新型城鎮化建設存在問題范文

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第1篇

關鍵詞：新型城鎮化；小城鎮；建設路徑；

作者簡介：趙瑩，集美大學工商管理學院講師、經濟學博士；

作者簡介：李寶軒，集美大學工商管理學院副教授。

新型城鎮化是以工業化、農業現代化、信息化為主動力，強調經濟、社會、環境協調發展，注重城鄉一體化、可持續發展的城鎮化。［1］新型城鎮化的根本是現實人的城鎮化，但從人口結構看，我國農村人口占比較大，單純依賴城市吸納農村轉移人口來縮小城市和農村發展差距的難度較大，新型城鎮化目標也難以真正實現。［2］只有充分發揮小城鎮的重要作用，城鄉間才更容易形成一種平衡關系。因此，新型城鎮化進程中小城鎮建設是實現城鄉和諧、可持續發展的必由之路。

一、我國新型城鎮化進程中小城鎮建設存在的問題

(一)重點中心鎮建設質量不高，以“點”帶“面”示范效應不強

首先，小城鎮的區域發展不平衡，地區差異較大。從全國范圍看，重點中心鎮布點呈現西部稀疏、中部居中、東部密集的態勢。具體看也就是重點中心鎮集中分布在少數相對發達地區。如，從東部地區看，大量綜合實力較強的重點中心鎮集中在京津滬近郊、河北中南平原地區、珠三角內圈層與西部地區、蘇南和浙東北地區，部分地區的中心鎮還呈現“臨軸”集聚的特點，少數地區甚至出現中心鎮輪廓線相接現象。比較而言，京津滬遠郊、環京津貧困帶、珠三角外圈層、蘇北和浙西南地區重點中心鎮密度則明顯較低，發展也嚴重滯后于發達地區。這種非均衡發展狀況帶來的直接后果是特定區域間重點中心鎮總體生產力水平差異日益加大。

其次，對重點中心鎮建設的重視程度不夠。受“重城輕鎮”的傳統思想影響，中西部地區的省、市、縣對重點中心鎮建設的重視程度不夠，特別是在政策、資金、資源的支持上，仍習慣于向城市傾斜。再加上地方存在一定畏難情緒，工作主動性缺乏，導致重點不突出，中心鎮建設流于形式。

最后，部分地區的培育方法不合理，導致重點中心鎮的建設質量難以提高。如，在中西部和東部后發地區，部分地方選擇將撤鄉并鎮與鎮鎮合并作為重點中心鎮建設的“捷徑”。［3］表面上，通過調整行政區劃，會使中心鎮人口數量增加，但這并不是由產業發展、人口自然向建成區集中產生的結果，中心鎮人口規模小的局面并未發生根本性的變化。可見，中心鎮建設并未實現由點到面的跨越，許多中心鎮的權利受限，自身發展活力、潛力無法釋放，帶動區域內其他小城鎮建設、促進城鄉協調發展的作用也難以充分發揮。

(二)經濟發展方式轉變速度較慢，小城鎮整體經濟水平不高

首先，在產業轉型升級方面，我國東部地區小城鎮在政府推動、市場拉動、城鎮互動、民資與外資的共同帶動下，經濟發展態勢良好，部分小城鎮產業已具備轉型升級的基礎。但由于大型企業和龍頭企業少、自身發展要素受限，使東部地區小城鎮產業(特別是工業)轉型升級速度普遍較慢，成效不明顯。相對于東部地區小城鎮而言，我國中西部地區小城鎮經濟發展起步較晚。近幾年，借鑒東部地區小城鎮產業發展經驗，中西部地區小城鎮強調發揮自身資源優勢，吸引外資，承接大城市產業轉移。但由于區內多數小城鎮區位優勢和創新優勢較小，對外資的吸引力不強，加上區域內城市發育成熟度較低，對小城鎮的輻射帶動作用有限，許多小城鎮常陷入產業發展困境，經濟轉型升級緩慢，產業發展水平難以提高。另外，由于中西部地區一些小城鎮盲目推進產業轉型升級，以風能發電等新興產業取代傳統勞動密集型產業，結果造成產業結構看似升級，但因發展脫離小城鎮實際，使新興產業轉瞬間變成不良資產，反而抑制了產業轉型升級。

其次，在推進城鎮化、擴大內需方面，小城鎮普遍面臨內需不足的問題。從區域角度看，我國東部地區目前雖已處于城鎮化的中高級階段，小城鎮競爭力較強，帶動了農村人口的大規模跨區域流動。但由于農民市民化的成本較高，東部地區小城鎮“候鳥型”農民人數頗多。這些農民在小城鎮大多沒有歸屬感，用、住、行及文化方面的消費意愿并不強，導致小城鎮經濟發展緩慢。我國中西部地區目前仍處于城鎮化的初級階段，農民向小城鎮靠攏的積極性不大。另外，在產業基礎薄弱的背景下，進鎮定居的農民收入水平普遍較低，消費能力有限。而社保制度、信貸體系不健全和公共服務不到位，又制約了農民消費潛力的釋放，“新居民”消費對小城鎮經濟持續增長的積極影響不顯著。

(三)城鎮化建設障礙重重，建設進展緩慢

一方面，因產業支撐力度不夠、農村剩余勞動力素質偏低等問題的長期存在，我國城鎮化的進展緩慢。首先，近年來我國東部地區小城鎮產業投資速度已有所降低，產業規模增幅逐漸減小，創造的新就業機會不多。同時，由于企業的資本、技術對低素質勞動力的替代加快，小城鎮就業壓力有所上升，而第三產業發展緩慢，無法提供充足就業崗位，又進一步阻礙了東部地區城鎮化進程。其次，由于經濟發展水平較低，我國中西部地區小城鎮外來人口較少，加上本地60%以上的農村青壯年勞動力已轉移到發達地區務工，剩余農民整體文化程度不高，適應能力差，進鎮意愿不強，致使中西部地區城鎮化速度慢，小城鎮始終“人氣不旺”。

另一方面，二元體制依然是城鎮化建設的深層次障礙。第一，農地產權制度不健全，農地流轉制度不完善。由于缺少制度支撐，農地流轉過程中，農民始終處于弱勢地位，無法真正分享土地增值收益，“棄土進鎮”的決心較小。第二，我國小城鎮社保制度不健全，多數小城鎮戶口對農民的吸引力不足。特別是隨著農村資源要素價值的不斷升高，越來越多的農民認為農村土地和集體經濟組織成員身份更保險。同時，因小城鎮現有社會保障水平較低，已進鎮定居的農民仍需靠自我積累來實現自我保障，這在客觀上抑制了進鎮農民的消費需求，使其生活方式市民化速度慢，阻礙城鎮化進程。第三，成為小城鎮永久性居民并獲得相應社會權利對農民具有較大的吸引力，但部分小城鎮卻人為設定本地農民落戶附加條件，跨省農民落戶更是難上加難，導致大量農民長期徘徊在小城鎮“正規”門檻之外。目前，雖有部分小城鎮落實了以居住地劃分小城鎮戶口的戶籍登記制度，但因未觸及戶籍制度背后的社會福利制度，新進鎮農民與原鎮居民始終無法融合成一個“鎮民共同體”。而“新生代農民工”的出現，又加大了這一問題的復雜性。

(四)小城鎮規模與內部空間結構不合理，土地利用效益不高

第一，從宏觀層面看，小城鎮高度分散，布局結構不合理。目前，我國有30%左右的小城鎮建設尚未編制總體規劃。因缺少規劃，這些小城鎮的功能分區不明確，用地布局相對分散；各功能區間距離較遠，建設成本較高；單一功能用地比例過大，資源浪費等問題長期得不到解決。

第二，從微觀角度看，小城鎮發展與保護土地間存在矛盾。如，我國中西部及東部后發地區許多小城鎮建設者并沒有按照經濟、社會、環境效益相統一的要求利用土地。如，將小城鎮發展看成是規模擴張，盲目推進“圈地運動”；以吸引開發商投資來帶動小城鎮經濟發展為目的，隨意擴大產業用地規模，粗放利用土地；重視新區建設，輕視舊區挖潛改造，忽視土地利用環境效益的提高等。

二、我國新型城鎮化進程中小城鎮建設的新路徑

(一)妥善處理重點和一般的關系，擇優發展重點中心鎮

首先，擇優發展重點中心鎮，避免因重點中心鎮分布不平衡帶來的弊端。各地可考慮選取差異化路徑建設重點中心鎮：東部地區城鄉、鎮、村間的界限模糊，城鄉一體化特征明顯，中心鎮建設應以條件較好的建制鎮、縣城和城關鎮為重點；中部地區城鄉差別較大，發展中心鎮應以城關鎮和少數建制鎮為主；西部地區地廣人稀，經濟不發達，應按實際情況重點建設城關鎮。

其次，應繼續探索中心鎮發展新模式，通過中心鎮帶動一般小城鎮發展，提高小城鎮建設的總體水平。中西部地區應轉變“重城輕鎮”的觀念，抓準中部崛起、西部大開發機遇，采用非均衡發展模式，積極培育基礎好、發展潛力大的重點中心鎮。加快制定中心鎮經濟社會發展規劃，建立發展中心鎮的組織協調機構，負責具體的調查研究、政策擬定、督促考核等工作，引導中心鎮在各方面先行一步，使之成為帶動作用較強的區域經濟中心和城鄉基本公共服務平臺。如，可在農業產業化、工業技術改造和創新、市場建設的項目安排方面優先向中心鎮傾斜，并出臺“高含金量”的產業扶持政策，推動中心鎮經濟發展；優先安排中心鎮的基礎設施、社會事業項目，可采取聯合、集團化等模式，推動大中城市的優質資源向中心鎮延伸擴展；適當增加中心鎮建設用地指標等。隨著外部環境的不斷改善，地方應努力做好重點中心鎮社會資金籌集、科技創新、鎮村統籌等工作，帶動小城鎮整體建設水平提高。

最后，中西部和東部后發地區在引導特色產業集群發展、吸引農村剩余勞動力向中心鎮集聚的同時，應綜合考慮地理區位、土地面積、經濟和人口規模、財政收入等指標，有針對性地推進中心鎮的行政管理體制改革，擴大管理權限，提高自我發展能力，力爭將中心鎮率先建成“功能齊全、特色鮮明、環境優美、帶動效應好”的現代化小城鎮，在更高層次上實現小城鎮整體水平的提高。

(二)推動小城鎮經濟社會協調發展

加快推進小城鎮產業集聚、人口集中、功能完善，全面提高小城鎮經濟社會發展質量，應成為我國小城鎮建設的總體要求。在小城鎮培育中，應注意把握以下“兩個結合”。

第一，小城鎮建設應與較高水平的產業發展相結合，在促進經濟繁榮的同時，為社會發展提供物質保障。打造根植性強的特色產業集群、推動產業結構優化升級、構建集約型經濟增長方式對我國小城鎮具有一定的普適性。應選擇“競爭性強、成長性好、關聯度高、比較優勢明顯”的特色產業作為小城鎮帶動其他產業發展的主導產業，夯實小城鎮發展的經濟基礎。為此，應制定特色產業培植計劃，引導小城鎮特色產業發展。［4］基礎好的小城鎮應實施園區化戰略，以規范化、集約化、特色化園區為平臺，吸引與特色主導產業相關的大中小企業向園區集中。走“高、精、尖、優”產業集群發展道路，如，以大型企業為創新主體，營造有利于企業創新的制度環境，鼓勵企業與科研機構、高校合作，突破關鍵性技術，重點培養創新型企業；加大財政投入，努力打造共生性技術創新平臺等。另外，積極實施品牌培育戰略，以骨干企業、龍頭企業為重點，打造具有全國性、國際性影響力的品牌。充分發揮特色產業集群的優勢，形成小城鎮品牌，提高鎮域產業品牌效應和產業競爭能力。

第二，小城鎮建設應與經濟社會發展的體制機制創新相結合。首先，東部地區小城鎮必須從自身優勢出發，重點發展生產業和就業門檻低、資金投入少的社區服務業，從而創造就業機會，增加進城農民的收入，壯大小城鎮經濟實力。［5］中西部地區的小城鎮應立足于本地特色主導產業，鼓勵富余農民、外出打工的成功人士、有實力的民營企業家帶資金、帶項目在小城鎮創辦實業，并積極承接城市產業轉移，努力增加當地的經濟總量和就業機會。同時，中西部地區小城鎮應結合實際，走以勞動密集型產業為主的發展道路，注重發揮“后發優勢”，運用新技術、新工藝開發勞動密集型產品。其次，堅持“進得鎮、留得住、富得起”的原則，著力破除城鄉二元化體制，從根本上解決農民市民化問題。［6］一要完善土地產權制度，賦予農民較多的農地財產權；完善農村地價的評估機制，建立合理的土地市場交易制度，加快農地經營權流轉交易平臺的建設，探索農地有效流轉方式，鼓勵農民割斷與土地的“臍帶”，使其真正分享土地增值收益，增強農民完全融入城鎮生活的能力。二要逐步構建以居住地為基礎、以身份證為核心的身份統一的戶籍管理體制，為農民市民化創造條件。三要加快小城鎮社會保障制度改革。加大小城鎮社保投入，完善社保體系，提高社保水平，吸引農民進鎮定居。制定面向全體居民的基本保障標準，不斷提高層次，使每個居民都有一份醫保、社保。四要建立、健全城鄉一體化的就業服務機制，加大扶持力度，創造更多就業機會；增加勞動力培訓投入，鼓勵企業參與“新”居民技能培訓，培養專業技能型勞動力，增強“新”居民就業能力，從而帶動“新”居民樂業，確保經濟長期穩定增長和社會的長治久安。

(三)合理規劃，走緊湊型小城鎮發展道路

第一，應制定小城鎮布局的優化策略，形成合理的小城鎮發展規模和布局。一是客觀分析小城鎮當前的綜合承載力，科學預測未來一定時期內小城鎮的發展狀況，把小城鎮放到區域發展的整體規劃中綜合考量，明確小城鎮在區域內的功能定位。二是小城鎮建設要堅持有限擴展理念，結合小城鎮具體定位，從區域整體發展的高度來設計小城鎮空間擴展的短期、中期和長期規劃，引導小城鎮進行有序的空間擴展。三是形成以重點鎮為樞紐的小城鎮總體布局，形成布局合理的小城鎮發展態勢。

第2篇

關鍵詞 新型城鎮化；中小城鎮；規劃建設；可持續發展；問題；對策

中圖分類號 TU984.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2014）15-0349-01

根據十報告精神，新型城鎮化是我國經濟增長和社會發展的強大引擎，而中小城鎮又是我國推進城鎮化進程的重要部分，為適應城市化的推進趨勢，中小城鎮的發展需要更多的關注，利用新型城鎮化的發展理念，推動中小城鎮和大中城市協調發展，加快新型城鎮化的進程[1]。

1 中小城鎮規劃建設現狀

目前，我國中小城鎮處速發展的時期，城鎮化不斷加快，很多地區主要重視經濟的發展，忽視了環境的污染、生態的破壞及資源的嚴重浪費。同時，中小城鎮規劃管理比較落后，城鎮規劃工作滯后于規劃建設管理和城鎮目前建設的需求，跟不上全國大形勢下新型城鎮化的整體建設規劃理念，對于城鎮規劃及管理的投資比較少，致使目前中小城鎮規劃建設及經濟發展出現瓶頸，亟需尋求適合中小城鎮的發展模式，緊跟新型城鎮化發展的速度[2-3]。

2 中小城鎮規劃建設存在的問題

目前，我國中小城鎮的規劃建設處于快速發展階段，但是不少地區也逐步面臨發展瓶頸，具體主要表現在以下幾個方面[4]。

2.1 規劃缺乏科學性

中小城鎮的規劃編制工作滯后于城鎮建設需要，城鎮的基礎設施規劃滯后于地區經濟增長速度。同時沒有科學有效地進行分區規劃，中小城鎮的公共設施服務半徑小、功能少，服務設施的布局及發展不平衡。中小城鎮的規劃沒有長遠性，缺乏可持續發展的規劃理念。

2.2 經濟發展模式落后

中小城市的經濟發展方式落后，產業結構老化，致使經濟社會發展不協調，如果不能轉變當前的經濟發展模式，不能進入低碳環保的發展階段，將很難跟得上新型城鎮什的發展速度。

2.3 規劃的綜合功能不配套

中小城鎮在規劃中不能很好地結合本地區的經濟能力、社會發展、生態環境，而是只顧眼前和局部利益，因而出現城鎮規劃中功能不齊、配套不全的城鎮設施現象。中小城鎮在規劃建設的理念中逐漸失去自己的特色。

2.4 規劃建設管理體制不完善

中小城市的規劃管理部門權力有限，以規劃部門的權限不可能改變城市的不合理建設。在中小城鎮中，規劃管理人才數量少，知識結構不合理，很大程度上阻礙了城市規劃管理整體水平的提高。

2.5 居民生活無保障

隨著中小城鎮的迅速發展，城鎮慢慢形成半成品的城鎮化，城鎮居民居住條件差，配套設施不完善，就業沒有保障。

3 中小城鎮規劃建設對策

在目前我國新型城鎮化的導向下，中小城鎮應充分把握國家政策和機遇，積極推動自身經濟的規劃發展，建議從以下幾個方面做起[5-6]。

3.1 樹立科學規劃的理念

科學的城鎮規劃是中小城鎮發展的基礎。根據自身的資源、產業和人口布局，找準城鎮規劃的定位，充分利用城鎮的自然資源及人文優勢，注重“以人為本”的原則，突出功能，注重實用原則，多方案規劃，規劃方案應具有超前性、科學性，打造符合自身產業文化發展的城鎮。

3.2 完善公共基礎設施

中小城鎮的迅速發展離不開基礎設施的完善，為改善民生，應大力推進城鄉基礎設施、公共服務等共同發展。不斷完善城鎮的公共服務體系，包括醫療、教育、文化、就業等服務設施，基礎設施的完善推動城鎮的發展，為當地居民提供優質、方便的工作與生活環境。

3.3 倡導節約發展模式

建立現代化的經濟發展體系。堅持走新型節約化道路，依托人力資源、自然資源，轉變目前重速度、輕質量的經濟發展模式，發展循環經濟、低碳經濟、綠色經濟，以可持續發展的模式推動地區經濟的增長。中小城市在新型城鎮化過程中需要對自身的政策作出改革和調整，才可能實現低碳環保的可持續發展道路。

3.4 加強規劃建設管理

中小城鎮的發展，一方面是以科學的規劃建設為基礎，另一方面，合理的規劃管理是關鍵，一個城鎮的規劃建設及經濟發展離不開強有力的管理和法律來監督實施。應利用管理及法律手段來監督城鎮規劃建設的嚴格實施，同時處理違法占地、違法建設案件，確保城鎮規劃建設的嚴格實施。

3.5 改善居民生活條件

國家應制定一些幫扶中小城鎮經濟發展的政策，改善居民住房條件，促進城鎮居民就業，在城鎮化的發展當中，讓中小城鎮居民能夠享受與城市居民相同的生活質量。

4 結語

面對新型城鎮導向下的中小城鎮的規劃建設，重要的是因地適宜，不能盲目求發展，關鍵點是發揮中小城鎮的地區優勢，統籌兼顧，既促進地區的經濟發展，又注重生態環境保護，合理地利用當地環境資源，以達到地區人口、資源、環境及經濟社會的和諧可持續發展。

5 參考文獻

[1] 劉慧彥，楊軍.淺談北方中小城市的規劃建設[J].科技創新導報，2012（15）：242.

[2] 張車瓊.服務于城市總體規劃的生態規劃――以寧城縣生態規劃為例[J].建設科技，2011（14）：76-77.

[3] 芩迪，周劍云.新型城鎮化導向下中小城鎮規劃探析[J].城鎮規劃，2012（4）：36-41.

[4] 游宏滔.“中心鎮培育中小城市”專題學術論壇暨2007年小城鎮規劃學術委員會年會在紹興召開[J].城市規劃通訊，2007（23）：15-16.

第3篇

1.相關配套政策措施不盡完善

目前，在金融支持城鎮化建設中，鄉鎮金融機構分布較少，雖然融機構網點有覆蓋，但區域分布不均，缺乏有效的信貸指和明確的政策導向。城鎮化的發展中，農村城鎮貸款的操作制度與專項貸款不夠完善，各項貸款優惠政策體系不夠健全。涉及農村金融發展的共基礎設施服務建設與土地制度改革等仍未到位，金融支持城鎮化建設缺乏前進動力，主動性不強。另外，農村鄉鎮的國有商業銀行網點較少，在縣域入駐率低，支行存貸比低；而地方法人機構受存貸比偏高，制約了城鎮化的發展。

2.城鎮建設開發貸款主體缺位

按照規定，鎮政府不能作為承貸主體。因此，金融對小城鎮項目提供貸款支持缺少合適的承貸主體。而城鎮化建設的起步階段，需要投入各種公共設施建設過程中，需要靠政策優惠與補貼維持運營。直接對政府部門貸款的行為不滿足政策條件，導致城鎮建設開發失去了承貸來源，這成為金融信貸投入小城鎮建設的核心困難。因此，城鎮建設開發面臨著承貸單位難、擔保難的問題，嚴重制約了城鎮化的持續化建設與發展。

3.融資結構不完善，創新不足

為了滿足農村發展和農戶需求，交易成本低、貸款手續簡單的民間金融成為城鎮建設的重要資金手段，但由于受到國家金融法規的制約，民間金融監管缺位，不能很好的發揮其積極作用。另外，金融產品和服務創新不足，在產品開發上自主創新能力較弱，產品針對性不強，資金供給不足，銀行業基于城鎮化建設的金融支持已經不能滿足城鎮化建設中的信貸需求。同時，市政債券逐漸面向資產證券化，但是缺乏新型融資模式的應用，金融資源到不到有效配置，阻礙了城鎮化進程的推進。

二、金融支持新型城鎮化建設的幾項建議

1.改進信貸管理體制，構建完善的產權制度

我們必須明確市場定位，改進信貸管理體制，不斷完善多層次金融支持體系。對于市場，應盡量減少無序競爭，引導特色化競爭，比如農業銀行可以結合政策優勢加強在城鎮公共設施方面的金融支持；股份制商業將重點放在特色化的金融服務上；各種信用社應明確面向社區的發展方向，加強與城鎮小微企業與農業產業企業的金融合作。另外，應激發產權制度的創新活力，可以利用各種土地融資業務聚金融資源；利用土地承包經營權加快集體貿易的進程，努力建立起產權交易市場。對于金融產品，應注意把握城鎮化建設中的產業鏈，將生態意識融入城鎮特色建設中，兼顧社會效益與經濟效益。

2.完善金融組織體系，建立有效的金融運作模式

各金融機構應根據自身特點和優勢，完善金融組織體系，滿足城鎮化發展的多方位需求，實現以間接融資為向直接融資的過渡與轉變，利用財政投資吸引民間投資，通資本配置的改變，提高收租分紅比例，使市政債券公益化。對于城鎮龍頭企業，應發揮其主導作用，進行創業板的上市融資；對于中小企業，應引導其利用集合票據進行票據融資。政府應頒布更多的財稅激勵措施，補償企業的信貸風險，引導新型城鎮化建設的進一步推進。對于城鎮基礎設施建設，應先進行合理的建設規劃，建立有效的金融運作模式。可以將事業單位作為承貸主體，以政府和企業法人共同組建信用作為擔保，為建設的融資環節帶來新的活力。

3.建立風險防范機制，培育良好金融生態環境

城鎮建設的信貸市場存在一些潛在風險，比如社會信用風險、政府決策風險、擔保有效性風險等。金融支持小城鎮建設應注意把關風險防控環節，認真考察項目的合法性，保證信貸風險的可控性；應嚴格落實項目資本金，根據城鎮經濟發展情況預測財政收支情況，客觀分析政府債務與償債能力，制定計劃確保貸款的穩定性；允許農村使用土地使用權抵押融資，促進經營權的流轉交易，逐漸開辟自由的產權交易市場。另外，應構建有城鎮化建設融資良好的生態環境，結合新時期市場的變化，明確自設的競爭優勢，不斷深化利率市場的改革。政府應引導特色化競爭，出臺相關的存款保險制度，為金融機構提供一個和諧的市場環境，保證金融的公平競爭，為促進金融基礎設施建設奠定基礎。還應強化城鎮的信用體系建設，優化金融的相關產權制度，激發城鎮化的創新活力。