征地制度論文范文
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第1篇
我國最早的土地整治工作可以追溯到西周時期的井田制，但現(xiàn)代土地整治工作起步較晚。國內(nèi)關(guān)于土地整治方面的法律法規(guī)、理論體系不夠成熟。目前，我國的土地整治管理工作仍然處于不斷探索和完善階段［6］。解放初期的土地整治主要是調(diào)整土地權(quán)屬、改善土壤肥力狀況、治理南方水土流失、配套農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等。直到1998年國土資源部正式成立了土地整理中心，新一輪的土地整治工作才開始。為了協(xié)調(diào)人地關(guān)系、切實保護土地資源，國家先后制定了實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的總體目標和“占補平衡”的政策，通過實施土地用途管制制度來保證耕地資源的可持續(xù)利用。進入21世紀，有關(guān)土地開發(fā)整理的基礎(chǔ)理論和工程設(shè)計模式、方法不斷增多，內(nèi)容也逐步趨于全面。國家先后制定了《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程》《土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》《土地開發(fā)整理項目驗收規(guī)程》《關(guān)于做好土地開發(fā)整理權(quán)屬管理工作的若干意見》《土地復墾條例》《土地開發(fā)整理項目預算定額標準》等行業(yè)標準和技術(shù)規(guī)范。此外，各地方結(jié)合自身情況又制訂了許多制度規(guī)范，為開展土地整治工作提供了有力支撐。前期的土地開發(fā)整理只重視土地的經(jīng)濟效益和面積，而忽視了土地的生態(tài)效益和質(zhì)量，后期的土地開發(fā)整理逐步重視土地的生態(tài)景觀功能和耕地質(zhì)量，力求實現(xiàn)土地的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益最大化，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。2011年，總理提出要力爭在“十二五”期間再建成2667萬hm2旱澇保收的高標準基本農(nóng)田。對此，國土資源部特頒布《高標準基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)范(試行)》，進一步規(guī)范各地開展高標準基本農(nóng)田建設(shè)活動。2013年11月，國土資源部頒發(fā)了《土地整治項目驗收規(guī)程》《土地整治工程質(zhì)量檢驗與評定規(guī)程》《土地整治工程施工監(jiān)理規(guī)范》對土地整治的驗收、監(jiān)理等內(nèi)容作了進一步規(guī)范。我國的土地整治制度建設(shè)正在不斷趨于完善。我國臺灣地區(qū)把土地整理稱為土地重劃，其主要實施依據(jù)源于《農(nóng)地重劃條例》，它對土地開發(fā)整理的方法和步驟都做了詳細的規(guī)定。
2貴州省概況
貴州省是喀斯特巖溶地貌典型發(fā)育地區(qū)，以丘陵山區(qū)地貌為主，全省山地面積占61.7%，丘陵面積占30.8%，宜耕平地面積僅占7.5%，是全國唯一一個沒有平原的省份。素有“地無三里平”的貴州由于近年來建設(shè)用地侵占耕地面積不斷加大，導致耕地資源奇缺。為此，貴州省近年來開展了大量土地整治項目以擴充耕地資源。通過土地整治為今后規(guī)模集約化的農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)搭建平臺［7］。至2012年底，貴州省石漠化治理面積逾100萬hm2，森林覆蓋率提升20多個百分點［8］。據(jù)貴州省國土資源公報以及土地整治專題資料，2001－2012年，全省建設(shè)用地占用耕地總面積6.79萬hm2，累計開展土地整治項目13000多個，通過土地整治增加耕地11.99萬hm2，總體完成了全省的耕地占補平衡任務。在開展整治項目過程中，貴州省結(jié)合貴州的實際情況，制定了一系列有關(guān)土地整治的管理制度和技術(shù)標準，為進一步推動貴州土地整治健康有序發(fā)展提供了法律法規(guī)保障和技術(shù)支撐，確保土地整治工作穩(wěn)步有序開展。如《貴州省土地開發(fā)整理管理規(guī)定》《貴州省財政投資土地開發(fā)整理項目實施管理暫行辦法》《貴州省土地開發(fā)整理工程建設(shè)標準》《貴州省土地開發(fā)整理項目預算定額》等。從項目選址到最后竣工驗收都有一系列規(guī)程制度管理。項目實施實行項目法人制、招投標制、工程監(jiān)理制、合同制、公告制。從2011年3月1日起，《貴州省土地整治條例》在全省正式施行，貴州省土地整治工作進入法制化、規(guī)范化軌道［9］。貴州省制訂的《貴州省土地整治規(guī)劃(2011－2015)年》指出貴州省2015年將建成40萬hm2高標準基本農(nóng)田，對此，貴州省國土資源廳擬出臺相應規(guī)范指導省內(nèi)高標準基本農(nóng)田建設(shè)工作開展。
2.1實行項目法人制度和項目公告制度
土地整治項目承擔單位是項目法人，根據(jù)項目級別，一般情況下由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或縣國土資源局承擔，其職責包括項目規(guī)劃設(shè)計、工程施工、質(zhì)量監(jiān)管、資金籌措和使用等全過程的組織和管理。項目施工之前由承擔單位項目公告，接受群眾和社會監(jiān)督。項目公告內(nèi)容:項目名稱、位置、建設(shè)規(guī)模、新增耕地面積、項目總投資、土地權(quán)屬情況及負責項目各階段的單位等。
2.2實施項目工程招投標制度以及合同管理制度
所有土地開發(fā)整理復墾項目，通過招投標方式確定工程施工單位和建設(shè)單位，規(guī)劃設(shè)計單位和單位一般采用競爭性談判確定。各級國土部門負責制定項目工程施工招投標方案，在報經(jīng)上級監(jiān)督部門批準后工程施工招標公告，在公證、紀檢、監(jiān)察等監(jiān)督單位的參與下，舉行公開招投標，從而確定項目工程施工單位。項目法人與中標施工單位簽定建設(shè)工程施工合同。項目承擔單位、實施單位、施工單位相互之間的責任、權(quán)利和義務根據(jù)上述規(guī)定的原則由雙方以合同方式約定。項目資金按照雙方簽訂的合同規(guī)定支付。
2.3實行工程建設(shè)監(jiān)理制度
土地整理監(jiān)理是指監(jiān)理方受業(yè)主委托，根據(jù)土地整理的相關(guān)要求確保土地整理專業(yè)化的外部監(jiān)督管理活動［10］。項目法人通過公開招投標確定每一個土地整治項目的工程建設(shè)監(jiān)理單位。通過工程監(jiān)理能有效地控制土地整理工程建設(shè)的工程質(zhì)量、施工進度和工程投資，能高質(zhì)量地進行工程建設(shè)合同管理及協(xié)調(diào)土地整理工程建設(shè)相關(guān)單位的工作關(guān)系。
2.4實行項目竣工驗收制度
國土資源廳專門編制《貴州省土地開發(fā)整理項目驗收辦法》(試行)，對竣工驗收的各項內(nèi)容有詳細規(guī)定。全省土地開發(fā)整理項目實行分級驗收，驗收分技術(shù)評定和結(jié)果確認2個階段進行。項目竣工后，由項目承擔單位進行自檢。自檢合格后，報請有驗收權(quán)的國土資源部門進行驗收。市級項目和省級項目驗收前，縣級國土資源部門要經(jīng)過初驗，要抽查60%以上的工程量。驗收內(nèi)容主要包括項目規(guī)劃設(shè)計執(zhí)行情況，項目計劃任務完成情況，工程建設(shè)質(zhì)量、資金配套與使用情況、土地使用管理與工程管護措施，土地權(quán)屬管理、檔案資料管理。
2.5實行監(jiān)督檢查制度和資質(zhì)備案
國土資源部門是土地整治的監(jiān)督管理部門，對項目施工進度、工程質(zhì)量、資金使用、廉政建設(shè)等情況進行監(jiān)督檢查，研究解決項目實施中出現(xiàn)的重大問題。任何單位和個人對項目建設(shè)工程的質(zhì)量事故、質(zhì)量缺陷有權(quán)檢舉、控告以及投訴。國土資源廳專門編制《貴州省財政投資土地開發(fā)整理項目實施管理暫行辦法》對經(jīng)費進行管理，省、地、縣各級國土資源部門會同同級財政部門負責本級財政性資金的項目安排及有關(guān)經(jīng)費的使用。在項目實施過程中，國土部門和同級財政部門密切配合，對資金的管理使用進行全程跟蹤監(jiān)督，加強審計。對于省級土地整治項目，國土資源廳和財政廳也要對項目進行監(jiān)管。從2012年4月9日起，省國土資源廳對參與土地整治活動的各單位、公司實行備案登記管理。即所有從事土地整治方面工作的單位和規(guī)劃人員都要在國土資源廳備案登記。根據(jù)貴州省土地學會公布的信息，至2013年底，全省具備土地規(guī)劃甲級機構(gòu)2家，乙級機構(gòu)89家。根據(jù)2012年貴州省國土資源公報，全省具有測量資質(zhì)單位384家。這為土地整治項目的開展提供了堅實的管理保障和技術(shù)保障。
3存在的問題
3.1項目立項隨意，公眾被動參與
土地整治項目選址過于隨意，缺乏科學性，政府主導色彩濃重。政府扭曲土地整理的目的，單純地追求項目規(guī)模大，把土地整治看成是地方投資項目或換取建設(shè)用地指標的手段，而忽視了該地區(qū)土地整理是否有必要性。缺乏對群眾的引導和宣傳，群眾參與的積極性較差［11］。項目選址、立項之前沒有經(jīng)過公眾參與決定，更多地體現(xiàn)出一種政府強制性投資行為，未體現(xiàn)公眾意愿。雖然在規(guī)劃設(shè)計時村民簽署了各種意見書，但由于農(nóng)村村民知識水平低，法律意識薄弱，難以體現(xiàn)真正的民眾意愿。村民只知道這個項目已經(jīng)確定要開展，需要他們簽字、征求規(guī)劃意見，而沒有決定這個項目該不該開展的權(quán)利。
3.2資金管理漏洞多
不少土地整理項目變質(zhì)，從整理土地變成修路。很大比例資金用于與土地整理關(guān)系不大的道路建設(shè)，資金未用到正題上。尤其是土地平整工程，在計算填挖方量時沒有統(tǒng)一的標準，超限誤差直接影響工程質(zhì)量和資金使用精確度。在預算時部分費率的選取不符合《土地開發(fā)整理項目預算定額》的規(guī)定［12］。另外，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項目承擔單位，這不利于資金監(jiān)管，不僅存在挪用拖欠的風險，還會造成上級部門監(jiān)管困難等。
3.3許多管理制度流于形式
土地整治項目通常都是省市一級的投資項目，且涉及耕地占補平衡，影響地區(qū)發(fā)展。專家評審時受政府的干預強，往往要承受政府方面施加的壓力。尤其是在可研階段審核制度不到位，在評審可行性研究報告時，基本上是全部通過，這不符合實際。在評審規(guī)劃設(shè)計時，缺乏系統(tǒng)的評價標準，使得規(guī)劃設(shè)計不合理。例如貴州省貴定縣某土地開發(fā)項目所設(shè)計的蓄水池全部規(guī)劃在田間道生產(chǎn)道邊溝上，布局不合理;一田間道最大坡度超過20%，完全不符合道路設(shè)計。設(shè)計不合理造成整治資金和土地資源浪費。在項目施工過程中，絕大多數(shù)項目都要做變更設(shè)計，有的施工單位為避開高難度作業(yè)地段(如道路涉及大面積爆破作業(yè))申請變更規(guī)劃設(shè)計，使得規(guī)劃缺乏法律效力。項目管理配套制度建設(shè)滯后和懲罰措施缺乏，項目管理制度執(zhí)行效果不理想。
3.4缺乏后期管理維護制度
項目往往出現(xiàn)重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象，溝渠堵塞未及時清理影響灌溉，田間道損毀不能及時補修。項目業(yè)主一般情況下是項目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，政府在取得業(yè)主管理費用之后，往往不再重視項目區(qū)維護。目前沒有對后期管理責任進行全面系統(tǒng)的安排，也沒有建立相應的獎懲制度，責任模糊化直接影響整理區(qū)各工程設(shè)施的有效使用年限，導致不經(jīng)濟現(xiàn)象產(chǎn)生。
3.5土地整治法律效力低
目前我國土地整治缺少一套完整的法律體系來發(fā)揮土地整治的法律效力。雖然各省各地區(qū)根據(jù)當?shù)厍闆r出臺了一些規(guī)范、條例，但其法律約束力不強，現(xiàn)實操作中缺乏強制力，對各項目負責單位沒有有效規(guī)范力度，效果甚微。尤其缺少生態(tài)工程方面的規(guī)范和制度，規(guī)劃設(shè)計中每涉及到生態(tài)工程就是種植行道樹、播撒綠肥等寥寥幾字。
4對策建議
4.1建立一套系統(tǒng)的土地整治管理制度
一是制定專門的土地整治法規(guī)。高效力的規(guī)章制度是高質(zhì)量執(zhí)行土地整治活動的前提。我國是法治國家，法制化的土地整治使得規(guī)劃、管理等行為更具有法律效力，是土地整治管理的主要依據(jù)。二是加強調(diào)查研究，及時發(fā)現(xiàn)問題并采取應對措施。尤其是要加強項目監(jiān)理體制、資金審計制度，確保項目的質(zhì)量以及資金利用的規(guī)范合理。建立項目后期管護制度，以保正整治工程的可持續(xù)利用和長期效益。
4.2建立項目糾察制度
由國土資源廳定期組織省外專家對省內(nèi)各土地整治項目進行隨機抽查評價。對項目的可行性研究、規(guī)劃設(shè)計報告、投資預算、施工質(zhì)量等進行核查，并建立評價考核體系，對考核不合格的項目，按情節(jié)輕重追究相關(guān)單位、人員責任，對高質(zhì)量的整治項目予以表揚。定期組織從業(yè)人員進行學習、考核，提高行業(yè)人員素質(zhì)。
4.3建立統(tǒng)一的土地整治項目數(shù)據(jù)庫
將歷年來開展的土地整治項目統(tǒng)一錄入專門的數(shù)據(jù)庫中，內(nèi)容包括項目地址、規(guī)模、參與項目的各負責單位以及項目的各相關(guān)資料，如可行性研究報告、規(guī)劃設(shè)計、投資預算書、監(jiān)理日志、竣工驗收資料等。為以后的數(shù)據(jù)查詢、責任追究、新項目選址意向等起到高效率管理作用。
4.4完善公眾參與制度
推動土地整治公眾參與的最大動力來自制度的保障和法律的規(guī)范，而非政府鼓勵或輿論呼吁［13］。首先政府要保障土地整治項目基本信息及時公開，保證公民的知情權(quán)、參與權(quán)，接受公民的監(jiān)督。建立暢通的土地機制，使公民的意見、問題能得到及時的反映。加大宣傳力度，通過媒體、政府宣傳等途徑加深公民對土地整治活動重要性的認知。在全省范圍內(nèi)成立土地整治公眾監(jiān)督團體組織，對政府土地整治行為實行監(jiān)督、提供建議。
5小結(jié)
第2篇
一、日本憲法29條3項「正當補償之內(nèi)容
日本憲法29條3項規(guī)定，「私有財產(chǎn)，在有正當補償之下，可供公共所使用。根據(jù)此一憲法條文，作為有關(guān)以公共為目的所為土地征收之一般法的土地收用法在1995年被制定；該法就損失補償設(shè)有相關(guān)規(guī)定。因公共目的有興辦事業(yè)之必要，并基于該必要性而擬征收土地之場合，成為征收對象之土地或建筑物上所存在的所有權(quán)或租借權(quán)等，將因公共利益而從己身所有土地上被剝奪。原本，在利益為社會全體所共享之場合，本即應當由社會全體平等負擔之；但實際上，某特定人因特定事業(yè)而需用土地之場合，卻不得不讓土地所有人負擔該需用土地，而將之充作公共事業(yè)之用。此雖然是現(xiàn)實（實際）情況，但是本來應由社會全體分擔的負擔，卻由該土地被征收者個人所承擔者，乃是不平等之負擔；因此為將此不平等負擔轉(zhuǎn)由社會全體負擔而被承認的制度，即為損失補償制度。因此，日本憲法29條3項所規(guī)定的「正當補償，若舉土地征收的案例來說，在對照私有財產(chǎn)權(quán)的旨趣及平等原則之同時，因土地征收乃是個別且屬偶發(fā)地剝奪土地所有權(quán)之故，對其補償必須是完全補償；而如此一想法正是議論學說或判例之出發(fā)奌.
二、土地征收法之程序及征收補償?shù)戎畠?nèi)容
簡單就土地征收法所規(guī)定的程序流程作一介紹，之后再對征收補償?shù)冗M行說明。1．土地征收法之程序（1）土地征收之當事人土地征收程序之當事人有「為公共利益興辦事業(yè)之事業(yè)主〈起業(yè)者、土收3條〉以及土地所有人或關(guān)系人。所謂關(guān)系人，是指土地所有人以外之權(quán)利人〈土收8條〉。（2）土地征收程序—事業(yè)認定及征收裁決—土地收用法所規(guī)定之征收程序的流程可以加以圖示化，如圖1所示；而征收程序，可大致區(qū)分為①關(guān)于事業(yè)認定階段以及②關(guān)于征收裁決階段。所謂事業(yè)認定，是在確認具體的起業(yè)者或事業(yè)計劃，并判斷是否該當土地征收要件之后，對于起業(yè)者賦與征收土地權(quán)利之行政行為。而所謂征收裁決，是由征收委員會站在第三人的立場，確定起業(yè)者的權(quán)利內(nèi)容，在調(diào)整起業(yè)者和被征收人間的紛爭同時，并確定權(quán)利關(guān)系，以尋求實現(xiàn)征收權(quán)之行政行為。事業(yè)認定是由國土交通大臣或都道府縣知事所作成〈土收17條〉，而②階段之征收裁決則是由設(shè)置在都道府縣下的征收委員會為之。又、關(guān)于事業(yè)認定或征收裁決，因一旦作出認定或裁決后，則該被征收土地之利用或權(quán)利將單方地（權(quán)力的）被限制并同時被消滅；因此上述兩者均被理解為行政行為，而成為抗告訴訟的對象。此外，關(guān)于后面將再討論的土地收用法上所定補償金額之計算時奌，現(xiàn)存有「事業(yè)認定公告時以及「征收裁決時此兩對立見解。（3）裁決裁決程序是透過起業(yè)者之申請而開始的，基本上于征收委員會作出裁決后程序終了。裁決可區(qū)分為駁回裁決〈土收47條〉以及征收裁決；而征收裁決是由權(quán)利取得裁決和交付裁決所構(gòu)成〈土收47條之2〉。是以權(quán)利取得裁決來決定被征收土地之區(qū)域、權(quán)利取得或消滅的時間奌以及有關(guān)對權(quán)利之損失補償?shù)仁乱隧棧欢妻D(zhuǎn)費用等應依據(jù)權(quán)利取得裁決決定之事項外，對于損失之補償或土地之移轉(zhuǎn)時間等是由交付裁決來決定〈土收49條〉。2．損失補償（征收補償?shù)龋┲瓌t（特別是金錢補償原則）及補償之內(nèi)容等（1）金錢補償原則日本土地收用法是以金錢補償為原則〈土收70條〉。但是在有關(guān)提供換地、作成住宅用地、替代進行建筑工程等情形下，例外地承認現(xiàn)物補償〈土收82條-86條〉。唯，此情形終究是例外。（2）損失補償?shù)膬?nèi)容〈種類〉①對于土地等之補償土地征收之補償之核心，在于對被征收土地其本身作出補償。因?qū)儆趯?quán)利本體的補償，所以又被稱之為權(quán)利補償。又此一補償必須是「完全補償。②通損補償〈亦稱為通常所生之補償、附隨性損失之補償〉土地收用法對于因征收所生的通常損失亦予以補償。具體來說，例如對象移轉(zhuǎn)費用之補償、營業(yè)上的損失補償、離作費用之補償?shù)取赐潦?7條、88條〉。雖然對于這些費用之補償是否包括在「完全補償里，尚有疑問；但是已包括其中的見解則已逐漸確定下來。③溝渠圍丬之補償損失補償被認為是以因征收而直接受到土地被剝奪等不利益者為對象。因為間接性不利益并不被認為是權(quán)利遭受侵害，只不過是事實上的侵害而已。但是，作為此一想法的例外，在日本土地收用法上承認「溝渠圍丬之補償〈土收93條〉。例如，某人的土地被征收的詰果，有必要新蓋溝渠或圍丬的場合，則承認對其補償。因為對于被征收人以外的第三人亦承認對其補償，因此也可以將之歸類為對第三人補償?shù)囊环N。又，依據(jù)土地收用法所受的第三人補償只限于「溝渠圍丬之補償而已；但是依據(jù)政府的內(nèi)部基準「因供公共用地所生損失補償基準要綱〈以下稱「損失補償基準要綱〉，則對于少數(shù)殘存補償或離職者補償?shù)龋嘤兴?guī)定。以上為損失補償?shù)膬?nèi)容，但是對于補償?shù)挠嬎惴椒ā⒀a償范圍有無擴大到上述補償之外等，尚有問題或課題存在；以下將針對此些問題的所在說明于后。
三、損失（征收）補償相關(guān)問題（課題）
關(guān)于日本損失補償?shù)膯栴}（課題），可整理為以下4奌：亦即①「完全補償金額及其計算方法與基準，②土地價格的計算和客覌主義，③第三者補償，以及④生活補償。1．「完全補償金額及其計算方法與基準如前所述，土地征收的補償必須是「完全補償。對于計算此「完全補償金額的時間奌，有學說主張應該以事業(yè)認定時為基準，亦有學說認為應該以裁決時為基準〈另有對此些學說的修正〉。關(guān)于此些學說的對立，在此暫予省略。就計算時間奌，土地收用法于第71條有如下的規(guī)定。「對于被征收土地及有關(guān)該土地所有權(quán)以外權(quán)利之補償金之金額，是將以考慮鄰近類似土地而算出公告事業(yè)認定時之一定價格，再乘上對照至裁決時為止之物價變動的修正系數(shù)所得出之金額。基本上，系以事業(yè)認定時為基礎(chǔ)，在此一基礎(chǔ)上，采取納入若干裁決時想法的形式來考慮物價變動等來計算補償金額。此一規(guī)定在于予測征收后的事業(yè)以避免投機性地價高漲而導致影響補償金額；但是問題并未被解決。因為地價變動在與物價變動產(chǎn)生明顯落差時，問題才會被顯現(xiàn)出來。而地價轎一般物價高漲時，此一部分因被認為是被征收人的予期外利益〈ごねどく〉而不予補償；但是站在完全補償?shù)牧觯瑒t存有疑問。又如地價下跌的情形，則有過度補償?shù)膯栴}。換言之，上述問題均是起因于固定價格一事上。關(guān)于此問題奌，依據(jù)日本法院的見解，雖然地方法院判決認為土地收用法71條違反日本國憲法29條3項的規(guī)定〈廣島地裁昭和49年5月15日判時762號22頁〉，但是最高法院卻作出合憲判決〈平成14年6月11日民集65卷958頁〉2．土地價格之計算及客覌主義關(guān)于土地收用法第71條，根據(jù)實務專家的著作〈參考文獻④參照〉，有如下之敘述：「土地價格應以客觀價值來計算，因此在評定價格的時，應該統(tǒng)一以一般交易價格為基礎(chǔ)。所謂一般交易價格，是指在鄰近類似土地有交易價格存在的場合，就以該價格為基準；如交易價格不存在的情形，就以鄰近土地或類似土地的正常價格、收益還原價格等為基準，并就該土地之位置、形狀、環(huán)境等綜合考慮后評價之。〈解說19頁〉扼要說明此一主張的話，就是土地價格的計算，應該依據(jù)客觀價值來決定，而其客觀性取決于交易價格。進而導出，對于予期利益﹝逸失利益﹞〈假設(shè)該土地若未被征收，今后可必然可以得到的利益〉或精神上的痛苦，不給予補償?shù)脑懻摗Ｈ欢绱耸欠裢桩敚杏幸蓡枺灰嗉矗P(guān)于予期利益應否被包括在通損補償中處理，縱使是對于精神上的痛苦，學說上亦嘗試朝向承認補償方向解釋。關(guān)于土地收用法的客觀主義，有下述說服的說法。「對于人來說，如因征收而導致土地被剝奪，只要能得到財產(chǎn)損失的補償?shù)脑挘蜎]有精神上的痛苦，又，即是以能憑藉一己之力維持向來的生活此種人生觀為前提的。〈參考文獻①參照〉但是在此應附帶一提者是，日本亦存有修正上述人生觀的動向。3．第三者補償在日本，伴隨土地征收而來的損失補償，應該以直接被征收的被征收者為實施對象，除「溝渠圍丬補償之外，原則上第三人非屬損失補償對象所及。但是，因貫徹此一原則所衍生的問題，已被提出。例如，在興辦大規(guī)模公共工程的場合，因該事業(yè)的實施導致該土地被征收人以外的第三人〈附近住民〉亦遭受損失的情況。此可說是伴隨公共工程所経常發(fā)生的現(xiàn)象；但是對于此類所謂「事業(yè)損失的問題，該采取如何因應方式，已成為問題。對此，日本土地收用法并無相關(guān)規(guī)定；但透過為施行「損失補償基準要綱的閣議了解，如事業(yè)損失超過一般社會通念的忍受程度，且其發(fā)生被視為當然者，則對其賠償，已被承認〈參考文獻②④228頁參照〉。4．生活權(quán)補償所謂生活權(quán)保障，是指為保障生活或生存權(quán)而被承認的補償。舉日本國憲法來說，一般是將其根據(jù)求諸于憲法25條以及14條。在過去，損失補償是出自于保障財產(chǎn)權(quán)的觀點，故因土地征收所生補償?shù)膽蟹绞剑旧鲜墙痄E補償。本文前述的強烈近代生活觀，乃是其前提。相對于此一思考方式，在日本學說或?qū)崉丈洗嬗胁糠中拚＞唧w來說，成為問題的有：①狹義的生活補償，②生活重建措施，③少數(shù)殘存者補償，④離職者補償。關(guān)于②和③，透過「損失補償基準要綱，已被承認；但是①則不被承認。再者，此生活權(quán)補償如果沒有法律規(guī)定，僅是依據(jù)其為「損失補償基準要綱所承認的關(guān)連，對于國民能否作為向行政或法院提出請求的權(quán)利，又其根據(jù)為何，均尚有議論之余地。學說雖主張可由憲法導出，但是裁判例卻是呈現(xiàn)消亟見解〈東京高裁平成5年8月30日〉。而此一問題確可說是日本損失補償?shù)闹匾n題。
結(jié)語
以上為本人的報告。總之，日本的損失（征收）補償，是以所有權(quán)（權(quán)利）及其它權(quán)利的歸屬者為對象所架構(gòu)起來的損失補償。而補償金額是基于客觀主義根據(jù)交易價格所確定的這種想法，乃是運用的基礎(chǔ)；但是，對于此一運用，仍存有許多問題及課題被指摘出來，因此，對于此些問題的因應，乃是目前必須面對的課題。
注釋：
徳田博人：琉球大學教授
參考文獻
①芝池義一[行政救済法講義﹝第3版﹞]〈有斐閣、2006年〉205-225頁。
②室井力編[新現(xiàn)代行政法入門﹝2﹞]〈法律文化社、2004年〉176頁以下﹝安本典夫執(zhí)筆﹞.
第3篇
[關(guān)鍵詞]征地；供地；政府職能；土地價格
目前，我國建設(shè)用地使用者獲得集體土地使用權(quán)的過程一般是：首先，國家憑借征地權(quán)將集體土地變?yōu)閲型恋兀蝗缓螅瑖以偻ㄟ^出讓或者劃撥等方式提供給使用者使用。也就是說，土地的使用者與土地的最終提供者——集體土地所有者，不是直接交易者，而必須通過中間人——國家。這樣就容易造成供地與用地脫節(jié)，土地價格嚴重扭曲，農(nóng)民集體缺乏市場主體資格，政府職能越位，管理缺乏科學性，政府的宏觀調(diào)控機制難以實現(xiàn)等問題。
一、供地與用地脫節(jié)
征地和供地的分離，使國家提供的土地或供給大于需求，或需求大于供給，難以實現(xiàn)平衡，造成要么國有資產(chǎn)的大量流失和土地資源的大量浪費，要么不能滿足土地使用者的需求，最終影響我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進程。
目前，各地以發(fā)展經(jīng)濟為名，憑借征地權(quán)，大量設(shè)立開發(fā)區(qū)。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，全國共有各級各類開發(fā)區(qū)3837家，平均每個省(自治區(qū)、直轄市)有100多家，僅浙江一省就有各類園區(qū)和開發(fā)區(qū)800多個。一些省會城市或稍大一些的城市，其開發(fā)區(qū)數(shù)量常常多達五六個。開發(fā)區(qū)的面積也越來越大，近年新設(shè)立的開發(fā)區(qū)，其面積已從當年的1平方公里、幾平方公里發(fā)展到現(xiàn)在的動輒十幾、二十幾平方公里。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達3.6萬平方公里，超過了全國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量，供給遠遠大于需求。
大量設(shè)立的開發(fā)區(qū)，因開發(fā)能力的限制，不能得到充分合理利用。國土資源部土地勘測規(guī)劃設(shè)計院學者唐健對開發(fā)區(qū)現(xiàn)象進行過大量調(diào)研。一般而言，開發(fā)區(qū)達到七通一平才能有效招商引資，形成吸引力，而達到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少還要投資1億～1.5億元。根據(jù)我國開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達到這一要求需要數(shù)萬億元，遠遠超過我國年固定資產(chǎn)投入額，超過各地現(xiàn)階段承受能力，造成開發(fā)區(qū)建設(shè)停滯，形成大量閑置、擱荒土地。據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，在全國省級以上900多家開發(fā)區(qū)中，國家批準規(guī)劃了近3000萬畝地，已經(jīng)開發(fā)的僅占規(guī)劃總面積的13.51％，近2600萬畝土地閑置荒蕪。在閑置和擱荒耕地中，很大一部分土地的表層土壤和配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施遭到破壞，已經(jīng)無法重新耕種，造成大量土地資源的浪費。另外，各開發(fā)區(qū)為了吸引投資項目，主要競爭手段就是壓低地價，一些級別較低開發(fā)區(qū)對于級別較高開發(fā)區(qū)的競爭更是如此。這樣，很大一部分土地收益都流入投機者腰包。
二、土地價格嚴重扭曲
在征地過程中，國家是買者的壟斷；在供地過程中，國家是賣者的壟斷，缺乏市場機制，土地價格發(fā)生嚴重扭曲。
價格理應受供需雙方的影響，在市場中形成。而我國的征地價格按土地的原用途確定，加之地方政府對自身利益的追求，征地價格往往較低，嚴重侵犯了農(nóng)民的利益，在現(xiàn)實中也難以實行。據(jù)了解，一些建設(shè)項目，特別是國家和地方的重點基建項目，為節(jié)省投資往往采取“省部協(xié)議”、“政府定價”的辦法確定征地補償標準。如1999年福建省漳浦機場征地，建設(shè)單位與地方達成協(xié)議：水田2000元/畝，旱地1000元/畝，明顯低于法定最低補償標準；2001年四川318國道征地，應按年產(chǎn)值1014元/畝測算補償，而當?shù)卣畢s下文按650元/畝測算。國土資源部對京珠、京福高速等12個國家重點項目進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)征地補償安置費用一般只占工程總投資的3％～5％，最低的竟只占0.8％，最高也只占12.2％。
供地價格也以難按市場價格執(zhí)行。國家——實際是地方政府憑借壟斷權(quán)，確定土地價格隨意性大。因為政府供地目標的多重性，各地大量采用劃撥方式供地，不愿意用出讓方式供地，即使采用出讓方式供地也往往采用協(xié)議方式，不愿意用市場機制發(fā)揮較充分的招標、拍賣、掛牌等方式。據(jù)《審計署關(guān)于國土專項資金試點審計情況的報告》，截至2001年底，鞍山、濟南、深圳三城市土地資源市場配置率仍很低，對地價確定的約束不夠。三城市2000年、2001年協(xié)議出讓國有土地的宗數(shù)、面積分別占總宗數(shù)和面積數(shù)的98.97％和96.2％。招標拍賣掛牌出讓的不足5％。另有數(shù)字顯示，截至2000年年底，全國總土地出讓量為30萬公頃，僅占城鎮(zhèn)用地總量的5％，在全國范圍內(nèi)有2/3左右的新增土地仍采用行政劃撥手段配置。另外，即使將來采用市場機制發(fā)揮較充分的招標、拍賣、掛牌等方式出讓土地，在政府壟斷下，所形成價格的合理性，還有待于研究。
據(jù)審計署調(diào)查，低價出讓國有土地使用權(quán)、違規(guī)減免地價在鞍山、濟南、深圳三城市中有明顯體現(xiàn)。三城市2000年與2001年兩年共違規(guī)減免、低價出讓國有土地使用權(quán)26宗，面積127.19公頃(占同期出讓國有土地總面積的2.97％)，減免和低于市價出讓金額8.39億元。據(jù)一位參與該項審計的官員透露，審計署在深圳共抽查了127份協(xié)議出讓合同，涉及總金額48.79億元。其中審計發(fā)現(xiàn)的違規(guī)地價協(xié)議出讓的合同17份，合同出讓金總額7.7億元，比按公告市場價計算的15.22億元低7.52億元。
三、政府職能嚴重越位
根據(jù)市場失靈理論，政府應在以下幾個方面發(fā)揮作用：提供公共物品或服務；校正外部效應；維持有效競爭；調(diào)節(jié)收入分配；穩(wěn)定經(jīng)濟。政府應從具體的市場行為中分離出來。然而在這里，政府的行政職能與市場經(jīng)濟行為合為一體，政府職能嚴重越位，容易產(chǎn)生以下問題：
1．政府尋租
目前，分灶吃飯的財政體制，使地方政府經(jīng)濟利益獨立化，地方政府的財政收入與本地的經(jīng)濟發(fā)展水平呈正相關(guān)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地一般可以獲得更高的收益，保護耕地具有較大的外部效益。一些地方政府，為了盡快發(fā)展壯大本地經(jīng)濟，在與其他地方政府的競爭中吸引更多的資源，不惜以土地為代價，甚至違法大量征用農(nóng)民的土地，低價提供給開發(fā)商使用，而把保護耕地的任務推給社會，不利于耕地保護，使整個社會的利益受到損失，而且容易引發(fā)政府的土地違法活動。目前，各地的圈地熱的背后往往都有政府的參與和支持。
2．政府官員尋租
(1)追求政績。根據(jù)政府失靈理論，我們知道，政府天生具有不講成本的特性，政府行為也缺乏利
潤的含義，他們追求的往往是規(guī)模的最大化。一些政府官員為了顯示政績，片面強調(diào)GDP的增長和地方財政收入的增加，建造形象工程。現(xiàn)行的土地征用制度成為他們達到上述目的重要手段。憑借征地權(quán)，隨意圈占農(nóng)民的土地，或者用于房地產(chǎn)開發(fā)，或用于招商引資，或者用于建造超標的寬闊馬路等等，任意扭曲土地的價格。某市為了吸引工業(yè)投資，狠壓地價，征用一畝土地的費用大概需要5萬元，而工業(yè)用地的地價才2～3萬元。
(2)追求個人經(jīng)濟利益，滋生腐敗現(xiàn)象。1993年《深圳法制報》報道，僅在1993年上半年，深圳市經(jīng)濟罪案舉報中心就收到有關(guān)部門領(lǐng)導利用土地出讓之機進行貪污受賄的舉報36件，涉嫌46人；1996年《深圳法制報》報道，湖南省長沙市國土局從局長到下面的干部，就有10名因受賄而受處理；1997年《改革》雜志報道，在廣西北海“圈地運動”中，貪污受賄人員達123人，其中廳級干部5人，處級干部20人，涉案金額達1.1億元人民幣；1998年《中國土地報》報道，原廣東省常務副省長、省人大常委會副主任，，徇兒女親情要地220多公頃，非法獲利2800多萬元。
3．企業(yè)尋租
企業(yè)尋租就是企業(yè)為了獲得盡可能多的價格低、質(zhì)量優(yōu)的土地所采取的行動。企業(yè)的尋租活動，不但會扭曲土地資源的配置，而且會損害分散的消費者、尋租行為的失敗者以及沒有進行尋租的企業(yè)的利益。對消費者來說，尋租企業(yè)會把其尋租成本加入產(chǎn)品成本中，從而強加給消費者；對于其他企業(yè)來講，他們?yōu)榱藦恼种蝎@得更優(yōu)惠的土地，必然會開展尋租競爭，引發(fā)第三方資源配置的扭曲。
四、管理缺乏科學性
1．管理模式倒置
征地的審批權(quán)在中央政府和省級政府，征地量大，審批人員不可能到實地進行審核，往往依賴報件進行審批，審批流于形式；具體的操作和監(jiān)督在地方各級政府，不利于調(diào)動地方對違規(guī)占地的監(jiān)督積極性，管理模式倒置。同時，這種模式也不利于被征土地的及時審批。在現(xiàn)實中，一些地方政府違法先提供土地建設(shè)用地使用權(quán)，后辦理土地征用審批手續(xù)。征地審批不及時是造成上述現(xiàn)象發(fā)生的原因之一。
2．職能交叉重復，權(quán)力分配不合理
土地利用的規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批，征地的審批，土地利用計劃等職能交叉重復，而且審批權(quán)都集中在中央和省級土地管理機關(guān)，權(quán)力分配不合理，不利于地(市)和縣級土地管理機關(guān)職能的發(fā)揮。土地利用規(guī)劃和土地利用計劃是宏觀管理土地的主要手段，其審批權(quán)可以放到中央和省一級的土地管理部門；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須符合規(guī)劃和計劃的要求，其審批權(quán)可以放在低一級的土地管理機關(guān)——地市級土地管理機關(guān)；征地的審批是較具體的行政行為，可由縣級土地管理機關(guān)行使。這樣合理劃分土地利用規(guī)劃、土地利用計劃、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地的作用及其審批權(quán)，有利于充分發(fā)揮各級土地管理機關(guān)的作用。
3．交易費用高
所有征用土地的報批要到中央和省級土管部門；涉及農(nóng)用地的要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，征地審批手續(xù)；土地征用后，還要通過土地出讓、租賃、作價入股或者劃撥等方式才能提供給土地使用者使用。在這個過程中不僅程序多手續(xù)繁瑣而且浪費了大量的人力、物力和財力。
五、政府的宏觀調(diào)控機制難以實現(xiàn)