“改革式”教師集體談判的特征范文

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《比較教育研究雜志》2015年第七期

一、“改革式”教師集體談判的興起及其實踐成效

美國教師集體談判制度由工業領域移植、轉化而來，因此，早期教師集體談判制度不可避免地以工會主義價值準則為導向，并呈現出某些激進的工會主義特征。到20世紀70年代末，工業談判模式所引起的教師與管理者關系的僵化、學校管理靈活性的削弱與教師專業角色的黯淡等種種弊端已日益凸顯，使其再難以承擔推動公立教育進步的職責。進入20世紀80年代，美國在國際競爭中的失利進一步加劇了公眾對于公立教育的信任危機，引發了美國政府對國家發展與教育進步關系的重新思考。1983年，全國優異教育委員會題為《國家處在危險之中：教育改革勢在必行》的報告，由此掀起了“席卷20世紀80年代的‘教育優異改革運動’，并在各個層次都引起了教育的巨大變革”。[1]面對傳統工業模式的弊端與公眾對高質量教育的呼聲，加之公立教師群體對自身專業發展與教育質量的日益關注，“改革式”教師集體談判的出現已成為必然。相對傳統工業模式，“改革式”談判植根于教育領域，反映了美國社會對公立教育的現實需求，具有廣闊而豐富的內涵。1981年，在俄亥俄州的托萊多學區，教師與管理者達成了一項旨在促進教師合理評估的協議，成為實踐“改革式”談判的嚆矢。隨后，該州的辛辛那提學區、哥倫布學區、佛羅里達州邁阿密—戴德學區、紐約州羅徹斯特學區、華盛頓州西雅圖學區的教師工會相繼展開多種創新試驗，使“改革式”談判的內容和體系逐漸豐滿起來。從改革的目標與手段來看，這一時期“改革式”教師集體談判的實踐成就集中體現在以下三個方面。

（一）引入“同行評審”機制，構建新型教師評估體系教師集體談判調整與轉型的戰役最先由俄亥俄州托萊多教師聯合會打響。針對公立教師質量下降及不合格教師“解雇難”的問題，1981年，俄亥俄州托萊多教師聯合會（ToledoFederationofTea-chers）將教師“同行評審”方案納入談判協議，以改革教師評估模式為突破口，揭開了“改革式”談判試驗的序幕。與以往“校長負責制”和傳統的工業模式不同，“同行評審”方案賦予了骨干教師對同行教師進行督導與考察的權力。以同行新教師和能力欠佳的在職教師為評估對象，骨干教師負責幫助其制定教學過程、班級管理、學科知識以及職業職責方面的發展目標，并以示范、錄像、觀摩等形式提供實際指導。經過一年的督導期，骨干教師的意見和建議將作為勞資委員會決定教師留任或解雇的重要參考依據。[2]據一項成本效益分析數據顯示，與未采納“同行評審”模式的學區相比，托萊多學區每年對不合格新手教師的解雇率高達10%，節約了170，991美元至207，214美元的學區費用。[3]這一成就得到了時任美國教師聯合會主席阿爾伯特•夏恩克（AlbertShanker）的高度評價。在他的推動下，托萊多方案被納入到美國教師聯合會調整集體談判制度的總體思路中，“同行評審”理念亦由此獲得了廣闊的生存和發展空間。以托萊多方案為范本，1986年，該州哥倫布教育協會出臺“實習教師指導與在職教師干預方案”（TheColumbusInternProgramandInterventionPro-gram）并以此解雇了7%專業能力不合格的新手教師。此后，紐約州羅徹斯特教師聯合會、華盛頓州西雅圖教育協會等地方工會也相繼實施了一系列教師“同行評審”方案，如羅徹斯特“專業指導與發展方案”（TheProfessionalSupportandInterventionPrograms）、西雅圖“教師訓練、援助與評估方案”（TheStaffTraining，AssistanceandReviewProgram）等，共同搭建起了當前美國教師評估體系的基本框架。

（二）變革薪資分配模式，確立專業能力標準教師集體談判制度的改革也體現在薪資分配模式的變化上。1986年，紐約州羅徹斯特教師聯合會（RochesterTeachersAssociation，簡稱RTA）將按層級分配薪資的“職業階梯”（CareerLadders）方案納入談判協議，開始了一項改革傳統薪資分配方式的新嘗試。依據專業能力水平，教師職業生涯被劃分為“新手教師”、“常駐型教師”、“專家型教師”和“領導型教師”四個階段：經過1年的實習期，被評審董事會評估為專業能力“合格”的新手教師成為“常駐型”教師；之后，獲得終身任職資格的“常駐型”教師進入“專家型”發展階段；再經過大約7年的經驗累積過程，“專家型”教師將成為“領導型”教師，達到職業生涯的巔峰。[4]專業能力的不斷提升一方面會給教師帶來相應的薪資補償，另一方面，也會得到躋身學校管理層的機會。比如，除參與日常教學工作之外，“領導型”教師往往扮演著“同行評審”的評估者、教師專業能力的提升者、學校課程的設計者與大學或學院中的兼職教授等重要角色。與片面強調公平、公正的“在職年限”式薪酬分配方式相比，“職業階梯”方案的價值在于強調了“績效薪酬”的理念，充分肯定了專業能力在教師職業生涯中的重要意義，并給予教師平等的專業發展機會，同時在調動教師專業發展的主動性、保留高素質教師方面發揮了積極作用。1988年，辛辛那提教師聯合會（CincinnatiFed-erationofTeachers）借鑒羅徹斯特方案，提出了“教師職業生涯方案”（CareerinTeachingProgram），為教師設置了從新手教師到領導型教師的“四步階梯”；以此為基礎，2000年，辛辛那提教師聯合會將學區兼職實習教師納入這一方案，使“教師職業生涯方案”拓展為“五步”，并為每步階梯設置了詳細的教師評估標準和薪資分配方式。該方案被聯邦專門研究教師薪資分配問題的專家奧登（AllanOdden）譽為“自1921年實施‘單一制’薪資分配方式以來最偉大的創造”。

（三）打破對抗狀態，建立合作渠道“改革式”談判還從調整談判雙方的關系入手，對傳統談判模式進行了改造。20世紀80年代末，為了緩和談判雙方的對立關系、重塑教師專業形象，辛辛那提學區的教師工會最先建立起由教師代表與管理者組成的勞資聯合委員會（JointLa-bor-ManagementCommittee），該委員會圍繞課程改革、教材選取、專業發展、學校日程等問題共同尋求解決方案，提供了教師與管理者合作、對話的平臺。在辛辛那提學區的37個勞資聯合委員會中，教師分配委員會（TeacherAllocationCommittee）所取得的成績最為顯著。“學區賦予勞資委員會關于教師分配問題的決策權；教師工會也保留對勞資聯合委員會決議的申訴權利”。[6]教師分配委員會按不斷變化的需求，將多余的教師分配到學生擁擠的學校，在縮小班級規模的同時，實現了教師和教學資源的優化配置。1998年，蒙哥馬利教育協會（MontgomeryCoun-tyEducationAssociation，簡稱MCEA）仿效辛辛那提教師聯合會在每所學校設置由教師代表與管理者組成的教學質量監管委員會（QualityManagementCouncils）和勞資聯合委員會（TheLabor—Manage-mentCommittee），解決學校預算、人員分配、專業發展等相關問題。2001年，該協會又在學區內設置三個教學委員會（CouncilsonTeachingandLearning），負責學前至高中階段的課程設計、評估及修訂。由于勞資聯合委員會的建立將談判雙方對話的長效機制建立在公立教育進步的共同利益之上，因而溝通、對話與合作取代了對抗，成為此后教師集體談判過程中解決爭議與沖突的主要方式。試點學區以積極的成果為全美各州做出了示范，20世紀80年代以后，以調整傳統工業模式為宗旨的改革模式迅速在全美各州擴展開來。據全美教育協會（NationalEducationAssociation）的調查數據顯示，到2003年，其附屬分會所在的34個州中，已有31個州的不同學區采納了這種新型模式；俄勒岡州學校董事會的年度報告也表明，從1994年到2000年，俄勒岡州運用“改革式”談判模式的學區比例從50%上升到了60%，并依然呈持續的上升態勢。[7]1996年，羅徹斯特教師聯合會聯合托萊多、哥倫布、辛辛那提、洛杉磯、波士頓、明尼阿波利斯等21個地方工會成立覆蓋教師聘用、指導與保留、薪資分配、專業發展等多個層面的“教師工會改革系統”（TeacherUnionReformNet-work），在鞏固前一階段成果的基礎上，開辟了“改革式”教師集體談判制度發展的新階段。當然，在看到“改革式”談判取得巨大實踐成效的同時，也須清醒地認識到其在實施過程中仍然面臨著一系列困難與挑戰。從主觀方面來看，盡管改革模式的運用受到了時任美國教師聯盟主席阿爾伯特•夏恩克和全美教育協會主席鮑勃•蔡斯（BobChase）的支持與認可，但工會中的反對聲音依然大量存在。反對者認為“，維護會員利益，始終堅守工會主義信條不動搖才是教師工會的生存和發展之道，教育事務本應留予教育董事會承擔。……教師工會過多干預教育事務，與管理者合作將是軟弱的表現”。[8]基于這種認識，他們采取了罷教等激進手段來抵制改革的進行，致使“改革式”談判的深入推進在一定程度上遭遇了阻礙。與此同時，由于長期以來工會主義價值理念根深蒂固，教師工會組織中的工作人員在改進工作方法上往往熱情不足，這也導致工會運作機制與改革議程難以協調，制約了教師集體談判的改革步伐。而在客觀方面，工會啟動改革資金的不足、學校實施力度的欠缺、改革派領導者的卸任等因素亦使實施改革的地方教師工會承受著巨大壓力。因此，要實現“改革式”談判模式在公立教育領域的成熟發展，美國教師工會仍有一段漫長的路要走。

二、美國“改革式”教師集體談判的制度特征

（一）專業化：教師集體談判中心議題的轉向教師集體談判的調整與轉型發生在新一輪教育改革的大背景下，教育天平向卓越一方的擺動與民眾對高質量教育的呼聲對教師質量提出了新的要求，這是“改革式”談判出現的動因，同時也為集體談判中心議題的轉向提供了契機。正是出于對教師質量和教育質量的關注，地方工會自發進行的改革試驗才能獲得兩大教師工會的認可，并以較短的時間擴展至全美各州。在1985年連續發表的三次演說中，美國教師聯合會主席阿爾伯特•夏恩克明確表示：“教師集體談判必須打破傳統，走‘教師專業主義’（TeacherProfessionalism）之路，否則將難以實現推動公立教育進步，提升教師經濟、社會和政治地位的最終目標。”[9]在美國教師聯合會鼓舞與地方工會的帶動下，“教師專業主義”成為教師集體談判發展的一條主題線索。教師集體談判的專業化傾向主要體現在中心議題的變化上。這一時期，教師集體談判更多關注于提供專業發展機會、促進合理評估與調動工作積極性等方面的議題，超越了傳統工業模式下薪資、福利待遇、工作條件等基本需求層面。據調查數據顯示，包括辛辛那提、羅徹斯特和哥倫布學區在內的50多個學區已將“同行評審”納入集體談判協議；[10]超過30個州賦予了高素質教師獲得額外薪資補償的機會。[11]1994年，波士頓教師聯合會（BostonTeacherFederation）在談判協議中納入一項關于延長周一至周四的工作時間，以便教師利用周五課余時間學習2~3小時專業發展課程的內容。2002年，明尼阿波利斯學區啟動名為“新教師終身任期實現”（AchievementofTenureProcessforNewTeacher）的發展項目，通過配備指導教師，設置同行觀摩、同行互助培訓、課后研討等一系列“援助”項目，在幫助新教師適應教學環境、促進專業發展方面取得了顯著成效。[12]盡管工會內部保守一方斷言教師集體談判遲早會回歸以教師自身利益為核心的傳統軌道，但從美國教育改革的當前形勢來看，教師集體談判的專業化發展方向在短時期內不會發生巨大轉變。

（二）合作化：教師集體談判雙方關系的變化“改革式”教師集體談判之所以擁有傳統工業模式無法比擬的優越性，其重要原因就在于它突破了以往的對抗狀態，明確了談判雙方的合作關系。從教師專業發展與教育質量提升的共同利益出發，教師工會與管理者秉承相互信任的原則，不再過于片面地苛守單方立場，而是將視角集中于問題本身，在不斷協調與妥協的合作過程中共同尋求問題的解決方案。教師集體談判的意義和價值由此不再聚焦于哪一方取得了所謂的壓倒性勝利，而在于是否能夠最大限度地彌合雙方的意見分歧。以實現互利共贏為目標，教師工會與管理者將集體談判擴大為一個開放、靈活、持續的合作過程。他們突破傳統議題，將談判內容覆蓋到教師角色與職責、專業能力、課程改革、職業培訓及政策制定等多個領域，搭建起了雙方合作的更廣闊平臺。在辛辛那提、哥倫布、羅徹斯特和明尼阿波利斯等一些實施改革的學區，談判雙方共同設計、實施一系列教師專業發展項目，并借助勞資聯合委員會及召開定期會議等形式，展開更加靈活多樣的合作。柯希納（CharlesTaylorKerchner）和科皮希（JuliaE.Koppich）經調查發現：“當前，這種合作化的聯合委員會在推行改革的學區已非常普遍。其機構設置與職責雖有較大不同，但無疑發揮著重要的橋梁作用。”可以說，正是通過談判雙方關系的調整，教師集體談判的靈活性與實效性才得以顯著提升，從而能夠及時解決不斷出現的新問題。因此，協調談判雙方的關系，加強教師與管理者之間的合作，仍是談判雙方所要努力的重要方向。

（三）民主化：教師集體談判運作模式的調整出于對教育科學化、民主化目標與教師自身訴求的高度重視，教師工會與學區調整教師集體談判的運作模式，進一步擴大了教師群體參與管理與決策的民主權利。在實施改革的學區，“同行援助”、“同行評審”方案的運用肯定了教師自我管理的能力；勞資聯合委員會的建立給予教師參與管理的機會與平臺。在談判協議的條款中，教師集體談判的民主化傾向也可見一斑。如佛羅里達州西特拉斯學區的談判協議就強調：“教師是學校事務的決策者而非咨詢者，應成為促進學校發展和創新的源泉”，“讓教學專業人員全面參與學校的科研項目和其他方案十分必要。這些方案既包括開發、改進與實施一些項目，評估現有項目，設計、測驗和引進一些項目，還包括展開教育相關領域的其它研究活動”。羅徹斯特學區也要求從2005~2006學年開始，賦予教學人員針對學生的學習需求與校長進行協商的權利，談判范圍覆蓋工作時長、任務分配、教學條件、班級規模以及學生結構等多個領域，談判結果具有與學區談判協議的同等效力。印第安納州的印第安納波利斯學區更是賦予教師直接參與政治決策的權利，允許教師在奇數年和偶數年分別參加16天和24天的立法工作。可以預見，如何調整運作模式，使教師在參與學校管理與決策的過程中取得積極的成效，將是今后一段時期教師工會與學區面臨的重要課題。

三“、改革式”教師集體談判對我國的啟示

（一）調動教師的參與熱情，使之成為推進教育民主進程的源動力“改革式”談判模式之所以能以燎原之勢在全美迅速擴展，其內驅力就源于教師群體憑借專業優勢對教育事務與決策的主動參與。與此同時，談判協議中認可教師參與管理與決策條款的增加與擴充反過來又加速了教育的科學與民主進程。在我國，為敦促教師群體盡快投入到推動我國教育進步的大潮中去，首先要變革傳統“校長負責制”的管理理念，明確教師群體參與教育管理的重要意義。在現代管理體制下，應堅持以人本思想為導向，充分尊重與滿足教師參與管理的民主愿望，賦予教師有效的話語權，實施校本管理，構建學校管理的民主氛圍。其次，要提升教師參與管理的自主意識，促進教師角色的轉變。要重視教師自覺意識的培育，樹立終身學習的觀念，使教師保持開放的心態，自覺對教育教學及管理工作進行深入反思，主動承擔起學校事務的協商者、決策者和監督者的角色。吸引更多教師參與到學校的管理與決策中來，還要提供教師參與管理所需的技術指導，建立起有效的激勵機制。借助定期講座、網絡學習、經常性教育管理交流活動和學校管理實踐等形式，擴充教師的管理理念，豐富教師的間接經驗與直接經驗，參照“職業階梯”等模式激發教師的參與熱情，使其在獲取實際效益的同時，實現參與管理的民主訴求。

（二）完善教育立法，為教師行使民主權利提供法律保障美國教師集體談判以強制性法規形式賦予談判協議明確的法律效力，對談判雙方形成了強大的約束力。集體談判過程中民主的實現需要以服從談判協議為先決條件，談判結果的順利實施也依賴談判協議的保障。隨著“改革式”談判在各州的逐步推行，一些實施改革的學區將涉及教師民主參與、專業發展的內容納入談判協議，進一步夯實了教育民主化發展的法律基礎。一份2000年的調查報告顯示，從1964年到1990年，威斯康星州密爾沃基市的談判協議由18頁擴展至174頁，使談判雙方權利的行使和職責的履行更加有法可依。[17]與美國相比，我國關于教師民主權益的立法還較為薄弱，盡管《教育法》、《教師法》等法律法規中包含教師權益維護的條款，但其表述多以倡導性為主，剛性約束與程序性規范明顯不足。2001年修訂的《工會法》雖明確了工會維護職工合法權益的基本職責，卻因缺乏相應的配套立法與行政規章而難以實現權責的具體落實。針對上述問題，結合我國教育民主化發展的現實需要，加快完善保障教師民主權利的相關立法已經迫在眉睫。在推動教育民主化的進程中，我們一方面應及時出臺一系列與基本法相配套的專題法、單行法等法律法規和地方性實施細則，構建起立體化、時效性、可操作的法律保障系統，另一方面還應注意在立法文本上體現出確定性，盡量避免使用“應當”、“可以”、“鼓勵”、“適度”等不具強制力的詞匯，保證法規表述明確，權責清晰。

（三）充分發揮教師組織的服務和民主監督職能教育民主化的實現，除需要教師群體的主動參與和政府的引導扶持之外，更離不開社會多方的支持、認可與監督。在這個過程中，教師自發成立的專業組織以其扎根于教學一線的獨特優勢而扮演著重要角色。20世紀80年代以來，為適應時代潮流和民眾對高質量教育的需求，美國教師工會對自身角色進行了重新定位，在關注教師利益訴求的基礎上，逐漸將工作重點向服務與監督傾斜，由此成為加速教育民主進程的重要力量。具體到“改革式”教師集體談判模式，即表現在教師工會依托其雄厚的專業科研力量，與地方學區合作開發一系列教師專業發展項目，設置明確的教師專業評估標準，為決策部門提供參考信息，并將建議與反饋貫穿至教育政策出臺、實施、修訂的整個過程。

在社會轉型時期，教師工會與教師專業組織同樣是我國教育民主進程中不可或缺的重要一環，但受諸多因素的影響，當前我國各級各類教師工會與教師專業組織在教育民主進程中的參與度還有待提高，服務與監督職能的發揮也極其有限。在這一方面，我國的教師工會與教師組織可參考借鑒美國的經驗，努力加強專業自治與自律，堅持以推動教師專業發展為己任，自覺承擔專業服務職能，形成專業權威，取得社會公信，為政府的教育決策提供真實可靠的信息支持。此外，還要加強與政府部門的合作，促進監督職能的創新，擴大信息資源共享網絡，集決策人員、專家、學者、教師的多方智慧于一體，有效提高和保障教育決策的科學性與民主性。

作者：王學璐 何振海 單位：河北大學教育學院