社會保障制度論文范文
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第1篇
一、社會保障制度與社會保障稅的產生與發展
根據20世紀90年代國際勞工局社會保障司的定義，社會保障(SocialSecurity)是：“社會采取一系列保護性措施，以幫助人們度過由于失業、年老、疾病、生育、工傷而造成工資或收入損失的難關”。所謂社會保障制度，是指由國家依據一定的法律和法規，為保證社會成員的基本生活權利而提供救助和補貼的一種制度。社會保障制度最早是在19世紀由德國俾斯麥政府提出來的，當時新歷史學派的社會政策思想風靡德國，社會矛盾對立嚴重，政府不得不在采取高壓政策的同時，實施一些改善勞工生活的社會保障政策。自1889年德國正式建立了社會保障制度以來，其他國家紛紛效仿，據不完全統計，目前世界上有150多個國家已建立社會保障制度，他們幾乎包括所有經濟發達的資本主義國家，同時也包括一些發展中國家。
建立社會保障制度的國家通過什么方式來籌集資金，各國的做法不一樣，社會保障籌資的具體方式，歸納起來主要有三種：
1.社會保障統籌繳費。即由雇主和雇員以繳費的形式來籌集社會保障基金，政府財政部門不直接參與社會保障基金的管理和運營，而是由政府或政府指定的專門機構負責管理和運營，所以它不直接構成政府的財政收入，但不足部分由財政補助。實行社會保障統籌繳費的國家一般保障項目都比較繁雜，且每一項目都有相對獨立的一套繳費辦法。如德國實行的就是這種籌資形式。
2.建立預算基金賬戶制。即將社會保障金融化，是一種強制儲蓄的形式。具體辦法是，將雇員的繳費和雇主為雇員的繳費存入個人賬戶，這筆款項及由此產生的利息，其所有權歸雇員個人，政府僅有部分使用權和調劑權，因此，這種方法在性質上更接近商業保險。這種形式繳費較高，適用于人口較少、經濟發展水平較高的國家。目前新加坡實行的就是這種辦法。
3.開征社會保障稅(SocialSecurityTax，也稱社會保險稅)。這是世界上多數國家普遍采用的一種籌資形式。開征社會保障稅的國家，不僅保障項目簡單明了，而且繳納和支付均需遵循統一的章法即稅法，社會保障稅直接構成政府的財政收入，成為政府預算的重要組成部分。開征社會保障稅與保障統籌繳費、預算基金賬戶制比較，更符合效率原則，具有更強的法律約束機制，更能體現公平原則，更具適應性。到目前為止，建立社會保障制度的150多個國家中，有100多個國家開征了社會保障稅，在一些發達國家，社會保障稅甚至已經成為主體稅種。
二、我國現行社會保障制度與社會保障模式存在的主要問題
我國現行的社會保障制度是從1986年開始實行的，社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫等幾個方面。其中，社會保險是我國社會保障制度的核心部分，被稱作勞動者的“安全網”、收入分配的“調節器”、經濟社會運行的“減震器”。在此之前，我國一直實行的是“企業保障”。近年來，隨著我國社會保障制度改革的逐步推進，社會保障體系基本形成。截至2007年3月底，我國養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險的參保人數分別達到18963萬人、16209萬人、11193萬人、10407萬人和6632萬人，分別比去年底增加了197萬人、477萬人、7萬人、139萬人和173萬人，社會保險覆蓋范圍繼續擴大。我國現行的社會保障制度主要是現收現付制，實行統籌管理，企業出錢，國家管理，個人只出一小部分錢。在繳費制度上，它以在職職工的工資收入為計量基礎，個人和企業按照規定的繳費率計算應繳納的統籌費用，由企業代扣代繳。1998以來國家則將社會保障作為一項基本的社會制度加以建設，“兩個確保、三條保障線”成為我國社會保障制度的重中之重。
我國現行社會保障模式存在的主要問題是：
1.籌資方式不規范，缺乏法律依據。由于缺乏社會保障的基本法律《社會保障法》，所以我國現行社保資金的籌集方法是政出多門，主要采用由各地區、各部門、各行業自行制定具體籌資辦法和籌資比率的方式。而且各部門、各地區、各行業的繳費標準各異，費率差別懸殊，負擔不均，不利于公平競爭環境的形成。這種狀況嚴重影響了政策的執行效果，也無法為社會保障制度的正常運行提供及時、足額的資金，影響了社會保障目標的實現。
2.基金多頭管理，營運效率低下。目前，我國實際參與社會保障管理的機構，除了勞動和社會保障部之外，還有人事、民政、金融、衛生、計生、財政、全國總工會等部門。這種多頭的分散管理，使不同部門職能交叉，嚴重影響了社會保險資金的統籌能力，極大地增加了管理成本。社保基金的行政管理、投資營運與監管三位一體的模式，難以形成高效的營運機制和有效的監督制約機制，各種違規問題屢屢發生，基金無法做到專款專用。
3.名義費率高，實際費率低，費基核定困難。目前，企業養老保險的繳費基數是職工的工資總額，費率是20%。在市場發育尚不成熟的我國，勞動報酬工資化、貨幣化程度不高，統計工序繁雜，使得繳費工資總額往往小于統計工資總額及實際工資總額。國家統計局城調總隊近期對全國15萬戶城鎮居民進行的抽樣調查顯示，就社會平均而言，職工工資外的工資性收入至少相當于工資收入的30%。這樣，統計工資總額只占到實際工資總額的70%多，縮小了30%。另外，據專家推算，社會保險經辦機構核定的繳費工資總額約為統計工資總額的90%。由此可見，繳費工資總額小于統計工資總額，更小于實際工資總額，兩項合并，費基縮小了30%之多。若考慮實物收入，差距更大。費基縮小必然導致名義費率偏高，收繳困難。所以要使名義費率與實際費率一致，必須推進勞動報酬工資化、貨幣化的改革。
4.覆蓋面過窄。根據我國《社會保險費征繳暫行條例》的規定，我國的養老保險、醫療保險與失業保險只是覆蓋了行政事業單位、國有企業和部分集體企業職工，而另外一些集體企業職工、個體經營者、私營企業員工和廣大的農民還沒有享受到真正的社會保障。
5.籌資方式不統一，不規范。目前的社保基金收繳方式各地很不一致，一部分省、市、區社保基金仍由社保機構負責收繳，另有19個省、市、區的社保基金由地方稅務局負責收繳，但地方稅務局只負責征收環節，既無權確定參保對象、核定征費基數，又無權對繳費基數的合理性進行核查，這種被動的征繳使地稅部門的征收人員很難保證征繳行為的合理性和公正性。
6.統籌層次低，缺乏互濟性。目前，大部分地方的社保基金大都局限于地、市級統籌，還有不少尚停留在縣(市)級統籌的層次上，只有少數地區實現了省級統籌，這種狀況使社會保障的共濟性受到限制，分散風險的能力也大大削弱。
7.征繳制度混亂，征繳難度大，征收成本高。國務院頒發的《社會保險費征繳暫行條例》只是一個大框架，在征費率等方面未作具體規定，因此各省、市、區都制定了本地區具體的社會保險費征繳規定或辦法，致使征繳制度比較混亂，再加上我國社保基金仍以“費”的方式征收，缺乏有效的法律保障和約束，剛性不強，征收難度大，欠繳、逃費現象屢有發生，致使征費率不斷下降，征收成本不斷提高。
8.社保基金缺少有效監督，“空賬”額度大，擠占挪用情況嚴重。按照規定，社保基金是群眾“保命錢”，應存入銀行或購買風險低的國債，或委托基金管理人投資于其他金融證券。不過，這一規定并未得到嚴格執行。盡管國家對非稅收入實行了收支兩條線管理，但因為社會保障基金、住房公積金不納入非稅收入管理范圍，一些地方、部門管理使用社保基金的隨意性較大，轉存、挪用甚至盲目投資房地產的現象屢見不鮮，社會保障基金缺少有效監督，去年曝光的上海社保基金案便是一例。
三、我國社會保障“費”改“稅”的可行性研究
(一)社會保障“費”改“稅”的理論依據
1.從本質上分析，社會保障資金與稅收都來自于國民收入的再分配。早在100多年以前，馬克思在《哥達綱領批判》一書中論及社會總產品扣除原理時就提到，社會總產品在實行個人按勞分配之前，必須進行必要的社會扣除：“第一，用來補償消費掉的生產資料部分；第二，用來擴大生產的追加部分；第三，用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金。”剩下的社會總產品在進行個人按勞分配之前，還得扣除：“第一，和生產沒有直接關系的一般管理費用；第二，用來滿足共同需要的部分，如學校、保健設施等；第三，為喪失勞動能力的人等而設立的基金。”上述扣除中的“用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金”以及“為喪失勞動能力的人等設立的基金”就是社會保障，因此，從本質上說，社會保障的資金來源于剩余產品的價值，是對國民收入的再分配，而稅收的實質也是對國民收入的分配與再分配，與社會保險費的性質相同。
2.從性質上分析，社會保障費也屬于公共產品的“價格”。現代公共財政理論認為，公共產品是指區別于私人產品，用于滿足社會公共消費需要，具有非排他性和非競爭性特征的物品或勞務。由于市場經濟體制的缺陷，市場無法有效地提高公共產品，需要政府通過征稅方式為公共產品籌集資金，因此，稅收就是公共產品的“價格”。而社會保障屬于準公共產品，準公共產品按受益程度可分為兩類，一是受益可分型。即這些物品與勞務的受益對象可以明顯地劃分確定，如高等教育費；二是受益難分型。對受益難分型則要采用稅收方式來彌補成本，這是由于無法準確地確定受益者受益的多少，因而無法向受益者收費。社會保障是社會實施的保證勞動者在遇到風險的情況下維持勞動力生產和再生產的公共產品，對勞動者而言，風險是不確定的，受益也是不確定的，由此可見，社會保障屬于受益難分型的公共產品，應采用稅收形式彌補成本。
3.從特征上分析，社會保障費與稅收具有相同性。社會保險費的收繳是由國家行政機關實施的，具有一定的強制性，具備一定條件的公民必須參加；具有固定性，繳費比例按照國家或地方政府的法規規定；具有無償性，不是即刻、直接的償還，更不是等價的償還。
(二)開征社會保障稅的現實基礎
改革開放以來，我國已基本實現了對城鎮企業職工基本養老保險和失業保險基金的社會統籌，部分地區醫療保險和其他保險也實行了社會統籌。從1998年開始，一部分地區改革了養老保險費的征繳體制，由稅務機關為社會保險機構代征保費，這使我國具備了開征社會保障稅的征管力量。再加上多年來我國經濟的快速發展，帶來老百姓生活水平的逐步提高，2006年全國城鎮單位在崗職工平均工資為21001元，比上年增長14.4%，扣除物價因素，實際增長12.7%，職工工資的快速增長使開征社會保障稅具備了豐厚的稅源。總理在今年的政府工作報告中強調了“加強社會保障體系建設”，同時老百姓的風險意識不斷增強，只有現在交納了社會保障稅，將來才能享受到社會保障福利，才能排除將來的養老、醫療、失業等后顧之憂，所以老百姓更容易接受這種體現“取之于民、用之于民”、“專款專用”的社會保障稅，從而使我國開征社會保障稅具備了一定的群眾基礎。目前，在世界上已建立社會保障制度的150多個國家中，有100多個國家已經開征了社會保障稅，這些國家的成功經驗對于我國建立社會保障稅制和加強社會保障基金的籌資管理具有重要的借鑒意義。所有這些都為我國開征統一的社會保障稅打下了堅實的基礎，使得我國開征社會保障稅具備了良好的可行性。
四、開征社會保障稅的框架構想
(一)建立我國社會保障稅制的基本原則
1.通盤考慮，分步實施的原則。英、美、德等發達國家的社會保障稅制表明，這些國家的社會保障稅制并非單一稅種，而是一個較為完整的稅收體系，如德國的社會保障稅制就細分為養老保險、健康保險、工傷保險、失業保險和老年人關懷保險五個相對獨立的部分。結合我國國情，我國的社會保障稅可以劃分為養老保險、失業保險、醫療保險和工傷保險等若干個稅目。根據經濟發展和社會安定的需要，成熟一個，開征一個，分期分批實行，最終形成我國的社會保障稅體系。
2.負擔與受益相對應的原則。按照誰負擔、誰受益、負擔與受益相對應的原則，國內各類行政與企事業單位及其職工、自由職業者均有義務繳納社會保障稅，不繳納者不受益，繳納項目、繳稅數額的多少與受益項目及受益程度相對應。當然稅法另有規定的特殊情況除外。
3.國家、單位、個人共同負擔的原則。即國家財政預算安排部分社會保障資金，其余由單位和個人以繳納社會保障稅的形式共同負擔，以單位負擔為主。自由職業者(包括個體工商戶)則應完全由個人負擔。
4.專款專用的原則。社會保障稅的收支應建立專門的預算管理制度，以保證社會保障稅收入能專項用于社會保障支出。對于收入大于支出的結余部分可以考慮建立社會保障信托基金，用于直接或間接投資，實現社會保障基金保值增值的目的。
(二)開征社會保障稅制的框架設想
1.納稅人。根據社會保障稅由雇主和雇員共同負擔的通行做法，我國社會保障稅的納稅人應包括我國境內的各類企事業單位和個人。單位主要包括各類企業和行政事業單位(非財政撥款)；個人主要包括上述企業的員工以及外商投資企業和外國企業的中方員工和自由職業者。對行政機關、國家財政撥款的事業單位征收社會保障稅，實質上是對財政的行政事業經費支出征稅，無實際意義，但財政部門應為這些單位所承擔的社會保障稅建立社會保障基金，列入預算支出，劃撥給社會保障機構，同時這些單位的職工應認真履行由個人負擔的社會保障稅的納稅義務。鑒于我國農村經濟水平較低、管理水平落后的現實情況，在農村可暫不開征社會保障稅，采取多元化的社會保障方式，待時機成熟時再逐步納入。
2.課稅對象和計稅依據。我國的社會保障稅在開征之初不宜過于復雜，可以借鑒英國模式，將各類納稅義務人的全部工資收入作為課稅對象，既簡便又不會使征納雙方產生異議。自由職業者(包括個體工商戶)由于確定勞動報酬難度較大，根據社會保障稅專款專用和負擔與受益對應的原則，可以將他們取得的毛收入作為課稅對象。課稅對象扣除減免照顧項目后的余額，即為社會保障稅的計稅依據。同時，可考慮在計算社會保障稅稅基時，把已繳納的個人所得稅稅額予以抵扣，避免重復征稅。
3.稅目、稅率。稅目、稅率的確定是整個社會保障稅制框架設計中的核心。社會保障稅稅率通常有三種類型：一是單一比例稅率；二是分項比例稅率；三是全額累進稅率。結合我國情況，為了便于管理，可以采用分項比例稅率。對于稅目的設置，應堅持通盤考慮、分步實施的原則，先設養老保險、失業保險和醫療保險三個項目，其他項目待時機成熟后開征。稅率的確定既要考慮國家財政的承受能力，又要考慮個人的負擔能力，是整個稅制設計中的難點和重點。按照現在養老保險、失業保險和醫療保險三個項目的繳費標準，三項合計，大概綜合稅率在20%～25%。其中，企業和行政事業單位承擔17%～22%，職工個人承擔3%左右。
4.減免稅規定。對個人負擔的社會保障稅，可根據各地城鎮居民的最低生活費標準合理確定起征點；單位負擔的部分不設起征點。減免稅項目必須嚴格控制，體現普遍征收的原則。
5.征收管理。社會保障稅應有地方稅務機關按月屬地征收，稅務機關征收后，先入地方金庫，然后再將稅款轉作社會保障基金，專戶儲存，專款專用。
(三)開征社會保障稅的配套改革。
從我國社會保障制度改革的長遠目標出發，開征社會保障稅，必須首先對現行社會保障制度進行配套改革。
1.必須盡快制訂和出臺社會保障的基本法律《社會保障法》。社會保障法是規范社會保障各主體權利與義務關系的法律依據，也是社會保障稅開征的法律依據。國家通過社會保障法可明確參加社會保障的各主體在社會保障中的權利與義務，把社會保障范圍、基金籌集、托管運營和發放，以及國家對基金的保障與監督管理等從法律上進行規范，從根本上保證社會保障稅的征收與管理，確保社會保障稅收入的穩定增長。通過社會保障法可以規定社會保障稅收入的安排使用，做到有法可依，稅務機關負責及時足額把社會保障稅征收入庫，財政部門負責社會保障稅的預算管理和資金安排與監管，滿足不同社會保障項目的資金需要，社會保障部門負責社會保障資金的社會化發放工作。同時，通過社會保障法，鼓勵商業性人保業務的開展，構造多層次社會保障體系。
2.改變社會保障收付模式，將現收現付的籌資模式改變為部分積累以至完全積累模式，實行收支兩條線管理，設立基金積累的個人賬戶，增大受益原則的透明度，確保資金籌集與運用管理的規范性、合理性與公正性。
第2篇
農民工社會保障模式的構建，應以社會公正為理念、以搭建社會保障城鄉整合的制度橋梁為目標，堅持切實可行的操作原則。在此基礎上本文提出建立以個人發展賬戶為基礎的綜合保障體系的模式選擇。
關鍵詞：農民工社會保障制度個人發展賬戶
前言：
隨著工業化、城市化進程的加快，農民工隊伍不斷壯大。他們一方面離開了傳統的農業經營，導致土地的保障功能大大減弱；另一方面加入現代產業，又使其面臨著比傳統產業更多的社會風險。雖然客觀上他們強烈需要受到現代社會保障制度的覆蓋，但是由于傳統的二元社會體制等原因導致他們幾乎處于沒有任何社會保障的境地。因此，農民工社會保障問題也越來越引起人們的重視。尤其是從國家“十一五”規劃中首次明確提出要“認真解決進城務工人員社會保障問題”可以看出，農民工社會保障問題的已經提上議事日程。
20世紀90年代中期，廣東省最早開始探索農民工的社會保障問題。此后隨著農民工隊伍的壯大和工傷事故的增多，各地紛紛對這一問題進行探索。目前，從實踐層面上看，農民工社會保障的模式有三種。即入城保模式(以廣東省為代表)、新建綜合保險模式（以上海是為代表）和入農保模式（以沿海經濟發達農村為代表）。與此同時，理論研究者對此也沒有一個統一的意見。如李強教授的《當前我國城市化和流動人口的幾個理論問題》、孫樹菡、張思圓的《都市邊緣群體及其社會保障權益》、張啟春《談談進城務工人員的社會保障問題》等文章認為農民工的社會保障應納入到城鎮社會保障體系中。與此相反，楊立雄的《“進城”,還是“回鄉”———農民工社會保障政策的路徑選擇》一文則提出農民工的社會保障應納入他們本地的農村社會保障體系中。同時，也有人提出建立新的農民工的社會保障制度，如鄭功成《農民工的權益與社會保障》、李迎生的《社會保障與社會結構轉型--二元社會保障系研究》、羅遐的《農民工社會保障問題研究--基于蘇皖四村的一項實地調查》等文。從實踐探索和理論研究的現狀來看，農民工社會保障還存在較大的問題。對于一個在全國范圍內流動的龐大農民工群體而言，如果從其保障制度的一開始就處于五花八門的狀態，是非常不利于自由流動的勞動力市場的形成。更不利于這項制度的推廣和實踐。如果說目前城鄉社會保障制度處于二元狀態還要延續相當一段時間有其必然性和可能性，那么農民工的社會保障處于多元狀態不論是從其必然性還是從其可能性來講，都是行不通的。然而，農民工社會保障為什么出現目前的這種狀態，其中最主要的原因就是這一問題是在現實的逼迫下，帶著解決問題的態度而出現的制度設計，而有關制度設計的一些最根本的問題還沒有達成統一的意見。
構建農民工的社會保障制度，必須要從中國經濟社會發展的宏觀角度出發。因為目前農民工群體對我國經濟社會發展的影響都是巨大的，如果沒有一個總體的宏觀的指導思想，單純地就構建農民工社會保障制度而展開討論，即使制度本身是一個很完善的保障體系，但是運用于實踐就可能會出現一系列的問題，甚至會出現與國家整體發展目標相背離。現有的城鄉社會保障制度的改革在某種程度上就出現了這樣的問題。因此，討論農民工社會保障模式問題，首先要對其制度構建的理念、目標和原則等基本問題形成統一的意見。
一、堅持社會公正的理念
社會公正的基本含義是每個社會成員都應平等地享有基本的政治權利、生存權利和發展權利，使其構成了經濟社會正常運轉的基礎。社會保障制度是隨著工業化進程而逐步建立起來的社會政策，它是保證社會公正得以實現的具體政策。從工業化國家社會保障制度的演進歷程來看，社會保障模式經歷了補救模式－機制模式－普遍福利模式[1]的演化，雖然這種演化也使社會保障的覆蓋范圍逐步擴大，但是這種擴大的順序是從國外意義上的“農民工”開始，逐步擴大到整個工人階級以至全民，這樣的一個過程解決了工業化過程中因市場失靈等原因造成的一系列社會問題，保證了社會的平穩運行。而我國社會保障制度從目前覆蓋的群體來看，享受社會保險的主要是城鎮職工。農民工雖然也在城市工作，而且經受著比城鎮職工更多的社會風險。但由于多種原因，他們未能被以社會保險為核心的現代社會保障制度所覆蓋，而是被排斥在社會保障體系之外。“農民工是社會上的弱勢群體，社會保障不論從哪種理論來講，都應該覆蓋這一群體，但事實恰恰相反。”[2]這說明我國社會保障制度改革不但沒有起到縮小差距，保證公平，推動社會結構合理化的作用，相反卻起到了強化或者說是放大市場失靈的作用，其社會功能發生了偏差。這不論是對經濟的可持續行發展，還是社會結構的轉型以及社會的穩定等方面來看，其負面影響都很大。因此，建立農民工社會保障制度要對這種偏差進行修正，體現社會公正的原則。
二、要以搭建社會保障制度城鄉整合的橋梁為目標。
構建農民工的社會保障模式必須從我國和世界社會保障制度的整體發展趨勢為著眼點，適應建立全國統一的勞動力市場和社會結構轉型的現實需要，為將來社會保障體系城鄉整合的大局服務。農民工社會保障模式的選擇，既不是對他們當前在就業過程中出現問題的一個臨時性的解決方案，也不是簡單地把他們納入到目前的二元社會保障體系中任意一元社會保障體系。盡管這種制度模式的構建可能不同于現有二元社會保障體系中的任何一元，但是必須以農民工的特殊身份和社會地位為載體，搭建社會保障制度城鄉整合的橋梁。
二元社會保障體系是我國計劃經濟時期為適應當時城鄉經濟發展戰略的實際而設計的一種社會保障體系，與當時的政治經濟文化的社會大背景相適應，較好地解決了當時的保障問題。但是隨著計劃經濟向市場經濟的轉型、城鄉經濟差距的拉大，社會保障制度并沒有在中央財政的二次分配領域調節城鄉之間因市場經濟的失靈而帶來不平衡發展，而是在原有的基礎上有所強化。然而，社會保障制度的城鄉整合，不論是從其自身發展規律來看，還是從適應市場經濟改革和統籌城鄉經濟發展的角度分析，這種未來的發展趨勢都是不可避免的。因此盡管我國目前社會保障制度的改革困難重重，但仍然應以“促進城市人口和農村人口的融合而不是分裂，促進城鄉一體化而不是二元化，推動城鄉利益分配的公平化而不是畸形化”[3]為基本的準則。
農民工在經濟收入、社會地位等很多方面都介于城市人口和農村人口之間，同時他們的未來或者說定居地有很大的不確定性等特點，使其社會保障制度能夠成為整合城鄉社會保障制度的橋梁。因此，農民工的社會保障模式設計，盡管目前可能不同于城鎮和農村的社會保障制度，但一定要為城鄉二元的社會保障制度的整合提供一個中介或者橋梁。這樣才能為從根本上統籌城鄉經濟的發展、改變二元社會結構、加快城市化進程等我國經濟社會發展的大局服務。
三、必須堅持切實可行的操作原則
1．堅持與城市和農村的社會保障制度相對接的原則。
農民工社會保障模式的選擇首先必須考慮的問題就是農民工的未來是屬于城市還是屬于農村。現有的保障模式的分歧最關鍵點也在于此。即使是從最積極的推進城市化的制度角度考慮，農民工這一群體都不可能完全屬于城市；同樣，即使是從城市化發展的最穩妥方面考慮，農民工這一群體也不可能完全屬于農村。二者在效果方面的區別就是農民工進城的多少，但不可能是全部。這樣農民工社會保障模式的構建就不可能簡單地把他們納入城市社會保障體系或農村社會保障體系，而只能是這種制度與城市和農村的社會保障制度相對接。
2．必須堅持保證農民工社會保障賬戶能夠自由轉移的原則。
流動性大是農民工群體的一個鮮明特點。他們不僅在城鄉之間流動、而且在不同城市之間，或同一城市的不同企業之間也頻繁流動。從今年年初全國各地民工流動的基本情況可以看出，我國目前已經形成全國范圍的農民工勞動力市場。隨著2004年出現的民工荒現象，地域之間、企業之間對農民工用工已經展開競爭。[4]在這種情況下，農民工不同區域之間的流動還會有所增加。
然而，從實踐層面上看，由于我國社會保障制度實行的是地區統籌，農民工的流動為其社會保障賬戶的轉移帶來很大的困難。農民工社會保障擴面緩慢、退保增多等現象都說明了這一問題。目前農民工入城保模式與農民工流動性大相矛盾造成的效果是背離了農民工社會保障制度的初衷，農民工社會保障不但沒有推進農民工的城市化進程，反而成為對他們的剝奪。因此，從操作層面上講，構建農民工社會保障制度，必須適應他們流動性大的特點，保證他們社會保障賬戶能夠自由轉移，否則這種制度很難在實踐中推行開來。
3．必須堅持農民工繳費低的原則
農民工收入現狀及其未來發展趨勢的分析，是我們構建他們社會保障制度的一個前提基礎。農民工收入低的現狀已經被大量的社會調查所證明。筆者2005年底在北京市做過的一項調研表明農民工的月平均工資為845元。盡管他們省吃儉用，除去花銷，年結余平均每人僅3095元。在調查關于“你最多每月能夠繳納多少保險費用”問題的統計中得知，農民工的繳費能力確實非常有限，大多數農民工回答的數字在50－100元之間，平均值為92.99元。[5]如果這與他們的收入相比較而言，所占的比例很高。這說明了農民工對社會保障制度的需求還是很強烈的。農民工收入低直接決定了他們社會保障的繳費能力有限。
農民工收入低的現狀在短時間內不可能得到根本改觀也是決定他們繳費能力的一個因素。盡管近年來長三角和珠三角地區的“民工荒”現象的出現導致一些人認為，不論是從勞動力價格的市場調節機制角度，還是從國家完善最低工資標準的宏觀政策角度，都會提高農民工的工資水平。但如果具體分析就會發現雇傭農民工的這些民營企業給農民工提升工資的利潤空間十分有限。近年來“民工荒”現象并沒有隨著媒體宣傳而得到緩解這一事實說明這一問題。因為如果企業有給農民工提高工資的利潤空間，企業老板不會在沒有錢賺（不提工資，招不到工，望單興嘆）和賺的少一點（提高工資，招到工，完成訂單）之間選擇沒有錢賺。同時，農民工自身的素質以及我國農業剩余勞動力多的現實等也都限制了他們收入的提高。由于近年來中央對農民工問題的關注，農民工的工資增長速度會加快，但相對工資的提高則很難。
農民工社會保障繳費能力低一直以來是阻礙他們與城鎮職工建立統一的社會保障體系的一個重要因素。建立農民工的綜合保險模式和實行他們與城鎮職工不同的繳費水平等措施都是由于農民工的收入低、繳費能力有限這一因素所致。由于農民工收入低的這一現實不可能在短時間內得以改變，因此，農民工的社會保障模式的設計，必須要充分考慮到這一點。
四、農民工社會保障模式的建議
縱觀目前農民工社會保障制度的實踐探索和理論研究可以發現，現有的制度模式的設計還沒有很好地解決了上面的幾個問題。當然每個制度模式的設計也都有其優點和長處，但問題是如何整合這些制度，使其成為一個能夠在全國范圍內實施的、設計合理的、能被政府、企業和農民工以及研究者共同接受的農民工社會保障模式。
農民工社會保障模式的構建既要照顧到制度模式的可實踐性，又要有一定的社會保障理論為依據；既要考慮到制度實施的現時性，又要考慮到制度實施的可持續性；既要適應農民工群體的特點，又要考慮到制度與二元社會保障體系的對接問題。制度設計的多重目標要求其最大的特點就是靈活性。因此，我國農民工社會保障制度模式的構建應以建立個人發展賬戶為基礎的綜合保障體系。
1．對個人生活過程中必經的保障項目應建立個人發展賬戶。個人發展賬戶應是一種綜合的保障項目，包括購房，子女教育，養老等保障項目。主要通過儲蓄形成，個人和雇主承擔主要部分，政府通過給予存入資金免所得稅這種間接的方式進行補貼。個人發展賬戶的所有權和收益權歸個人所有，支配權、使用權上受公共政策干預和約束。政府承擔的責任，應當在資產形成、保值增值、待遇計發三個方面進行平衡，并通過強制或非強制的辦法執行，管理和運作。個人發展賬戶是綜合賬戶，分項設計，綜合管理，統一使用，實現個人賬戶的縱向轉移支付。個人發展賬戶具有的靈活性對于目前我國統一的勞動力市場的形成有促進作用，也適應勞動力流動頻繁的現狀，以及與城鄉社會保障體系的對接等都是可行的。
2．對于大病等帶有風險高的保障項目應建立風險共擔機制較強的保障辦法，建立全國統籌的大病醫療制度。大病統籌應該類似農村的合作醫療，政府對此資助力度應較大，體現社會公正，引導農民工參加。
3．建立由企業負擔的工傷保險制度。農民工所在的企業必須根據企業所在行業風險大小繳納農為民工繳納工傷保險費用，一旦漏保企業應付全部責任。這不僅是對企業生產安全的一個保證，也是維護農民工弱勢地位的一個體現。
4．最低生活保障。鑒于農民工的特殊身份，最低生活保障也可以是雙重的。在戶籍改革成為大趨勢的情況下，農民工入城市戶籍可以享受城市的低保，回農村可以繼續享有對土地的永久使用權。但是為了防止大量農民工涌入城市享受低保給城市發展帶來的沉重的負擔，各個城市可以規定農民工連續在某一城市工作的年限，作為其享受城市低保的一個條件。
注釋：
1、楊翠迎中國農村社會保障制度研究中國農業出版社2003/10版
2、楊桂宏農民工社會保障缺失的深層原因中國社會學網/社會政策
3、楊團對中國社會保障制度的一些看法社會政策網
第3篇
1.1、農村養老保險是社會保障的重要內容
綜合上述各國對社會保障的界定，可以看出養老保險是其重要的內容。所謂社會保障制度，就是法律規定了的，按照某種確定的規則實施的社會保障措施或政策體系。聯合國國際勞工組織對社會保障制度的定義是：社會通過采取一系列的公共措施來為其成員提供保護，以便與由于疾病、生育、工傷、失業、殘疾、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而起的經濟和社會貧困進行斗爭，并提供醫療和對有子女的家庭實行補貼的制度。
1.2農村養老保險是社會保障制度的重要內容
莫尼漢（Moynihan）曾指出：“一個民族的文明質量可以從這個民族照顧其老人的態度和方法中得到反映。”而社會保障作為近現代的社會文明和重要社會標志，自19世紀80年代在德國首先創立社會保障制度后，現今已風靡全世界并引發起多次改革。從某種意義上講，一個國家建立完整的社會保障體系如同建立完整的法律體系一樣，缺乏法律體系的國家必然導致善惡不分，民不聊生；而缺乏完整的社會保障體系只能是富人的天堂，窮人的地獄。伴隨著我國近年來經濟和社會的發展，建立完善的社會保障制度也提上了日程，在經歷了20余年的高速經濟發展之后，社會保障作為兼顧效益和公平并促進穩定發展的重要問題也逐漸得到了重視。這其中農村群體和老年群體也越來越受到重視，由此可見，農村養老保險是我國社會保障的重要內容。
1.3建立健全社會保障體系是政府的一項重要職責
社會保障的最基本目的是為了保證生產力的持續發展。改革開放特別是建立市場經濟體制以后，城市逐步建立了全面的醫療、養老、失業、工傷、生育保險，針對貧困人口建立了最低生活保障制度。但是由于長期以來歷史的原因和我國城鄉二元經濟結構，使我國農村社會保障制度嚴重滯后，農民作為一個整體基本上是在社會中處于弱勢地位。黨的十六大指出:“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。洲各地要根據實際情況合理確定社會保降的標準和水平，發展城鄉社會救濟和社會福利事業。有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度。”目前我國農村還是主要依靠家庭養老，但隨著農村社會和農民家庭經濟條件的變化，家庭養老作為農村養老的主要方式開始受到了前所未有的沖擊。1992年1月民政部推行的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》，在經過十多年的調整、整頓后，農村社會養老保降不但沒有得以普及，參保率反而呈下降趨勢，這不得不使我們重新思考農村養老保險的模式問題，究竟應該運用何種模式來解決我國農民的養老難題，我國的農村社會養老保險的實踐為何會遭受重大挫折，究竟是社會養老保險模式本身在制度設計上不合理，還是我國目前根本就不具備實行農村社會養老保險的條件。建立和完善農村社會養老保險，是促進改革、發展、穩定的一項重要政策，也是保障農民利益，解除農民后顧之憂的重要措施，其重要意義具體體現在:在農村普及養老保險，有利于計劃生育基本國策的順利實施。
我國推行計劃生育國策的重點是農村，但在農村推行計劃生育政策的阻力卻非常大，究其原因，除傳統的“養兒防老”等舊觀念的影響外，還與計劃生育政策所產生的對家庭結構的影響有重要關系。計劃生育形成的“4-2-1”式的家庭結構使育齡農民對未來養老的預期風險加大，必將對計劃生育政策產生抵觸情緒。如果在農村普及了養老保險，農民的老年生活由社會養老保險金保障，不必再依靠兒女養老，無疑會促進計劃生育工作的推進。在農村發展社會養老保險，可有效解決農民年青時手中剩余資金投資無門與老年后養老問題得不到保障的矛盾，體現了社會主義社會公平原則。我國大多數農村由于受環境影響，信息比較閉塞，農民的思想比較保守，市場意識、投資意識比較差，加上農民手中剩余資金一般數量不大。所以，這部分錢除儲蓄外，難以找到其它的投資途徑。由于近年來低利率及通貨膨脹等預期因素的存在，使農民準備養老的資金缺乏保值增值能力而不能得到應有的保障。發展農村社會養老保險，通過國家給予農村養老保險在財力、政策等方面的支持，并承擔起農村養老金保值增值的義務，不僅可以解決上述問題，而且使農民也可以享受社會養老保險，從而消除城鄉在養老保險待遇上存在的本質的不同，體現了社會主義公平原則。地位的鞏固和農村經濟的持續發展。同時，隨著農村社會養老保險制度的不斷完善，農村和城鎮的兩種保險制度必將向統一的方向發展，城鄉養老保險制度趨于一致，有利于縮小城鄉差距，加快我國城市化進程。也要看到農民是我國最大的社會階層和利益群體，也是最大的保障對象群體。研究解決好農民的養老保障問題，既是保障農民基本權利的客觀需要，也是關系到農村政治、經濟、社會能否穩定、持續發展的問題。所以，在對農村現實社會經濟條件進行剖析的基礎上，明確建立健全農村社會養老保險制度的必要性與可行性并借鑒國外成功經驗，探索設計出適合我國國情的農村社會養老保險制度，為政府決策提供參考，解除農民養老的后顧之憂，緩和計劃生育政策與農民生育觀念的沖突，促進農村生產社會經濟的穩定發展，正是本文的研究目的和意義所存在。
2.國內外研究動態綜述
2.1國內研究現狀
中國農村的養老保障制度已有40多年的歷史，隨著當前人口老齡化的加快，怎樣解決農村養老問題已顯得比過去任何時代都更為重要。據國家統計局人口的抽樣調查資料，1998年我國老年系數就達到了7.43%，正式步入老齡化國家陣營。而農村老年人口約占全國老年人口的75%左右，這個龐大的老年群體不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的社會保障。在人們的觀念中，子女承擔父母的養老是天經地義的，但隨著計劃生育的推行使“養兒防老”已不太可能。而這又關系到廣大農村老年人的基本生活權益，關系到農村的繁榮和穩定，關系到國家的長治久安，對推動我國經濟發展與社會進步具有重大的現實意義。按照國際通行的標準，60歲以上的老年人口占全社會總人口10%以上或65歲以上的老年人口占全社會總人口的70%以上的社會即為老齡化社會。據有關部門科學預測到2030年前后，我國將進入人口老齡化的高峰期和高齡人口社會，全國老年人口占全社會總人口的比重將達到20%以上。根據世界各國發展養老保險的經驗，老齡化高峰到來之前的二三十年，是建立社會養老保障制度的最佳時機，因為養老保險需要一定的時間進行基金積累，時間越短越被動。中國農村社會養老保險是一種新生事物，它既不同于國外傳統的，也不同于中國城市職工的社會養老模式。它是基于中國的具體國情自行摸索出的一條保障之路。農村養老保險的探索早在上世紀80年代中期己經開始了，然而這些探索僅限于局部地區，真正面向全國廣大農村地區的社會養老保險探索是進入上世紀90年代以后的事。1991年6月，在調查研究的基礎上，民政部農村養老辦公室制定推出了《縣級農村社會養老保險基本方案》，并在部分省份組織了較大規模的試點。1992年1月，民政部總結試點經驗，在討論修改的基礎上，正式下發了《縣級農村社會養老保險基本方案》，并部署在各省市逐步推開農村社會養老保險工作。
實踐證明基本方案的實施不僅為農民提供了一種新的養老制度安排，而且連帶產生了一些積極的社會效應。截止2003年底，我國農村養老保險累計參保人數己接近6000萬人，基金積累額260億元，共有140多萬農民開始領取養老金。但是，由于其尚處于初始階段，實踐中仍有許多方面函待改進和完善。如覆蓋面小、保障水平低、管理不夠規范與完善、基金保值增值壓力大、政府支持力度不夠及立法滯后等，還不能很好的滿足廣大農民養老保障的需求。建立和完善農村社會養老保險有利于農村經濟的發展和農村社會的穩定，并有助于縮小城鄉差距，加快城市化進程。在農村普及社會養老保險，使農村老齡人口享有與其消費水平基本相適應的養老保障，解除了農民的后顧之憂，穩定了“農心”，有利于農業基礎目前，我國關于農村社會養老保險的研究和爭論主要集中在以下幾個方面:建立農村社會養老保險的條件是否成熟。一種觀點是條件已經具備。農村能否順利建立社會養老保險，取決于兩個方面:一是有可靠而穩定的資金來源作保障;二是農民有較為強烈和廣泛的參與意識。前者是推行農村社會養老保險制度的硬件，是物質基礎，后者則是軟件，是順利實施社會養老保險必須具備的一種社會氛圍。目前我國已基本上具備了這兩個條件。因此，中國農村的社會養老保險制度應該從現在做起，切實推進并逐步完善，以便為我國正在進行的工業化、城市化營造一個穩定和諧的社會環境。第二種觀點是我國建立農村社會養老保險的條件尚未成熟。這種觀點認為一個國家的社會養老保險制度覆蓋農民應是處在該國工業化、市場化、農業生產集約化、農產品商品化程度較高，工業化由中期轉向成熟期的過渡階段，即工業化靠自身積累且其剩余能反哺農業時期。而目前，中國農村多數地區仍處于小農經濟階段，且地區之間發展水平差距過大，因此，尚無能力建立真正的全國范圍內的農村社會養老保險制度。政府、集體和農民在制度建立和運行中的地位和作用。在建立農村社會養老保險的過程中，政府、集體和農民三者應如何分工?有學者堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”，但是有些學者認為這種籌資模式下，國家和集體所體現的社會責任過小，降低保障水平，這樣會影響農民參與社會養老保險的積極性。此外，如何體現政府在農村社會養老保險制度建設中的責任，如何糾正長期存在的重城市、輕農村的做法，也需進一步探討。農村社會養老保險的模式選擇。關于農村社會保險制度模式的選擇，目前有很多種觀點，有學者認為應該繼續按照《縣級農村社會養老保險基本方案》模式，做到突出重點、區別對待、分類指導、有序發展;還有學者建議要發揮家庭養老、土地養老和社會養老相結合;另外，有些學者在借鑒歐洲及東南亞國家經驗的基礎上，提出了“實物換保障”的理論;還有學者提出“土地換保障”、“住房換保障”等理論，這些理論在實踐中應如何運用，孰優孰劣，尚無定論。農村社會養老保險的基金管理方式。我國農村社會養老保險基本上一直是由一個部門(1998年前是民政部，后是勞動和社會保障部)獨立管理。權力的監督機制不健全，基金安全難以保障，所以農村社會養老保險的管理機構設置必須進行改革。但是如何改革，怎樣體現權力的監督與制衡，這些是目前已有的研究中涉及較少的問題。
另外，通過哪些渠道籌集基金?怎樣提高農村養老保險基金的投資回報率?對于這些問題，也需進一步研究。失地農民與農民工的社會養老保險制度建設問題。由于城市化進程的加快以及二元社會結構的存在，失地農民問題和農民工問題正引起整個社會的廣泛關注，包括他們的養老問題。失地農民和農民工在市場經濟中面臨著更大的市場風險，他們對社會保障制度的需求更為強烈。對于失地農民和進城農民工的養老保險，是根據其現實存在的特殊性，建立一個相對獨立的養老社會保險體系，還是直接融入城鎮的養老社會保險體系之中，享有城鎮職工的養老社會保險基本權利?這是迫切需要解決的問題。如何實現社會養老保險的城鄉統籌發展。現在我國城鎮與農村實行的是并行的、封閉的兩套社會養老保險體系。隨著農村經濟的發展，城鎮化步伐的加快，更大量的農村勞動力將流向城鎮，這種分隔式的社會養老保險體系必然會成為農村勞動力自由流動的障礙。但是目前關于如何實現二者之間統籌發展，還未形成行之有效的方案。
2.2國外研究現狀
西方國家社會養老保險理論的研究主要包括兩個流派:政治經濟學派和新古典學派。政治經濟學派著重研究社會養老保險制度的變遷，強調非經濟的因素，尤其是政治因素在變遷過程中的作用:在方法上以經驗描述為主。而新古典學派基本上是在新古典主義的理論框架內，運用嚴格的新古典主義方法，對各種養老金制度安排的經濟績效進行研究;把研究的著重點放在不同的養老金制度對于其他經濟變量的影響上。20世紀50年代以前是政治經濟學派主導社會養老保險制度研究的時代，從上世紀90年代初開始，新古典學派開始占據主導地位。近幾年來，新古典學派吸收了政治經濟學派的某些觀點;政治經濟學派也大量吸收了新古典學派的理論精華，兩派理論相互融合、互相補充的趨勢已極為明顯。目前，國外學者對誰應該為老年人提供照料服務—家庭責任還是公共責任—給予了特別的關注。研究表明，家庭成員仍然是老年人照料的主要提供者。而且，隨著老年人壽命的延長，子女對父母的照料越來越普遍。另外，從女權主義的視角，對在照料提供者占比例最大的女性所承受的壓力和負擔問題進行研究的也很多。眾多的研究都指出，由于家庭規模的小型化、婦女勞動參與等原因導致了以婦女為主的照料提供者的負擔加重、家庭支持系統弱化等問題。因此，有學者通過對歐盟國家的研究，提出了“國家和家庭共同負擔長期照料”的對策性建議。也有學者認為，在家庭結構不再勝任老年照料任務時，社區應成為提供支持和保障的可靠去處。
老年福利政策是國外學界關注的另一個重點，尤其是現行福利政策存在的問題及解決的方法方面。以歐洲為例，福利國家已經或正在改變其原有的老年福利政策，如嚴格規定用于照料的財政限額、減少公共機構照料、向社區照料轉移、鼓勵家庭和非正式服務網絡的發展等措施。AllenWalker通過對歐盟各國的研究提出:首先，應明確從公共部分轉移給營利或非營利照料服務提供者的比例有多大。其次，要考慮到家庭幾乎已在滿負荷地提供照料，無法繼續接納轉移來的照料服務份額了。再次，應根據使用者及其家庭照料者的需要，決定提供何種種類和水平的服務，即應該建立服務使用者導向的居家照料服務體系。總的來說，國外對老年保障的研究有四個特征:一是研究呈現多視野、多學科的特色;二是在經濟保障得以實現的前提下，西方國家對老年保障的研究主要集中在老年的照顧和料理方面;三是目前西方正逐漸認識到家庭在老年人保障中的重要性，開始采取一系列措施鼓勵家庭對老年人承擔與實施一定的義務與責任;四是經濟社會的轉變給農村老年人尤其貧困老年的生活保障帶來的沖擊引起眾多學者的關注。
3.當前我國農村養老保險的理論基礎
3.1有關養老保險的基本概念
保險(Insurance)是在社會經濟互助原則下建立起來的一種經濟補償制度。其主要經濟職能在于當危險事故發生引起經濟損失時，能通過所積累的資金給予補償，保障經濟生活的安定。每個人在年老失去勞動能力后，都有可能面臨生活來源不確定或不持續的危險，這種生存危險用保險的方式予以分散承擔即稱之為養老保險，按照經濟補償方式的不同，養老保險可分為社會保障項目中的社會養老保險與商業養老保險兩種。社會養老保險(SocialPensionInsurance)是指勞動者為預防年老不能再從事勞動由養老需要時的生活有保障，在法律規定的勞動時間內繳納部分保險金，在他們年老喪失勞動能力離開工作崗位后有權向國家或有關保險機構申請領取養老金的社會保障制度，是社會保險制度中被保險人最穩定、享受保險時間最長、費用開支最大的項目。社會養老保險既是一種社會政策，又是法定范圍內的勞動者享有的一種權利，它由政府組織，國家給予稅收等優惠，單位和勞動者共同出資，保險基金的增值部分主要用于保險對象。社會養老保險是隨著商品經濟的發展和社會化大生產的產生而出現的，社會養老保險是社會保障事業的重要組成部分。而商業養老保險(CommercialEndowmentInsurance)是作為保險人的保險公司與投保人采取自愿簽訂合同的形式以被保險人的生命為保險標的，以生存或死亡為保險事故，當保險事故發生時，保險人按保險合同給付約定金額的一種人身保險。
3.2我國農村養老保險的基本內容
目前，我國農民養老保險的負擔方式主要有家庭養老、土地保障、集體養老、社會救濟、個人商業保險養老、最低生活保障制度和農村社會養老保險等形式。一、家庭養老家庭養老的實質是建立在血緣關系基礎上的養老資源在家庭范圍內的互助和代際交換。家庭養老的生命之源是它不僅是一種利益機制，還是一種文化機制。家庭養老的主要承擔者是兒子，其次分別為配偶、女兒、孫子輩子女、兒媳女婿等。尊老、愛老、敬老是中華民族幾千年的傳統美德，家庭養老一直是我國農村最主要的養老形式，并且可以預見，其在相當長的時間內都將是我國農村重要的保障方式之一。但是受多種因素的影響，家庭養老方式正在出現弱化的趨勢。首先，是市場經濟的發展動搖了家庭養老的思想和道德基礎；其次，家庭的小型化使得家庭養老能力退化，“特別是計劃生育政策的實施，‘4-2-1’的家庭結構打破了傳統的養兒防老機制”，即一對夫婦在撫養一個孩子的同時要贍養四位老人。在這種背景下，如果農村中60歲及以的老人養老仍依賴于家庭，對核心家庭來說無論是經濟供養還是生活照料服務都將是難以承受的，最終也將影響農村經濟和社會的正常發展；最后非農化和農村勞動力轉移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成員的互助功能。二、土地保障土地保障目前仍然是我國農村家庭的主要經濟基礎，但是我國的特殊國情使得土地養老保的功能嚴重不足。一是我國人多地少，人均耕地面積只有1.52畝,全國共有666個縣人均耕地在國際警戒線0.8畝以下；二是隨著城鎮化和工業化的加速發展，已經有而且還將有大片土地被征用；三是土地歸集體所有，農民只有使用權，沒有處置權，農民不能變賣土地養老我國農村社會養老保險制度的缺陷三、集體養老在時期，以集體經濟為依托的低水平的平均主義的養老保險，是典型的農村社區養老。但是，隨著土地承包制度的實施，這種農村社區養老已經基本解體。改革方法以來，農村社區養老只在少部分農村集體經濟發展水平比較高的南方地區繼續存在，覆蓋范圍極其有限。四、“五保”制度和社會救濟制度“五保”老人的供養主要靠鄉統籌和村提留，大多數地區只能維持老人的基本生存。社會救濟則面窄量少，不可能解決多數農民的養老問題。五、個人商業養老保險面臨中國日趨嚴重的人口老齡化趨勢，單純依靠社會基本養老保險已經無法滿足中國老百姓的養老需求。從很多西方國家建構多層次的養老保障體系的經驗來看，個人商業養老保險作為緩解財政壓力、完善老年保障體系和應對人口老齡化的重要手段，應該存在較大的發展空間。隨著農村經濟的發展和城市化進程的加快，大量農民的養老等保障方式將發生較大變化，從過去主要依靠“養兒防老”轉向主要依靠社會保障和商業保險。但是這也僅在少數經濟發達地區得到一定程度的發展，由于農民收入普遍偏低，缺乏基本保障，也不能夠很好解決農民養老問題。六、農村最低生活保障制度僅在少數經濟發達地區實行，如浙江、廣東等地區。黨的十六屆三中全會后，許多地區開始探索建立農村最低生活保障制度。如福建省就已經基本建立起農村最低生活保障制度，但是農村最低生活保障制度的保障對象主要是生活陷入絕對貧困的社會群體，而且保障水平一般比較低，難以滿足絕大多數社會群體的需求。七、農村社會養老保險（簡稱“農保”）到目前為止，“農保”依然是曾經試圖覆蓋全國范圍的農村社會養老保險制度，但是由于種種原因，目前推行困難重重。“農保”的法律基礎是1992年民政部制定的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》。該方案對農村社會養老保險制度進行了大膽的改革試點，取得了一定的積極效果。
3.3建立我國農村社會養老保險的必要性
3.3.1傳統的農村家庭養老方式面臨諸多挑戰，需建立新的養老方式
在現階段我國農村養老的任務絕大部分是由家庭來承擔，農村老人的主要生活來源是家庭贍養和土地收入，然而隨著農村市場經濟體制改革的不斷深入，這兩種養老經濟來源不論是在保障能力還是在保障的可靠性上都發生了一些變化，使得傳統的家庭養老方式面臨諸多困難與挑戰，很難再維系農村未來的養老需要。其中體現在:
3.3.1土地保障功能的弱化
有學者指出，農村改革這種誘致性制度變遷的發生，客觀上表現了一種交易的結果。國家在允許社區占有所有權、允許農民以大包干名義占有土地使用權的時候，向農民讓渡的是什么呢，讓渡的是農民承包的那塊土地必須承擔農民的社會保障。土地在中國歷史上長期以來一直為農民提供基本的生活保障，土地對那些喪失勞動能力的老年人來說是帶來收入的重要財富，所以均分土地充當了有效的退休保障。可是，農民擁有的土地產權是不完整的，這直接影響了土地保障功能的發揮。按照現行土地政策規定，土地所有權歸集體所有，我國農民所擁有的僅僅是土地的使用權，而無權對上地進行自由買賣，因此農民在生病或年老最需要錢的時候不能靠變賣土地以供所需。對于農民來說，他們從土地上得到的利益主要是土地收成。農民的收入主要是來自農業經營收入，土地承擔包括養老在內的社會保障負擔，顯然要通過從事土地經營所獲得的收益，而農民經營土地的收益狀況又如何呢?研究表明，農業經營的絕對收益越來越低，在有些地方，農業經營甚至是絕對虧本。目前，大多數農產品提價的空間小，降價的壓力大。但與此同時，在以小規模分散經營為主的農業組織結構之下，農產品成本增加的勢頭，卻一直比較強勁，由此導致主要農產品的生產成本占出售價格的比重過大。在價格、成本雙重因素的夾擊下，我國農業經營的絕對收益，已經越來越低。以浙江省農村固定觀察點的10村資料為例，1995年畝均凈收益為680.04元，到1999年己經下降到505.71元，4年間減幅達26.69%;如扣除人工和物質費用因素，則農地經營的畝均純收益，1995年34.51元，到1999年已經下降到-174.72元;農地經營處于絕對虧本的狀態。在這種情況下，越來越多的農民感到承包地，食之無味，棄之可惜，只好對土地進行粗放經營，甚至將土地撂荒。其實，導致農業經營效益低下的一個重要原因還在于土地承載負擔重，土地首先是生產資料，只有先具備生產資料的功能，才能發揮其保障功能，但現在承包土地承載的農業稅以及其他社會負擔很重，農村稅費改革后農民負擔也主要分攤到田畝之中，農民增產不增收現象相當突出。在這種情況下，土地很難起到保障功能。
3.3.2家庭養老功能衰退
家庭養老是家庭范圍內的代際交換，它建立在道德約束力基礎之上，是由子女信用作保證的。歷史上，我國的老年贍養是以孝為核心在家庭內部進行的，孝道思想在中國有著長久的發展歷史和深刻的社會影響。儒家認為:“孝為百行之冠、眾善之始，是天之經也，地之義也，民之行也，德之本也。”所以儒家立教以孝為起點，“孝字上半部為老，下半部為子，有老人扶子之義。”因此，孝的道德觀最初是調解長者與小輩之間關系的行為準則。該模式曾在中華民族幾千年歷史上運行良好，按教授的解釋:中國家庭的養老模式，實際上是一種“反饋模式”，即“甲代撫育乙代，乙代贍養甲代，乙代撫育丙代，丙代又贍養乙，下一代對上一代都要反饋的模式。”主要是“孝”文化為家庭養老提供了內在驅動力。但到20世紀末其依賴的社會經濟基礎卻出現動搖。認為:“隨著人類由農業社會進入工業社會和后工業化社會，家庭贍養功能就慢慢脫離家庭而社會化。”米特羅在《歐洲家庭史》中進一步描述道:“農民經濟是一種無貨幣經濟，以致于贍養老人只在家內是可行的，提供實物在超出一定距離時就會是不可能的，因為這需要用現金支付并用此錢購買食物，而在前工業時代，在農業地區中，這兩個都是不存在的。”出現這種情況的根本原因是改革開放以來，我國農村經歷了經濟制度的巨大變遷。生產力得到飛速發展，不僅解決了絕大部分中國人的溫飽問題，而且農村生產生活型態也在現代化過程中發生巨大變化。自給自足的經濟條件不復存在，年齡在生產中的優勢己不如從前，多樣化的社會化分工已使等級式父子關系出現松動。1990年我國農村家庭戶平均人口為4.18人，1998年降低到3.63人，2000年降為3.44人，家庭規模小型化、核心化趨勢日漸明顯，這使得農村家庭養老方式越來越缺乏充分的照料源。其次，非農化和農村勞動力的遷移對農村家庭養老產生了消極影響，20世紀80年代中期以來，農村剩余勞動力尤其是青壯年人口跨地區或城鄉遷移的速度和規模不斷上漲，這種轉移使農村家庭養老應有的凝聚力逐漸降低，同時這種生活上的長期分離使得父母與子女間的感情紐帶逐漸變得松弛，由此帶來的子女尊老、敬老傳統的弱化。第三，農村家庭養老的思想基礎發生了轉變，受商品貨幣等因素的影響，傳統的家庭觀和老年價值觀受到強烈沖擊，許多農民己不再認為多子多福，開始走出養兒防老的思想怪圈，迫切要求與城鎮居民享受同樣的社會養老保險待遇，這在很大程度上動搖了家庭養老保障模式。
3.3.3建立農村養老社會保險制度是農民享有國民待遇的具體體現
社會保險權是我國《憲法》和《勞動法))賦予勞動者的一項基本權利，它是指公民在失去勞動能力或勞動機會或遇到其他災害和困難時，為保障其基本的生活需要而享有的從國家社會保障制度獲得幫助的權利。我國《憲法》第45條規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，仍從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”。農民作為勞動者的一個重要組成部分，在為社會提供勞動、為社會生產財富的同時，他們同樣會遭遇到自然風險以及失業、年老、傷殘、疾病等經濟風險，為了防范這些風險的發生，理應合法享有與城鎮職工同等的社會保險權利，這是農民享有國民待遇的具體體現。況且，農民一直為國家經濟建設做出巨大貢獻，享有農村社會養老保險是農民與城市居民應具有平等的權利，長期以來，據有非農戶口的城市居民始終優越于農村居民，中國的戶籍制度將全中國人口劃分為兩種等級，即“農村人”與“城里人”，這絕對不是簡單的文字游戲，它包含著兩類人的實質性區別。其中，最為顯著的區別就是城市人口的生、老、病、死、傷、殘都是有保障的，而在廣大農村地區，除極少數“五保”老人政府給予一定的照顧外，對其他人群的社會保障則幾乎沒有。改革開放以后，政府對城鎮職工的下崗(失業)、貧困也給予了特別關照，全面推行了失業保險和最低生活保障制度。與此同時，中國農民始終默默無聞地為中國工業化建設貢獻著他們的力量。有關研究表明，建國以來，農民通過工農業產品剪刀差、農業稅、儲畜方式等途徑，上繳給國家1.3萬億元，養活了十幾億中國人，而且通過工農業產品剪刀差等形式為國家的工業化積累了大量資本改革。開放以來，農民貢獻出1億畝耕地，地價差額達上萬億元，農業資金轉移嚴重，為此農民蒙受了巨大損失，而國家不僅沒有為農民提供任何社會保障，還讓農民在自身生活水平較低的情況下，為五保戶、軍烈屬提供生活被助和救濟，顯然這是不公平的。
3.3.4建立農村養老社會保險制度是提高農村經濟發展水平的重要條件
農村經濟需發展有兩個基本前提，一是要有穩定資金投放，二是要有一定技術的勞動力。如果沒有可靠的農村養老社會保險幫助他們抵御年老的風險，免除他們的后顧之憂，農民就會將其收入儲蓄起來，用來養老防老，不愿意投入到生產進程中，這就使得農業發展后勁不足，根據有關資料表明，農村居民購置生產性固定資產支出占家庭總支出的比重很低。同時，城鄉社會保障巨大差異使得一部分有一技之長、有一定文化素質的農村勞動力不斷流向城市，而城鎮中的人才因為農村缺乏必要的勞動保障不愿到農村工作，所以城鄉保障的差異阻礙了人才的合理流動，使得農村經濟在吸引人才方面處于不利地位。因此建立和完善農村社會養老保險制度，有助于提高農村經濟發展水平。
4.我國農村養老保險的特點
在明確中國農村養老保險制度的內容后，對于其內容和特點進行歸納總結，可以主要從以下幾個方面進行分析：
一、以“自我保障為主、集體保障為輔、國家予以政策扶持”為籌資原則
即養老金的主要部分來自農民。在此基礎上，集體可以根據自身經濟狀況給予適當補助，補助比例不做統一規定，隨集體經濟狀況的好壞而定。在集體經濟狀況較好多地方或時期，助標準應相對提高；反之，補助比例可以下調，甚至不設底線。國家政策扶持，主要體現在對鄉鎮企業給農民參加養老保險的集體補助，可以按照工資總額的一定比例提取予以稅前列支，具體做法也有地方政府根據具體情況而定。這種籌資原則充分考慮到國家財力有限及農村集體經濟薄弱的現實，但是在實踐中卻暴露出強制性不足的缺陷，尤其是對集體補助比例缺乏具體、詳細的規定；有的地方政府為了減少本地企業的經濟負擔，盡量縮小這一比例，甚至縮為零。隨著這一部分補助的減少，國家對農村養老費的“政策扶持”也失去現實作用。農村養老費籌資原則也有所規定的“個人繳費”為主變為實際上的“全部個人繳費”。如山東省《平陽農村社會保險斬行辦法》中就明文規定：“保險費集體確無力補助，由個人全部繳納”。這樣，農村養老保險由原本設計上的國家、集體、個人三方共同承擔變為由個人完全承擔。
二、實行“多檔次”的繳費方式
實行“多檔次”的繳費方式主要是針對我國農村各地區發展極不平衡的現實。1992年，民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》規定，我國農村養老保險金每月繳費方式采取多檔次的方式，即從2元到20元，每2元設置一個檔次。這主要是基于我國各地農村經濟發展的差距而制定的，經濟條件好的地區，繳費可以多一點，較為貧困的地區，則可以相對低一點。但是，這種繳費方式在設計時忽略了農村的另一現實，即相當部分農民養老觀念落后，把自己未來養老寄予子女后代身上，他們對養老保險制度缺乏認同感，存在心理疑慮。因此，在實踐中，大多數農民都傾向于轉向低檔次的繳費標準。而以如此之低的投保水平，是根本無法滿足農村老年人口的未來養老需要的。
三、在籌資方式上實行“完全積累制”
“完全積累制”，也稱個人賬戶儲蓄積累制，是指受保者在其勞動年齡（一般是指60歲之前）按照一定的比例繳納保險費，記入個人賬戶，作為長期積累的基金，待受保者達到法定的領取養老金年齡時，按照個人賬戶積累總額（包括保險金年金和利息）以年金的方式逐月發給個人。這種方式的特點是以收定支，籌資規模和保險金比較穩定，不會引起養老金的代際轉嫁矛盾，當然也存在著基金保值增值的問題。
四、在養老保險基金管理上，主要實行縣級統籌
我國農村養老保險基金的管理是農村養老保險制度建設中的重點。我國現行的辦法是在縣（市、區）建立養老保險的專業機構，負責收取和發放養老金的工作，以縣為單位實現養老保險基金的統一核算、統一管理，并接受同級財政、審計部門的監督。這無疑是考慮到目前我國農村情況千差萬別，建立統一的收費標準、統一的養老金收發機制尚不可能；但是由于基層管理機構不健全，管理手段相對落后，因此在資金的管理和運營中出現了諸多管理不規范的現象。
5.農村養老保險制度建設中存在的問題
5.1保障水平過低
《縣級農村社會基本養老保險基本方案》提出了“堅持資金個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的原則，出發點是以政策扶持進行激勵，但不增加財政負擔，政府不進行財政補貼和兜底。這在實際上是行不通的，社會養老保險不同于商業養老保險，政府的財政支持是必須的，因為僅僅通過農民自身籌集到的養老基金根本難以應對老年時的基本生活要求。而且，在養老金支出高峰期出現支付困難時，政府都必須以財政兜底的方式保證養老金的發放，否則會嚴重影響社會穩定。溫克勒(winkler)在總結歐洲國家農民養老金的財政狀況時說“沒有一個社會保障機構能只依賴所繳費用來承擔農民養老金的支出，他們都需要依賴政府補助和其他方式來補貼”。通過財政補貼，調動農民參加保險的積極性。1992年以來，在財政不補貼不兜底的情況下，農村社會養老保險工作雖然有所推動，但這種推動屬于半強制性的，農民越來越沒有積極性。現在許多地方不再堅持《縣級農村社會基本養老保險基本方案》的原則，紛紛采取了政策扶持加財政支持的雙重做法，也正說明了這一問題。對于農民自身而言，由于農村經濟發展水平低，農民對農村社會養老保險制度缺乏足夠的信心等原因，農民參保的積極性也普遍不高。《基本方案》規定，農民可以根據自己的實際情況繳納保險費，從2元-20元，每兩元一個檔次進行繳費。多數地區農民在投保時都選擇了最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費10年后開始領取養老金，每月可以領取4.7元，20年后每月可以領取9.9元，這個數額是很難起到養老的作用。若考慮通貨膨脹、物價上漲等經濟因素，最終拿到的養老金更少。據國家勞動和社會保障部統計，2006年全年共有355萬農民領取了養老金，共支付養老金30億元，人均僅845元;年末全國參加農村養老保險人數為5374萬人，年末農村養老保險基金累計結存354億元，按投保人數計算人均僅659元。由此可見，農村社會養老保險制度在實際上根本起不到多大的養老保險作用。
5.2制度缺乏穩定性和連續性
西方發達國家的農村養老保險是通過國家立法形式實行的一種強制性社會保險，具有法律強制性、保障基本性和國家保證性特點。例如德國在19世紀80年代就頒布了世界上第一部社會保障法,并在1957年把范圍擴大到全體農民。日本在1971年,丹麥、芬蘭在1977年,美國在1990年也都先后建立了農民社會保險制度,并以立法的形式予以確定。與之相比，由于我國城鄉之間在生產力水平、就業結構、收入水平和消費方式等方面存在較大差別，農村經濟現代化、社會化程度還較低，尚不具備建立國家統一立法、強制實行農民社會養老保險的條件，所以，我國的農村養老保險作是本著自愿、量力的原則。雖然它由政府部門組織，但不具法律上的強制性，國家沒有統一的法律條文各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《農村社會養老保險基本方案》的基礎上稍作修改形成的，對政府和農民都缺乏普遍的強制性和規范性。因而這些辦法普遍缺乏法律效力,具有很大的不穩定性,對農民投保的信心缺乏足夠的支持。
5.3、“保富不保貧”的傾向嚴重
我國當前的農村養老保險制度，“保富不保貧”的傾向嚴重，目標人群的養老問題沒有得到根本解決。主要表現在：首先，在農村采取的是完全積累型的養老保險模式，帶來的突出問題是參加養老保險的人大部分是收入較高的居民，他們即使不參加養老保險，今后的養老問題也比較容易解決。甚至“出現富裕戶不想保、年輕人不愿保、中年人不肯保、貧困戶不能保和疑慮戶不敢保的局面。”即最需要養老保險的低收入和貧困農民則不能從養老保險中受惠。而社會保險的目標之一是減少貧困，減少收入不平等和地位不平等，顯然這種保富不保貧的農村社會養老保險制度與這一目標是相違背的，不符合建立農村社會養老保險制度的初衷；另一方面，于我國采取自愿原則參保，也直接導致參加農村養老保險的基本上都是比較富裕的農民，而真正面臨養老困難的貧困農民卻無力參保，這種“保富不保貧”的養老保險制度，并為真正解決未來農村養老的難題。并且從覆蓋范圍上看，我國東部經濟發達的省市農民投保金額明顯高于中、西部欠發達地區。
5.4對農村養老保險資金的監管不力
一方面，按《基本方案》的規定，養老保險基金的保值、增值辦法，主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，不能用于投資，但是一些地方將農保基金違規進行直接或間接投資，在這部分投資中，大部分沒有投資收益，而且連本金也無法收回；另一方面，我國農村養老縣級農保機構基本上包攬了從政策制定、實施到養老保險資金的收、發、管、放以及行政監督等各環節、全方位的工作。這種管理方式，既缺乏部門之間的橫向監督，也沒有上下級之間的縱向制約，其結果極其容易造成農保基金被挪用和擠占。綜合本章的分析，可以看出我國目前的農村養老保險，從基本內容、主要特點到存在問題都說明我國尚未建立真正意義上的、覆蓋各地區的農村養老保險制度。為適應現實需要，必區分各地區的實際情況，并借鑒其他國家的有益經驗，建立真正的農村養老保險制度。我國農村社會養老保險現行的法律依據主要有三:一是準法律依據。主要有1992年1月頒布實施的《縣級農村社會基本養老保險基本方案》和1995年10月19日頒布實施的國務院辦公廳轉發民政部的《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》;此外還有一些相關法律中關于應該重視建立農村社會養老保險制度的原則性條款;二是相關文件內容。如十七大報告中“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。”“探索建立農村養老保險制度”。十六大報告中的“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，”、“有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”等等。三是有關領導關于重視三農問題和農保問題的講話。總體而言，1992年頒布實施的《縣級農村社會基本養老保險基本方案》許多地方在實踐中行不通;各種文件和領導講話的內容則過于籠統和原則，難以用來指導實際工作。因此各地農村社會養老保險工作在實踐中存在許多困惑和矛盾，而地方政府又無法找到比較有力的立法依據。因此，各地對農村養老保險法規的出臺、變更和撤消，基金的籌集、運用以及發放等都只能按照地方政府部門，甚至是某些官員的個人意愿執行的，而并沒有與農民形成一種規范性、持久性的契約形式。這些都大大降低了農村社會養老保險制度的規范性、長期性和穩定性。
5.5基金的安全性和收益性差
目前，我國的農村社會養老保險基金工作普遍以縣級為單位來管理。全國的農村社會養老保險基金分散在全國1900多個縣市。1998年以后，雖然大多數省已將農村社保的管理劃歸社會保障部門，但是很多地縣和鄉一級未能實現順利交接，造成不少地區社保管理秩序混亂，特別是中西部地區，管理體制未理順問題嚴重。由于制度變動頻繁、管理體制不順等問題，社保基金的違法違規時有發生，基金管理秩序混亂。2005年發生的中行哈爾濱河松街支行高山案中，有1.7億元農保資金損失。2006年云南紅河州也曾發生挪用4280萬農保基金建豪華辦公樓案。而此前的信托、證券公司整頓也波及到農保基金。2004年德隆崩盤殃及的恒信證券案，就涉及青島市農村社會養老保險辦公室，直接威脅到3000萬元農保基金的安全。《基本方案》規定，“基金以縣為單位統一管理。保值增值主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資。基金使用，必須兼顧當前利益和長遠利益，國家利益和地方利益，同時要建立監督保障機制。”我國社保基金的收益率偏低從2002年以來我國社保基金的投資收益率可以看出我國2002年一2005年社保基金收益率一直都維持在5%以下，扣除當年的通貨膨脹率水平，社保基金的收益率就更低了，甚至2004年僅有2.43%，低于當年的通貨膨脹率3.3%。雖然2006年、2007年的收益率上升很快，但伴隨著出現的是通貨膨脹率的上漲以及銀行存款利率的不斷上調，因此，社保基金的實際收益率也沒有明顯的提高。但實際上，農村養老保險基金除了依法存銀行、買國債的部分以外，還有不少農保基金主要用于直接放貸、抵押擔保、機構經費占用以及存入當地非銀行金融機構和劃入地方財政專戶。據統計，至2001年底，全國216.07億元農保基金總額中，存入銀行、購買國債和交財政管理的占87%，非銀行金融機構存款、購買金融債券和企業債券、委托貸款、購買股票、直接投資和拆借挪用等占13%。2000年，可正常收回本息的占基金總額的92.93%;收回本息有因難的占基金總額的6.39%;己確定不能收回的基金占基金總額的0.68%。此外，基金管理運營層次低。目前絕大部分基金在縣級管理，管理手段缺乏，易于受到當地行政干涉，難以防止基金挪用等弊端，基金管理運營效率普遍偏低。
6.完善我國農村養老保險制度的具體措施
一、政府要在農村養老保障體系的建立中擔負重要的職責
雖然，“經濟發展是社會保障覆蓋范圍大小的主要決定因素，但是政府政策的制定同樣重要。”首先，要從政策上提供條件，支持農民養老保險工作的開展，積極建立社會保障信息網絡和社會保險救濟網絡，為促進農民養老保險向社會轉化提供必要服務；其次，創新農村養老險模式和體制，要進一步明確各級政府的職責，加大政府的財政支持力度，在一定程度上分擔農村養老的風險；再次，努力加快社區建設，要大力發展農村社會事業，優化社區養老機制，使農村老人的生活服務，由家庭“獨攬”變為家庭與社區共同承擔；最后，重視農村養老保險工作，提高這個方面工作的宣傳力度，要在社會開展對農民養老工作的宣傳，使各方面都來關心和支持農村社會養老保險事業。
二、轉變政府職能，實行政事分開
正如新公共管理理論所主張的，政府在公共行政管理中應該是制定政策而不是執行政策，政府只是起掌舵的作用而不是劃槳的作用。因為“如果一個組織最佳的精力和智慧都用于劃槳掌舵將會很困難。”就養老保險方面看，國務院在1995年就明確提出“實行社會保險行政管理和基金管理分開，執行機構和監督機構分設”的目標要求，但是在實際運作中，行政管理與基金管理始終未能分開，監督體系也終未形成。要改變這一局面，真正形成決策、執行、監督三功能相互結合、互相制約的高效、透明、公正的運作機制，就要轉變政府職能，使之由直接經營轉變為間接調控，政府主要是通過政策制定和推動國家立法的途徑，明確自身作的指導和監督職責。
三、促進法制和制度建設，加快農村養老保險的立法工作
在亨廷頓看來，“制度就是穩定的、受珍重的和周期性發生的行為模式”，“組織和程序與其制度化水平成正比例”。促進法制和制度建設并加強農村養老保險的立法工作對于完善我國的農村養老保險制度具有重要意義。“同城鎮一樣，農村養老社會保險也要依法行事。”改革與完善農村養老保險與法制建設有機結合起來，使養老保險改革決策與法制建設相統一，才能使農村社會養老健康發展。同時，要重視農村養老社會保險的法制體系建設，包括地方法規和國家法律，使養老保險逐步走上完善的法制化軌道，并通過依法治理養老保險來維護農民的合法權益。政府要盡快制定和完善農村社會保障立法體系，通過制訂法律來保證農村社會保障制度和政策的穩定性與持續性，提高廣大農民對政府推行社會保障政策的信心。
四、多渠道籌集并加強對養老保險基金的統籌運營
首先，在目前農民生活還不很富裕的情況下,除建立個人繳費為主,集體相輔,政府適當支持的三方負責的保險金繳費制度外,還需探索多渠道的農村保費供應。“現代社會保障事業是全體社會成員的共同事業，國家應鼓勵本國社會成員主動參與社會保障，包括參與分擔繳費、參與經辦保障事務、參與管理和監督社會保障制度的實施等，社會保障不再單純是政府的責任，這種做法使社會保障事業具備更為堅實的社會、經濟基礎”。其次，政府應高度重視農村養老保險金的管理與保值增值工作，通過建立專門機構負責基金管理和運營的職責；同時要建立健全相應的財務核算、審計監督等項制度，在確保資金安全的前提下，通過購買國債或金融債券等方式實現資金的增值；最后，還要要加強養老保險基金運營過程中的監管工作,嚴禁基層組織和政府其它機構挪用基金,嚴禁任何人打著養老保險的幌子向農民亂集資、亂收費。為了提高農民的認識和支持程度,必須要加強政策宣傳力度,重點應放在示范、推廣和操作的規范性、科學性和保險金發放的及時性上。做好示范、推廣工作,使農民都能明白參加養老保險是為了自己,這樣養老保險的工作也就能順利開展。
五、建立多層次、多渠道的農村養老保險制度建立
多層次的農村養老保險制度。就目前我國廣大農村的具體實際來看，應堅持政府引導和農民自愿，發展多種形式的養老保險，即加大發展集體企業和補助養老保險以及發展儲畜養老保險，并給予政策支持。堅持城鄉有別和與家養老、土地保障、社會扶持相結合的多層次的農村養老社會保險制度。此外，由于我國經濟發展水平和農村社會保障水平還比較低，可以采取強制性原則。但考慮到我國地區經水平的不同，在東部沿海經濟較發達的地區，亦可以推行地方性的自愿性保險。地方自愿性保險既可以由地方政府主導，也可以允許民間團體主導，作為全國性農村社會保險體系的一個重要補充。商業保險能否進入農村領域，取決于是否有錢可賺。政府應當消除一些限制保險市場的法規，同時出臺一些優惠政策，以吸引保險公司進入農村。
7我國新型農村社會養老保險制度的基本框架
建立新型農村社會養老保險制度是一項十分艱巨的任務，需要廣大理論和實際工作者付出艱苦的勞動。在對我國建立農村養老保險制度的經濟社會條件進行分析研究、總結我國十幾年來農村社會養老保險制度建設的經驗教訓、并借鑒國外農村社會養老保險制度有益成果的基礎上，本人對我國新型農村養老保險制度的基本框架進行了初步探索。具體內容如下:
7.1建立農村社會養老保險的專門制度
前面已經提到，由于我國城鄉二元經濟結構的影響，我國城鄉經濟發展水平差距顯著，農村和城市之間在建立社會養老保險制度的問題上沒有共同基礎，不具備建立統一型和統分結合型的農村社會養老保險制度的物質條件。因此，我國新型農村社會養老保險制度必須是針對農民的專門制度，而不能與城市養同運用一套社保制度。目前我國受經濟發展水平的制約，還不能建立像西方發達國家那樣成熟完善的社會養老保險;同時由于我國區域經濟發展不平衡等原因我國農村社會養老保險制度在保費征繳和養老金給付上也不具備實行統一標準的條件。因此，我國農村社會養老保險制度的建立和完善必須在尊重我國國情特殊性的基礎上，在遵循上述原則的前提下，總結此前農村社會養老保險制度存在的問題以及取得的經驗，根據各地的實際經濟承受能力，初步達到在農村普及社會養老保險的目的。
7.2邊試邊行，逐步建立新型農村社會養老保險制度
我國建立新型農村社會養老保險所面臨的背景極具特殊。其他國家建立農民社會養老保險制度時所需要應對的只是前述背景中的某一兩個方面，而我國則必須綜合考慮上述所有的問題，這在世界上尚屬首例。因此我國新型農村社會養老保險制度的建立沒有先例可循，需要再次發揮“摸著石頭過河”的精神，邊試邊行。首先在實踐中總結經驗，然后再從經驗中發現規律，最后用這些規律、理論來指導我們的實踐。因此，在目前的條件下，各地應該根據實際情況制定出一系列農村社會養老保險制度，青島、蘇州、馬鞍山等已經開始在積極探索，并且取得了一定的成果。最后，在條件具備的情況下，國家可以根據前一階段探索的經驗和教訓，出臺一系列的指導方針和具有指南性質的文件，比如國家在農村社會養老保險中的角色定位，地方各級政府責任范圍等等。
7.3推進社會養老保險制度建設的同時，繼續發揮家庭養老的作用
社會保險的特點是國家從勞動者和企業所得的國民收入份額中扣除一部分，加上政府的財政支持，集中形成專門基金，在勞動人口和退休人口之間進行統一調劑，旨在創造一種穩定的經濟秩序和生活環境，有利于勞動者的生存、發展和延續。但是由于目前我國農村的經濟水平還不具備，無法建立健全的覆蓋所有農民的社會養老保險機制。因此，新型農村社會養老保險制度的建立既要強調社會養老，同時也不能忽視了家庭養老的重要作用。中國是受儒家思想影響的國家，有著悠久的儒家文化。“中國尤其是農村家庭觀敬老的優良傳統，家庭養老有著深厚的根基;而且在家庭養老的過程卑廠有利于家庭成員之間的親情交流，有助于形成和諧的家庭環境。中國的家庭養老模式受到聯合國的高度稱贊，聯合國認為以中國為代表的亞洲家庭養老模式是全世界的榜樣。家庭養老所具有的優越性是任何其他養老方式都無法比擬和替代的。因此，新型農村社會養老保險制度的建設必須繼承中華民族的優良傳統，愛老敬老，充分發揮家庭養老的功能。方面可以借鑒韓國農村社會養老保險制度建立的經驗。韓國是以家庭為中心的儒教傳統國家，家庭以家長為中心，政府鼓勵孝敬父母、穩定家庭。另外，韓國國民普通信奉佛教、儒教，這成為修心祟善的人文基礎，政府提倡善德的傳統信仰，獎勵孝敬父母的家庭，鼓勵社會辦慈善事業，從而穩定了家庭和社會，使家庭和慈善事業成了韓國社會保障制度的重要組成部分。
7.4堅持因地制宜、分類推進的原則
區域經濟發展不平衡的現實使我國在近期內還不能建立起全國統一的農村社會養老保險制度。我認為，我們可以仿效日本由部分到整體、由差別到統一的發展思路，分對象、分階段建立農村社會養老保險制度。因此在我國建立新型農村社會養老保險必須采取因地制宜的原則，按照各地經濟發展水平，建立不同層次的農村社會養老保險體制，避免農村養老保險制度的“一刀切”。對經濟發展水平高的東部經濟，應立即著手建立以社會養老為主、家庭養老為輔的農村社會養老保險體制;在經濟狀況和群眾保險意識允許的條件下，甚至可以選擇性地進行強制性養老保險的試點工作，同時鼓勵農民進行自愿儲蓄為補充，為今后城鄉統籌發展積累經驗。在中西部經濟發展程度不高的地方，仍然實行以家庭為主的傳統養老模式，同時政府加大宣傳力度，鼓勵農民參加社會養老保險。各地必須在認真研究本地的經濟發展水平以及可承受能力的基礎上，制定出適合本地經濟發展社會穩定的制度，逐步發展，不冒進也不滯后。針對農村中不同產業的從業人員要進行區別對待，這既是國外實踐的經驗，也是我國農村勞動力從業范圍多樣化的需要。對于以農業為主的從業人員應該納入新型農村社會養老保險制度的范圍內。對于進城務工的農民工以及在鄉鎮企業有穩定收入的農民，必須按照《合同法》的規定，簽訂勞動合同，參照城鎮職工養老保險的有關規定執行。對于失地農民，失去了土地這種基本的生產資料，實際上己經不再屬于“農民”這個范疇，也應該參照城鎮職工養老保險的有關規定執行，但是對于失地農民的社會養老保險政府應該在政策上和財政上予以傾斜。
7.5土地政策與養老保險制度相結合
土地政策是農民社會養老保險制度建立中的一個重要因素。成功建立農民社會養老保險制度的國家，尤其是小農占多數的國家，很多都把土地政策與農民養老保險制度相結合。我國目前實行的是家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這是一種集體所有、農民以戶為單位獨立經營的土地制度。這種制度雖然在一定程度上使農村的生產力水平得到提高，但也出現了土地經營規模過小使土地效益下降的現象。我國新型農村社會養老保險制度可以在一定程度上采用與日本、德國和法國相類似的“土地換社保”的制度，促進土地經營權的流轉，解決現有的土地細化與規模化經營的矛盾;同時也促進土地向經營能手集中，提高土地的利用效率。我國土地政策的施行，必須考慮兩方面的因素。一方面是農民放棄土地承包經營權的年齡設定，另一方面是農民放棄經營權之后養老保險的優惠政策如何設計。針對前一個向題，可以參照我國職工的一般退休年齡，男性為60歲，女性為55歲。但是考慮到我國目前農村老齡化嚴重的情況，為防止出現土地被出讓后沒有得到有效利用的現象，可以適當的將退休年齡推后一至兩年。針對后一個問題，有兩種方案可供選擇:一種比較簡單，直接增加農民領取養老金的數額;另一種施行起來比較復雜，但是更受農民的青睞，那就是參照城鎮職工養老保險的辦法進行管理。各地可以根據經濟水平設定適合的退休年齡和養老金優惠方案。因此，在建立新型農村社會養老保險制度時強調土地政策的作用，既可以提高老年農民的保障水平，又可以提高農村土地的現實保障能力。
7.6國家、地方、農民三方籌資
在農村社會養老保險的資金籌集上，西方各國政府都通過立法，除規定投保者個人繳費外，還輔之以國家的財政支持或其他補助，以確保農民養老保險待遇與其他從業者的實質平等。我國新型農村社會養老保險制度的建設要堅持中央政府的轉移支付、地方政府財政支持和農民個人三方共同承擔的原則進行養老基金的籌集，同時還要開辟其他籌資渠道。1994年我國開始實施分稅制財政管理體制。實行分稅制后，稅種和各稅種形成的稅收收入分別按照立法、管理和使用支配權，形成了中央稅和地方稅(中央和地方共享稅)。稅款收入按照管理體制分別入庫，分別支配，分別管理。中央稅歸中央政府管理和支配，地方稅歸地方政府管理的支配。分稅制改革，對于理順中央與地方的分配關系，調動中央、地方兩個積極性，加強稅收征管，保證財政收入和增強宏觀調控能力，都發揮了積極作用。同時分稅制改革也為中央和地方政府分別承擔一定的養老責任提供了物質基礎。政府、地方和個人具體繳費標準的確定可以參照《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》的有關標準進行操作。首先是繳費基數的確定。由于農民沒有工資的概念，無法確定“平均工資水平”，因此可以根據當地農民的實際平均收入來確定繳費基數。由于城鄉收入的差距，可以將上年度當地城鎮職工的平均工資水平確定為繳費基數的上限，防止在基數上就出現貧富差距懸殊的情形。最低的繳費基數則按照當地城鎮居民最低生活保障線的水平。其次是各方繳費總額的確定。職工基本養老保險“從2006年1月1日起，個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的11%調整為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶”。農村社會養老可繼續沿用8%一10%這個比例，具體選擇多少要根據當地的經濟發展水平和城鄉差距來確定，以對家庭養老可以起到一定的補充作用為基本原則。最后是三方各自承擔的比例問題。這個比例要根據當地的經濟水平來確定。一般情況下，個人所占的比例至少應該在繳費總額的一半左右，最低不得低于1/3，最高不能超2/3;中央政府的轉移支出和地方財政應該根據各地的財政收支情況來確定剩余比例承擔份額，總體原則是國家的轉移支付向中西部地區傾斜。
