強鎮擴權，將大部分市區的審批權限下放給鎮。2010 年 9 月山東省宣布將啟動鎮級市試點，計劃用 3―5年時間將省內 20 多個中心鎮培育成小城市。
浙江“擴權強鎮”的主要特點在于其并不是一次普遍的鄉鎮行政管理體制改革，而僅是針對經濟實力強、輻射力大的經濟強鎮所作出改革，其中心在于調整既有縣鎮關系，向經濟強鎮下放部分甚至是大部分縣級政府經濟社會管理權限，提高經濟強鎮的經濟社會管理與服務能力。具體來看，其下放的權力主要包括以下幾個部分。第一，財政分成與投資體制。按照財權與事權一致的原則，在財政收入分成比例上向經濟強鎮傾斜，使經濟強鎮可支配財力大大增加；加大投資體制改革力度，允許經濟強鎮設立城建投資公司，籌集資金投入城市建設；改革貸款融資體制，拓寬服務領域，增加經濟強鎮貸款的額度與便利性，解決經濟強鎮貸款難的問題；加強對經濟強鎮的投資，省里撥專項資金用于經濟強鎮的基礎設施建設、社會保障支出等，并對經濟強鎮的建設項目優先立項。第二，改革經濟強鎮的建設用地制度以及與此相關的戶籍、社會保障制度。農村土地的集體所有制性質是小城鎮建設用地的制約條件，為此，浙江加快了集體非農建設用地使用改革，逐步探索合理的土地流轉方式；省里在下達用地指標時，也專門留有經濟強鎮的用地指標，以緩解經濟強鎮由于鎮區面積迅速擴張帶來的用地緊張問題。隨著土地由農業用地轉化為城鎮建設用地，大量喪失土地的農民以及流入城鎮打工的農民的身份產生了巨大轉換，原有的戶籍制度已經無法反映居民的實際情況，對列入改革范圍的經濟強鎮，只要居民在居住地有穩定的收入來源與合法固定住所，即可以辦理當地城鎮戶口，得到與當地居民一樣的社會保障權利。第三，擴大經濟強鎮的社會管理權限與執行權。將縣級政府擁有的部分社會管理權限下放到經濟強鎮，使這些鎮不必再前往縣城審批事務。對派駐在鎮上的縣級派出機構，在人事任免與考核上，也納入鎮的考核體系，使鎮真正成為一級具有社會管理權的政府。
浙江的改革取得了良好效果，隨著財政分成比例的提高，經濟強鎮的財政收入得到明顯提高，如浙江紹興錢清鎮 2006 年稅收達到 4.97 億元，但可支配財政收入只有 1 億元。強鎮擴權實施后，稅收達到6.5元，其中增量部分全部歸鎮政府，僅此一項，即使可支配財力提高一倍以上，城市建設與社會保障經費得到極大充實[4]。通過各種方式向鎮政府授權，鎮政府可以直接行使的權力擴大，行政效率得到了提高，很多事項不必再前往縣市政府審批，為企業提供優良的投資環境的能力得到了提高，很多已經準備將總部搬遷到大城市的企業放棄了搬遷打算，并且吸引了一些已經遷出企業將總部回遷。在服務能力提升的同時，其管理能力也得到了提升，環境污染、社會治安等以前難于管理的問題也取得了較大進展，社會治安狀況明顯好轉，環境污染問題也得到了一定程度的治理。
三、經濟強鎮行政管理體制改革仍需討論的問題
經濟強鎮擴權已經成為經濟發達地區的共識，并且一些省份已經做出了有益的探索。但是在改革中仍然面臨一系列的難題，其中首要的則是如何分權的問題。
按照《憲法》規定，省、市（縣）、鄉鎮是三級政府組織，但是在實際執行過程中已經演變成為了省、（地級）市、縣（縣級市）、鄉鎮四級政府模式，而且鄉鎮的權力被虛化。單一制國家政府間的權力劃分存在兩種模式：法律化的權力劃分和行政化的權力劃分。我國政府的權力安排是按照民主集中制確立的，但是在具體操作過程中依然停留在非制度化的層面上，政府間權力安排并沒有依靠法律與制度固定下來，中央與地方政府間的關系往往依靠上級政府授權，鎮政府的權力則來自縣級政府的授權[5]。由于中國的分權依然是不穩定的，沒有上升到法律層面，地方政府之間的分權首先依賴中央下放的權力，這就決定了越到底層權力越不穩定。
已有很多文獻證實了中央與地方的分權是中國轉型期經濟取得迅速發展的重要原因[6]，這也可以用于解釋為何在此次“強鎮擴權”的改革中，地級市政府是一個積極的推動者，通過下放縣級政府權力給強鎮，刺激強鎮經濟更快的發展，可以使地級市在市域范圍內受益。然而縣級政府無疑是此項改革的利益受損者，無論是財權還是事權的下放，都會使縣級政府的直接利益受到極大損失，而經濟增長帶來的利益只能在很小程度上彌補縣級政府的損失。這也是為何此項改革在各地的進展并不相同，甚至出現一些地方鎮的權力被重新收回的問題。因此如何界縣級政府下放的權力，以及如何部分彌補縣級政府因財權、事權下放帶來的損失也是一個需要討論的問題。
中國的行政體制是一個“職責同構”的體系，從中央一直到鄉鎮的黨政機構設置高度統一，造成了上級有什么樣的機構，下級就有什么樣的機構對應，這是中國地方政府人員膨脹，盛行的重要原因[7]。如果繼續擴張鎮的權力，那么結果必然是鎮真正成為一級政府，其人員配置必然出現膨脹，使精簡機構與人員的構想落空。而且在目前以GDP為首要考核指標的前提下，一旦鎮成為一級政府，那么其必然更加追求高速的經濟擴張，而放棄其它目標的實現，甚至助長已經在縣域、市域經濟中出現的地方保護主義，加劇地方經濟的封閉性，由于鎮域空間有限，封閉性必然帶來更大的不利影響。而且鎮域空間有限還會影響到進一步成長之后的擴展空間。
因此，經濟強鎮的行政體制改革問題絕不僅僅是一個簡單的放權問題，在放權的同時有必要進行綜合改革。至于此問題，由于篇幅所限，另文加以探討。
參考文獻：
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第2篇
我國鄉鎮刑偵管理體制建國之后幾經變遷，形成了目前的行政管理模式，隨著時代的不斷發展，鄉鎮行政管理體制的弊病不斷凸顯，并給鄉鎮經濟社會的發展帶來了很多的負面影響，在這種背景值之下，經濟發達鎮在經濟社會發展方面與現有行政管理體制之間的矛盾越來越突出，因此需要其在行政管理體制改革方面做到先行先試，通過行政管理體制的變革，來釋放出來更多的市場活力。
一、經濟發達鎮行政管理體制改革原則
經濟發達鎮行政管理體制改革是一項難度很大的工作，這一工作推進中必然會遇到各種阻力，要做好這一工作，必須要堅持以下幾個基本原則。
1.循序漸進原則
經濟發達鎮行政管理體制改革需要做到循序漸進，行政管理體制改革必然會遭遇到各個方面的阻力，這些阻力既包括利益層面的阻力，也包括觀念層面的阻力，對于經濟發達鎮來說，行政管理體制改革必須要客觀評估各種阻力，在明確阻力的情況下來進行的改革方案的制定，避免改革方案過于冒進可能出現欲速則不達情況出現。
2.依法推進原則
經濟發達鎮行政管理體制改革雖然是“摸著石頭過河”，但是這并不意味著無視法律，依法推進這是經濟發達鎮行政管理體制改革需要遵循的基本原則。依法推進要求在現有的法律框架之下來進行行政管理體制改革，改革措施不能夠過于激進，更不能夠與我國的法律法規相違背。
3.不斷調整原則
經濟發達鎮行政管理體制改革需要做到不斷的調整，因為經濟發達鎮行政管理體制改革沒有現成的模式可以套用，因此各項改革措施是否比較合適，難免需要在實踐中不斷試錯，需要根據實際效果以及環境要求變化來進行調整，這樣才能夠保證改革方向的正確與改革措施的有效。
二、經濟發達鎮行政管理體制改革問題
目前我國經濟發達鎮行政管理體制改革方面諸多突出的問題，例如權責失衡、職能扭曲等等，這些問題的存在已經損害到了行政管理體制的有效性，同時更是給鄉鎮經濟社會的發展帶來了諸多的負面影響。
1.權責關系不夠對等
從目前經濟發達鎮行政管理體制改革的具體情況來看，權責關系不對等問題依然比較突出，權責關系的不對等充分的體現出來了目前經濟發達鎮行政管理體制改革方面問題，一方面是經濟發達鎮在權力層面比較小，另外一方面則是承擔了比較多的職責，二者之間的矛盾非常突出，權責失衡導致經濟發達鎮在發展方面左右制肘，難以釋放發展活力以及動力，從而拖累了地區發展的步伐。
2.政府職能轉變落后
經濟發達鎮行政管理體制改革雖然在不斷的推進，但是依然存在職能轉變落后的突出問題，即政府職能沒有做到隨著市場經濟體制的不斷完善以及鄉鎮發展的需要做到不斷調整，具體來說，經濟發達鎮依然存在的職能缺位、錯位以及越位的具體問題，本來政府承擔的職能政府沒有承擔，同時不需要政府做的事情，政府有干預太多。經濟發達鎮依然沒有構建一個有所為有所不為的政府，全能型的鄉鎮管理理念依然根深蒂固，這大大損害到鄉鎮行政管理的有效性。
3.監督評價沒有到位
經濟發達鎮行政管理體制改革方面，缺少監督評價，在鄉鎮行政機構工作開展中因為沒有監督機構而容易走向一條不受約束的道路，這也是目前基層鄉鎮機構公信力不斷下降的一個主要原因。目前經濟發達鎮鄉鎮管理方面監督評價的不到位主要體現在兩個方面，一方面就是本級政府部門中沒有專門監督機構，對于鄉鎮不同機構工作的開展沒有監督評價；另外一方面就是來自于公眾、媒體的監督缺失，這導致了對于政府機構的工作不能做到客觀評價。
三、經濟發達鎮行政管理體制改革建議
經濟發達鎮行政管理體制改革中有一些基本性的問題始終沒有得到良好地解決，導致鄉鎮管理體制目前弊病四現，針對這種問題，需要重點做好一些幾個方面的問題，解決好經濟發達鎮行政管理體制中存在的突出問題。
1.完善權責對應關系
權責對應關系這是行政管理體制改革的基本要求之一，有多大的權力，就要給予多大的責任，經濟發達鎮在行政管理體制改革方面，要積極爭取上級政府授予更多的權利，另外就是要將本該上級政府承擔的職責交給上級。通過理順權責關系，才能夠讓鄉鎮政府去集中人力、物力做好份內的工作，推動鄉鎮的更好發展。當然完善權責對應關系方面，也需要注意度的一個把握，在加大經濟發達鎮權力的同時，也要注意相應監督機制調整，確保權力不會失控。
2.加快政府職能轉變
從全能政府向有限政府轉變這是經濟發達鎮行政管理體制改革的基本目標，全能政府與市場經濟體制完善有著內在的沖突，因此經濟發達鎮行政管理體制改革中必須要做到有所為有所不為，合理既定政府與市場之間的界限，政府將職能集中在市場解決不好的問題方面，專注于公共產品的提供、市場秩序的維護，同時還要將職能重心從單純的經濟發展方面，向經濟社會統籌發展層面進行轉變。
3.加強監督評價建設
經濟發達鎮行政管理體制改革中要重點做好監督評價工作，監督評價的主要目的在于約束政府機構工作人員的行為，讓其在監督下能夠嚴格按照崗位職責、法律法規來開展工作，用好手中的權力來為人民服務。監督評價方面，一方面要注意本級政府內部建立完善的監督機構，同時主動接受上級部門的監督評價，另一方面接受群眾、媒體的監督評價。對于監督評價反饋的問題要及時進行的解決，確保各項工作的更好開展。
結束語
總之，經濟發達鎮行政管理體制改革任重而道遠，未來需要各級政府的大力支持以及不斷推進，這樣才能夠全面的提升行政管理水平，實現鄉鎮的更好發展。（作者單位：華僑大學公共管理學院）
參考文獻：
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[3]錢中益，畢東升.經濟發達鎮行政管理體制改革的實踐與探索[J].江南論壇，2014年7期
第3篇
關鍵詞 金融壓制體制 政府干預 掠奪效應 改革邏輯
〔中圖分類號〕F832.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2015）12-0043-08
一、改革金融壓制體制已成為突破當前中國經濟增長困境的總關口
2008年全球金融危機以來，中國的經濟運行逐步凸顯出經濟潛在增長率持續下滑、制造業泡沫化、房地產泡沫、影子銀行擴大以及地方政府債務高企等五大現象。這五大現象的持續發酵與疊加，導致中國經濟增長進入了“新常態”階段：一是“增速新常態”，即未來五年內中國經濟潛在增長率從8%～10%逐步下滑至6%～7.5%，由高速增長階段過渡至次高速增長階段；二是“改革新常態”，即為了維持保就業、守住社會安全底線的7%～7.5%的GDP增長率。事實上，中國現階段的經濟發展已經暴露出了需求層面管理和供給層面管理相割裂，金融體系與實體經濟相割裂，風險收益獲得者與最終承擔者相割裂，金融體系發展與經濟運行需求相脫離等重大問題。陳道富：《應積極穩妥推進金融市場化改革》，《經濟縱橫》2014年第2期。如果不對以上問題進行全面且深層次的改革，中國經濟7%～7.5%高速增長的內生動力也將持續全面衰退。因此，中國到了必須以全面推進“改革新常態”來維持和推進經濟增長內生動力的關鍵時期。
與此同時，國內學者逐步達成共識的是，當前中國經濟增長率逐步回落的主導因素，既不是傳統的總需求不足或外部需求波動，也不是傳統的周期性經濟波動，而在相當程度上是由中國經濟、社會與行政體制所蘊含的結構性扭曲因素來主導的。不可忽視的是，中國現行的金融壓制體制已經成為導致經濟可持續發展能力弱化的核心障礙因素之一。中國金融體系特殊的制度安排，如金融資源配置時的政治性主從次序、地區信貸配額制度、利率管制等，造成中國金融體系存在人為扭曲。Bai J.， “Evaluating Latent and Observed Factors in Macroeconomics and Finance，” Journal of Econometrics， vol.131， no.1， 2006，pp.507～537； Huang Yasheng， “One Country， Two Systems： Foreign-invested Enterprises and Domestic Firms in China，” China Economic Review， vol.14， no.4， 2003，pp.404～416.其中，張軍等通過研究金融自由化與扭曲的關系發現，如果存在政府干預下的種種扭曲，那么金融自由化更易引起脆弱性與危機。張軍、章元：《對中國資本存量K的再估計》，《經濟研究》2003年第7期。林毅夫提出“經濟發展中的最優金融結構理論”，即經濟結構和金融結構都是經濟發展的內生變量，在不同的經濟發展階段，要素稟賦結構的不同決定了經濟結構的不同，由于經濟主體對資金需求規模不同，生產活動的風險特性也不同，與此同時，金融體系的各種制度安排在提供不同規模資金的交易費用和克服不同風險時各具優劣，因此，在不同經濟發展階段，由經濟結構所決定的各種金融制度安排在經濟中的相對規模，即最優金融結構是不同的。林毅夫、姜燁：《發展戰略，經濟結構與銀行業結構：來自中國的經驗》，《管理世界》2006年第1期。Allen和Carletti系統考察了實體經濟結構和金融體系結構之間的關系，并將重點放在實體經濟的發展與金融體系結構的演變上，結果表明，金融體系結構隨著企業的金融需要而發展變化，因而金融體系結構的變遷是由實體經濟特征內在決定的。Allen， F. and Carletti， E.， “Credit Risk Transfer and Contagion，” Journal of Monetary Economics， vol.53， no.1， 2006， pp.89～111.陳雨露等通過實證分析發現，法律傳統、政府治理及管理能力在金融體系結構和金融業組織形式的選擇上起著重要作用，并最終影響到金融業運行效率。陳雨露、馬勇：《社會信用文化， 金融體系結構與金融業組織形式》，《經濟研究》2008年第3期。朱彤等的實證分析發現，除勞動力成本、市場規模、基礎設施、工業化程度和開放程度等傳統因素外，金融市場扭曲導致中國非國有企業面臨嚴重融資約束，嚴重阻礙中國非國有企業發展，致使國內有競爭力的企業組織嚴重稀缺。”朱彤、漆鑫、張亮：《金融扭曲導致FDI大量流入我國嗎？――來自我國省際面板數據的證據》，《南開經濟研究》2011年第4期。楊龍等進一步研究發現，整體上中國金融發展的規模與效率改善對經濟增長有正影響，但其促進作用在區域層面上具有“門檻效應”。楊龍、胡曉珍：《金融發展規模、效率改善與經濟增長》，《經濟科學》2011年第1期。
現行金融體制對實體經濟發展表現出顯著的“掠奪效應”，造成制造業自主創新能力和產業轉型升級能力弱化。當前的金融體系事實上是造成制造業產能過剩、房地產泡沫、影子銀行急劇擴張以及地方政府債務高企這五大現象的核心因素。而且，當前金融壓制體制已經成為各種利益集團利益關聯和沖突矛盾的重要載體。現行的金融壓制體制不僅對經濟結構調整及轉型升級產生了極大的阻礙效應，它還成為引發下一輪中國經濟危機爆發的重要因素之一。基于以上原因本文將著重探討中國背景下金融壓制體制形成的原因、對實體經濟“掠奪之手”的傳導機制以及相應的改革邏輯，從而為中國金融體制改革提供可能的借鑒。
二、中國金融壓制特征形成的原因、傳導機制與作用效應
1.中國金融壓制體制的形成根源與表現
對于一國而言，金融體系的發展或深化必須切合一國實體經濟發展的階段性需求，衡量一國金融體系的效率，不應過度強調金融市場的發達程度或者所謂金融結構的高度化，合理的邏輯是應注重考慮金融結構是否與該國的產業結構、技術特征以及金融生態環境相切合。多數發展中國家中，由于技術高度較低、勞動密集型、風險相對較低的產業占主導，銀行體系能夠低成本地處理銀企之間的信息不對稱問題，具有較高的金融配置效率；而發達國家以技術程度高、創新需求大、風險相對較高的產業為主導，這就要求應具備與高風險產業相配套的產業發展金融體系，金融市場相應要具備更高的金融配置效率。林毅夫：《新結構經濟學――重構發展經濟學的框架》，《經濟學》（季刊）2011年第1期。依據這樣的金融發展結構邏輯，中國正處于以勞動密集型產業為主的發展階段，形成以銀行為主的金融體系是具有合理性的。然而，對于眾多發展中國家而言，不可忽略的一個重要現象是，以銀行機構為主的金融體系往往容易受到政府的過度干預或不恰當的控制，形成金融抑制或者壓制體系。Shaw， E.S.， Financial Deepening in Economic Development， New York：Oxford Universtty Press， 1973，p.28； King，R.G.， “Finance， Entrepreneurship and Growth，” Journal of Monetary Economics， vol.19， no.2， 1993，pp.513～542.
政府干預行為往往會導致金融體系對實體經濟配置效率的扭曲，引致對實體經濟的“掠奪之手”效應，從而使得金融壓制成為阻礙一國經濟增長的重要因素。從中國金融發展的現實狀況來看，造成中國金融體系的壓制體制特征的主要原因在于：
首先，政府過度干預信貸市場以及政府對金融資源的控制權力超越市場的合理邊界，是中國金融壓制體制形成的主要動因。一方面，出于對金融改革中風險的過度擔心以及外部金融沖擊負面影響的考慮，中國對金融體系的市場化改革一直處于謹慎推進進程中，這實質上形成了政府對金融體系的過度謹慎監管原則，雖然經歷了30多年的市場化改革，中國的金融體系仍然具有明顯的政府管制特征和壟斷性質，主要表現為在金融機構和資本市場進入方面的嚴格控制、銀行機構存貸利率的管制、銀行信貸配給管制以及資本市場的嚴格管制等典型的金融抑制政策。另一方面，中國現行的財政分權體制以及以GDP增長為考核機制的地方官員競爭性晉升體制，加劇了各級政府對金融體系的干預動機。在1997年以來自上而下的財政分權制度改革以及中國現行的以GDP增長作為地方各級官員晉升考核機制雙重因素的疊加作用下，必然激勵各級政府積極采取對微觀經濟的種種干預活動，來獲得地方財政收入和本地GDP增長的優勢條件，同時催生和強化政府對經濟發展和企業投資的關鍵――金融體系控制和干預的內在動機，迫使中國陷入了“政府干預-信貸規模擴張-房地產拉動+出口依賴-粗放式GDP增長”的經濟增長模式。
其次，中國現階段政府干預和控制下的金融體系，已經在很大程度上不能滿足中國經濟結構轉型升級對金融體系的內在需求，并且在相當程度上呈現出金融體系“低端路徑鎖定”和“利益集團俘獲”特征。隨著一國產業結構的轉型升級和對微觀經濟自主創新能力需求的增加，必然會推動該國金融體系出現由銀行體系為主向以金融市場為主逐步轉變的動態結構變化趨勢。然而，這種動態變化過程并不是必然發生的，尤其在中國當前的發展背景下，已經受到三種類型的巨大阻力：一是出口依賴型發展路徑的鎖定效應。由于中國的出口優勢主要是建立在低成本的勞動密集型產業基礎之上，長期的內需不足以及國外品牌產品對中國國內高端本土市場的占據，導致中國形成“投資驅動-出口拉動經濟增長”形態的外需依賴型發展模式。出口依賴型發展模式對中國金融體系的發展造成的后果是：一方面，國內與出口產業鏈相關的龐大實體經濟特別是制造業部門，容易受到國外頻繁發生的金融危機沖擊，導致中國以銀行為主的金融體系容易受到外部金融危機的頻繁沖擊，這就催生中國政府產生對國內金融體系進行政府控制和干預的內生需求，強化了“國外金融沖擊-出口波動-GDP增長波動-國內金融市場風險加大-政府干預”的外需影響型金融發展路徑依賴特定模式；另一方面，依賴低成本、低技術、勞動密集型的中國企業出口代工模式，導致中國的產業部門并不能自我內生出對金融高端化發展的內在需求，低端的出口模式只需要低端的金融服務。因此，中國當前的這種低端出口依賴模式已經很大程度上限制了中國金融體系高端化的發展路徑。二是房地產拉動依賴性發展模式的鎖定效應。地方財政收入、地方官員尋租收入、金融機構收入以及投資投機者收入“四位一體”的激勵相容機制下，中國現階段的經濟增長在較大程度上陷入了房地產投資拉動型增長模式，從而形成對“房地產投資需求+銀行信貸擴張”依賴型的金融體系盈利與擴張模式。這種房地產依賴模式對中國金融體系造成的后果是：中國的各類金融體系均以房地產行業能夠提供的貸款利率作為全社會的期望貸款利率，而房地產行業高速發展時期的平均凈利潤率可以達到30%～60%，造成中國以銀行為主的金融體系對其他行業比如制造業所索取的市場真實貸款利率不會低于20%，遠遠超過制造業自身正常凈利潤水平所能承擔的借貸成本。實質上體現了中國金融體系對實體經濟的“掠奪之手”效應。三是利益集團的俘獲效應。現階段不容忽略的是，地方政府及官員、銀行金融機構、房地產開發商及投機者這三大與房地產緊密相關的利益相關者，已經在中國國內形成了巨大的利益集團：地方政府會利用對土地要素的所有權和控制權，通過賣地收入來維持當地的財政收入。并且，各級地方官員會利用對房地產行業各個環節掌控的權力來進行尋租活動，滿足個人私利；銀行等金融機構通過房地產行業的各個環節來獲取房地產行業的巨大利益剩余，維持超額的金融壟斷利益；房地產開發商以及房產投機投資者利用房地產的持續上漲，來獲取額外的投資收益。這三大利益相關者以房地產行業的巨額利益為紐帶“不自覺”地形成利益集團，已經“自發”地成為維護房地產泡沫的利益集團，從而固化了中國當前以房地產投資推動的經濟發展模式和房地產依賴型的金融壓制體系。
其次，導致中國經濟潛在增長率的持續下降以及經濟結構轉型升級能力的弱化。中國現階段的“銀行+房地產”式的金融體系發展模式，造成了金融體系的三大錯配――期限錯配、結構錯配和方向錯配，導致了中國經濟潛在增長率的持續下降以及經濟轉型升級內生動力的弱化。具體表現在：（1）二元分割的金融壓制體系導致銀行信貸投放集中于政府基礎設施項目、土地開放項目、房地產相關行業等部門，而真正需要資金的新興戰略企業、高創新企業以及對調整經濟結構具有決定作用的中小微企業部門卻被排斥在正常的金融體系之外。導致中國當前的金融體系對企業自主創新能力的提升產生了相當程度的抑制效應，造成特定行業的產能過剩現象的發生；（2）“貨幣空轉”和“擠出效應”現象突現。2000年以來，中國逐步出現了制造業部門和金融部門利潤率差距分化加大的現象，金融與制造業部門凈利潤率的差距由2000年的4%逐步擴大到2013年的8%以上，2013年金融部門的凈利潤率達到16%，遠超制造業部門的8%。數據來源：作者根據歷年《中國統計年鑒》《中國工業統計年鑒》數據整理計算獲得。與此同時，出現的另一個重要背離現象是，中國不斷攀升的社會融資總量以及表外融資與債券融資的大幅增長，與持續下行的經濟增速、宏觀經濟產出持續下降以及實體經濟部門普遍出現的融資難融資貴等現象，卻形成了巨大的反差和背離。事實上，中國金融體系釋放出來的貨幣并未進入實體經濟部門，并沒有對實體經濟中的工業生產、制造業投資以及生產業發展形成支撐作用。林毅夫、孫希芳、姜燁：《經濟發展中的最優金融結構理論初探》，《經濟研究》2009年第8期。相反，而是在金融虛擬經濟部門內形成了“空轉”式循環，導致了中國貨幣政策的微觀傳導機制的失效。而且，銀行資金進入股市，信托公司、高利貸等機構，以及實體經濟的“虛擬化”，這對中國實體經濟部門的轉型升級投資和自主創新能力提升造成了突出的 “擠出效應”；（3）導致貨幣產出效率和社會整體投資效率急劇下降。金融危機以來，中國“貨幣超發”現象日趨嚴重與中國的貨幣-經濟產出效率大幅下降有直接關系。中國貨幣流通速度在經濟危機中急劇下降，由2008年的063急劇下降至2012年的051，貨幣流通速度下降近20%，貨幣流通速度下降，因而貨幣擴張對經濟產出的刺激效果下降。張茉楠：《中國經濟新階段需要創新經濟治理框架――2013中國宏觀經濟走勢與未來政策取向》，《發展研究》2013年第11期。始于1994年的中央和地方的財稅分權體制改革，極大地激勵了各級地方政府對地方銀行體系信貸資源的控制動機以及土地財政依賴型的發展驅動模式，大量增量資金投向投資驅動型的領域，導致全社會財政資源的嚴重錯配和投資效率的大幅降低。
最后，加劇了經濟運行風險和經濟領域泡沫的膨脹。一方面，金融體系資金在房地產行業內部的循環，成為推動中國房地產價格持續上漲乃至房地產泡沫形成的重要動力源之一。通過金融體系這個核心環節的聯結和傳遞，中國的房地產行業中已經形成地方政府的土地財政依賴體系、地方官員權力尋租活動、金融機構謀求高額收益、房地產商賺取超額利潤、社會投資投機者尋求快速財富積累的巨大利益集合體，成為支撐和催動中國房地產價格持續上漲和泡沫形成的社會利益集團。“銀行信貸、房地產投資拉動、地方財政收入、招商引資優惠條件”的地方政府發展模式，將房地產泡沫風險、地方債務風險和金融體系風險緊密連在一起，成為現階段中國經濟增長在短期內難以消除和解決的巨大風險來源。另一方面，金融資金在金融體系內部的循環，造成整體經濟債務比率的持續上升以及銀行隱性不良資產的高風險。實際上，中國金融體系的“金融空轉”以及流動性自我循環與膨脹，均蘊含著巨大的金融風險，一旦經濟增長出現持續較大幅度下行狀態、面臨通縮風險的概率加大或者受到外部金融危機的沖擊，金融風險就可能會集中爆發，成為誘發經濟危機的重要因素。
三、現階段中國金融體制改革的基本目標與內在邏輯
基于以上分析，針對中國金融壓制體制的基本特征以及造成的問題與風險，現階段中國金融體制改革的核心目標應該是：（1）瞄準與經濟結構轉型升級相關的內在需求；（2）瞄準與企業自主創新能力提升與創新型驅動發展國家戰略實施相關的內在需求；（3）瞄準與服務中小微實體經濟全程發展相關的內在需求；（4）瞄準與扶持居民消費能力合理穩步擴張相關的內在需求；（5）力主在全面改革中逐步控制和抑制房地產泡沫風險、地方債務風險與金融體系內在風險。曹鳳岐主編：《金融市場全球化下的中國金融監管體系改革》，經濟科學出版社，2012年，第35頁。具體來看，中國現階段金融體制改革可能的內在邏輯可從以下三個方面來加以理解：
1.金融中介機構的改革思路與次序
第一步：適當調整準入門檻和監管機制，增加中小銀行機構的供給數量，通過有針對性地擴大中小微企業等實體經濟的銀行貸款覆蓋面，逐步解決融資難問題。中國現行的銀行體系結構存在的一個突出問題就是，政府干預與控制下的銀行機構體系與實體經濟的規模分布和內在需求，存在嚴重的不配合現象：金融機構規模的不契合和融資內在需求的不切合。現行銀行體系是以嚴格防范貸款風險和謀求商業利潤為核心目標的，而謀求商業利潤基本是以社會中能夠提供最高貸款利率的房地產行業盈利水平作為參照利率。中國銀行體系現行的嚴格要求與中小微企業和民營企業發展階段的內在需求并不切合：一方面，出口導向發展背景下的中國絕大多數中小微企業在全球價值鏈分工體系中本身就是處于微利狀態，根本就沒有能力支付15%以上的銀行貸款利率；另一方面，中國現階段形態多樣的以勞動密集型生產方式為主的中小微企業，不能夠滿足銀行機構按照零風險需要嚴格設計的抵押擔保機制要求，因此，銀行體系現行的嚴格監管機制以及絕對利益導向的發展模式，已經不適合中國現階段中小微企業的實際能力和運行模式。基于以上認識，提高中小銀行機構數量與強化銀行機構的適度競爭性是金融中介體系改革的第一步。
第二步：調整對銀行業的風險管控機制，通過促進銀行效率提升來降低銀行體系的交易成本和貸款成本，解決融資貴問題。特別需要重視的是，當前增加中小銀行機構以提高銀行業的競爭度，并不能從根本上解決銀行體系索取的貸款利率水平超過中小微企業實際支付能力的內在矛盾。現階段，與降低銀行業的進入壁壘、增加中小銀行機構數量相配合的銀行業改革政策，是進一步合理規范銀行特別是對中小銀行業的風險監管機制，通過激勵銀行業進行業務創新和風險管理能力的提升，來降低銀行業的整體成本，從而為降低銀行業貸款成本創造內部條件。
第三步：通過鼓勵銀行業以混業經營為主的制度創新，擴展中小銀行機構的業務創新范圍，以覆蓋中小微企業的自主創新能力提升和長期發展的全程需求。在中小微企業發展到一段階段后，需要鼓勵中小銀行機構的業務創新和混業經營，通過中小銀行機構向天使基金、擔保機構以及投資銀行業務的擴展與融合，來滿足中小微企業的全程性發展需求。解決中小銀行機構服務中小微企業的風險控制和盈利難題，平衡貸款利率的高低和貸款收益。中小銀行機構可以在中小微企業發展初期收取相對降低的貸款利率來扶持企業成長，而在中小微企業發展成為較大規模企業階段收取相對較高貸款利率來彌補和平衡初期收益，同時通過全程服務中小微企業的各種業務需求來實現銀行總體盈利的動態長期均衡。
2.金融市場的改革思路與次序
第一步：規范企業制度、法制環境和監管機制。由于銀行體系本質上是與中國現階段的產業結構特征和技術特征相契合的，因此，現階段金融市場發展并不是采取排斥銀行金融中介機構發展空間的策略，二者應是功能互補的發展格局。金融市場擴張和改革的前提是金融外部的企業市場機制改革必須到位，中央和地方的財政分權體制等一系列關系必須理順。
第二步：構建多層次資本市場。從現實來看，構建多層次資本市場的核心是提高金融資源的市場配置效率，主要途徑包括：一是發展非銀行金融機構，包括保險、券商、信托、期貨、基金、PE等；二是發展信貸以外直接融資市場，包括股票、債券、資產證券化等；三是發展民營金融機構，股票市場發展的重心將轉移至創業板以及場外市場，逐漸形成“正金字塔”型的資本市場結構。
第三步：妥善考慮開放資本市場的時機。在當前金融扭曲以及金融壓制體制沒有得到解決的情況下，資本賬戶開放帶來的后果很有可能是增大金融風險與危機爆發的概率。特別是在當前經濟增速持續下行后部分地區房地產泡沫破沒產生的地方債務風險問題、利率市場化問題、國企改革問題等等還沒有解決之前，這些因素就決定了中國資本項目下的開放不可能是一步到位、完全徹底的開放格局。
3.金融監管的改革思路與次序
第一步：全面規范政府對金融市場的干預機制，全面推進利率市場化改革。短期來看，適當降低和創新銀行體系對實體經濟貸款活動的保障資質機制和監管機制，減少和消除政府干預對金融體系的不合理作用，強化市場主體的法制建設，構建升級版的金融生態環境。
第二步：構建中央和地方相互補充的多層次金融監管機構。隨著中國金融業混業經營的發展，多層次金融市場包括了金融衍生品市場形成與發展，以及金融市場國際化的深化，但當前實行的嚴格的分業金融監管體系，已經很難適應中國經濟的創新驅動發展戰略的實施。從較長時期來看，中國必須實現金融統一監管或綜合監管的改革，變分業監管為統一監管，建立統一監管、分工協作、傘形管理的金融監管體系。
