財政補貼效率研究范文

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《財會研究雜志》2014年第十一期

一、財政補貼存在的問題

（一）補貼厚此薄彼，重國企輕民企、重上市公司輕中小企業與國企、上市公司相比，民企、中小企業可享受財政補貼額度不可同日而語，特別是中小企業更是甚微，補貼申請過程無比艱難曲折。2012年，財政補貼最大的10家上市公司，占補貼總額33.13%，剔除其中2家民企，8家國有控股企業占比達28.36%。LED行業“盛宴”中，財政補貼大多為大型LED企業所受益，而中小LED企業難以享受；節能補貼新政將小企業直接排除在外，引發不公平競爭的指責。盡管國企擔負“穩物價、保民生”之責；上市公司肩負新興產業、技術創新之任，其分享更多的財政補貼，可謂理所當然。但是，讓國企、上市公司分享財政補貼的做法，特別是產能過剩嚴重、落后的公司，值得商榷。石油行業總體利潤并不少，每年卻還能獲得數以百億計的財政補貼令人難以信服。同時，財政補貼讓國企、上市公司獲得競爭優勢，造成對民企、中小企業新的不公，違背補貼促進產業轉型、支持技術創新的初衷。

（二）設租、尋租、腐敗現象屢見不鮮財政補貼更是催生一批“補貼掮客”，利用所謂的資源、關系、項目，在政府、企業、官員之間架起了一條完整的利益鏈條。企業為了獲取財政補貼，不惜重金進行各種“公關活動”，補貼隨即成為掮客攬財捷徑。

二、財政“亂貼”帶來的弊端

（一）誘發產能過剩屢禁不止，抑制產業結構調整在政策刺激、財政補貼以及稅收減免、廉價工業用地等優惠政策下，加大了企業的投資沖動，爭項目、爭補貼，加快圈地和重復建設。同時，受不真實的“內需”影響，企業決策判斷失誤，蜂擁而上，造成產能過剩，最后只得以價格戰收場。財政補貼甚至成為LED產業“夭折”的催化劑；終端的消費補貼變成為直接補貼生產企業。再將補貼注入產能過剩領域，由此形成的資源錯配更是扭曲、掩蓋價格關系，背離產業發展方向，不利于落后產能的淘汰。

（二）違背了市場經濟所倡導的自由競爭，弱化了市場對資源配置的功能盡管產業引導性補貼具有一定合理性，但“保殼”、“不退市”補貼的加劇使得退市制度形同虛設，嚴重影響市場對資源配置的效率，干擾了正常市場秩序。同時，財政補貼的實質是一個利益再分配問題，無形中將企業分為受惠企業和非受惠企業。倘若二者存在競爭，補貼無疑使非受惠企業處于不利地位，甚至直接威脅其生存。

（三）日漸增多的“騙補”、日益嚴重的“補貼尋租”等亂象使補貼績效下降，成為財政重荷過多過濫農業、新產業補貼沒有換來農產品質量與農業效率大幅度提高，也未能使我國邁入科技創新時代。相反，卻成為尋租的對象。財政補貼“生”不出現代化農業，也“養”不出具有國際競爭力的新產業。應及時調整現有的農業、新產業等補貼策略，否則會嚴重拖累財政，特別是在財政收入增速放緩之下會進一步放大財政風險。農地流轉“套補”，扭曲了政策本意，浪費了財政支出，挫傷了種糧熱情。

三、探究財政“亂貼”背后的根源

（一）維持地方財政收入，解決就業等社會問題

產能過剩是不爭的事實，但享受補貼的企業在地方財政貢獻中占據重要角色，且大多具有國資背景，確保納稅大戶的利潤維持在一定水平，才有充足的稅源以滿足政府各項基本開支。同時，享受補貼的企業承擔諸多社會責任，扶持產能過剩、虧損的企業是維持就業率的一種手段，尤其在一些西部地區。西方發達國家也對創造大量就業機會的項目給予重點扶持。德國1980-1985年曾提供了大量的補貼以挽救鋼鐵行業危機。

（二）“唯GDP”論、政績觀作怪，緩解節能減排壓力

地區經濟發展速度的政績考核，加劇了各級政府的產值速度意識和攀比情緒，而財稅政策一直被視作刺激經濟增長、促進產業升級轉型的“萬能鑰匙”，不惜動用財政資金進行不必要的救助。何況，項目獲得國家財政補貼本身也是一種政績。對虛報土地流轉面積以套取補貼的行為，地方政府往往視而不見，甚至與之合謀。同時，“十二五”節能減排目標是實現單位GDP能源消耗下降16%，目前實際進度落后于目標。截止2013年末，單位GDP能耗降低累計僅為5.5%。鋼鐵業在社會能耗中的占比約為15%，自然成為節能減排改造的重點領域。

（三）阻止企業外流，維護地區形象

知名企業的存在是地區經濟發展程度和競爭力強弱的一種象征，有利于形成良好經濟發展環境。上市公司可以提升地方知名度，帶動其他行業的發展，吸引更多投資。因此，不管出于保住再融資資源，還是出于維護地區形象，地方政府都會竭力保住上市公司的招牌“殼資源”。同時，受到企業遷移的威脅，為了留住納稅大戶，也會竭力援助。

（四）不恰當的主觀邏輯思維

財政補貼涉及金額巨大、無本之利，“國家的錢不要白不要”、“跑技術不如跑關系”的不良心態，加劇“謀利”沖動。同時，補貼發放過程中亦存在“不花白不花，給誰不是花”的錯誤思想。

（五）財政補貼程序漏洞多

1.補貼不規范，存在隨意性、盲目性。財政補貼的法律依據零散，立法層次不高，效力不強。中央和地方均擁有相應的補貼支出管理權限，而地方的自由裁量權過大，有權決定補貼與否、補多補少，還可任意增加補貼項目、授予補貼，補貼款時常被挪用、濫用，造成難以從宏現上控制補貼的范圍和數量，以及“饑飽”現象的屢見不鮮。

2.補貼標準設計不合理，缺乏彈性。補貼沒有嚴格的標準，導致補貼范圍過大過濫，直接影響到補貼支出的有效安排，多報、虛報、重復補貼成為常態。部分補貼項目有增無減，形成補貼的慣性、剛性化，違背補貼彈性原則，加重財政負擔。同時，補貼一視同仁，均采用財政沖銷的方式，政策性虧損補貼演變成經營性虧損補貼，實報實銷，造成補貼的失控。

3.補貼透明程度不足。財政補貼項目種類繁多，且很多幾乎無跡可尋，公眾難以知曉，一部分實際上就是對企業支持和利益輸送，客觀上也給“亂貼”以可乘之機。

4.監管機制不健全。財政補貼“重撥付，輕管理”，只表現為撥付，監督環節不能及時有效跟進，致使補貼中間環節遭遇層層“瘦身”，也為尋租行為提供可乘之機。若財政補貼發放被質疑，往往也是由同級政府部門調查，利益捆綁和問責使得“同級自查”易“淪于形式”。同時，項目績效評價不完善，造成對財政資金的使用缺乏約束力。企業虧損補貼一直被視作財政收入的減項，無法保證財政補貼的嚴肅性，繞過了預算監督程序，直接進行退庫，抵消財政補貼的行為。

5.違規懲罰力度不夠。事后審計無法從源頭上起到預防作用，即便挪用、侵占財政補貼行為被審計發現后，處理上也是草草了事，未得到嚴肅處理；加之一些腐敗行為，更是增大懲處難度。比如，懲處主要集中在經銷商騙取家電下鄉財政補貼的小案上；而對于知名企業的騙補行為，卻只停留在退錢了事，違法乃至犯罪者免于重罰。

四、規范財政補貼管理，提高實施有效性的路徑選擇

（一）總體思路

財政補貼錦上添花固然可喜，但更應充當雪中送炭的角色。補貼不應過度拘泥于資本主體和規模大小，也不可視關系親疏而厚此薄彼，而應在于其為社會創造的價值。同時，合理利用補貼的經濟杠桿，讓其落地有聲，有效應、有反饋、有變化。著力加強財政補貼的頂層設計，協調多方力量，構筑防止“亂補”的“防火墻”，平衡補貼與收支的關系，將財政資金用到實處。財政補貼并非神丹妙藥，從來都是一種應急性、輔助性手段，次優之選，無法起到根本性作用。企業若要占領市場還得靠技術創新、品牌和渠道建設，而政府則應著力營造公平競爭的市場氛圍和經商環境。更何況，獲得補貼的企業畢竟是少數，財政也越發難以負擔規模龐大、沒有效益只要補貼的企業。

（二）注重“三性”原則

1.注重財政補貼的適度性。財政補貼具有一定的必要性和合理性，但運用不當則有損于公平和效率，易掉進補貼“陷阱”，引發“揠苗助長”的種種非議。補貼數額過大，勢必影響財政收支平衡，擠占其他支出；補貼剛性過強，難以壓縮，導致赤字增加；補貼范圍過廣，則會弱化市場在資源配置中的作用，掩蓋經營性虧損的事實。

2.注重財政補貼的靈活性。結合行業發展特點，分階段配置補貼資金，并根據經濟形勢的變化，適時適度調整補貼標準、規模和期限，保證財政補貼發揮最大的效用；在財力可控范圍內，防止補貼剛性。價格補貼的非排他性使得富裕消費群體卻成為價格補貼最大受益者，違背了財政補貼增進全社會福利的初衷。

3.注重財政補貼的時效性。財政補貼政策存在“效力遞減規律”。短期內能起到鼓勵和引導作用，有助于扶持企業、刺激消費；若長期使用，則會形成強力的路徑依賴，扭曲產業結構，導致低效率、不公平的市場競爭。

（三）具體舉措

1.改革政績的評價標準，樹立市場在資源配置中起決定性作用的理念。打破“唯GDP論英雄”的政績考核制度，削弱不合理補貼的動機。避免將土地流轉規模作為政績考核標準，引導農地流轉朝理性、務實方向發展。同時，厘清政府與市場的關系，明晰政府“為”與“不為”的邊界，從支持推動產業轉型升級、企業創新發展以及改善民生的角度，完善財政補貼政策。將扣除非經常性損益后的凈利潤同時作為是否暫停上市的考核指標，來遏制違背市場規律的保殼行動。

2.完善財政補貼的申請標準和流程，取消不合理的補貼項目。細化財政補貼的流程，盡量避免政策設計環節上的漏洞，從根本上杜絕違規現象。做好事前調查，詳實了解補貼對象，明確補貼方式；建立補貼標準的測算指標體系，使補貼更加公平合理。同時，堅持有保有壓方針，嘗試設立補貼基金制度，規范補貼范圍，嚴控補貼規模，促進生產要素優化配置。整合現有“碎片化”式的農業財政補貼，加大財政惠農補貼力度，完善農業補貼體系；調整企業補貼政策，加大研發補貼，謹防混淆經營性虧損和政策性虧損以騙取超額補貼；完善民生補貼政策，統籌城鄉居民，著重關注低收入群體。

3.優化財政補貼方式，注重激發市場主體發展動力和內生活力。根據項目的特點，擇優選擇補貼方式，減輕對市場規律的影響。將對生產經營項目的無償補助改為政府的短期股權投資，避免扭曲市場競爭行為。稅收優惠比直接補貼對企業科技研發的投入具有更高效率的誘導作用。同時，補貼并非維持貧窮的機制，而是改善生活的階梯。應將有限財力更多用于改善生態環境、醫療、教育、扶貧等領域，增強保障對象自身發展內生動力，謹防跌入“均衡的補貼陷阱”。

4.實現財政補貼操作的陽光化，壓縮尋租空間。嚴格限定范圍的財政補貼公開，難以滿足公眾的知情權、監督權。財政資金作為公共財產，補貼的標準、額度、條件以及申請機制和流程應予以公開，讓公眾能夠理性地監督和評判。打破“封閉式審核”傳統，擠掉項目中的水分，減少暗箱操作，約束設租尋租行為。同時，積極借鑒發達國家經驗，全過程的網絡公開披露相關圖表、注釋、審計報告等信息，確保財政補貼專款專用，實現其導向作用和乘數效應。

5.加強財政補貼的立法，加大懲處力度。強化財政補貼的立法，逐漸納入法治化管理的軌道，實現財政補貼的規范化、公平化、透明化。依法規范補貼項目的檢查、績效考核、補貼資金使用，明確規定補貼條件、補貼金額、補貼程序等，確保補貼使用的合理性，解決決策者的隨意性。同時，依法嚴懲騙補等行為，適時對不合理補貼項目啟動事后問責機制，確保補貼分配的公平，抑制權力尋租的沖動。

6.切實加強監管，科學評估補貼效果。結合財政績效評價的實踐經驗，嚴格跟蹤補貼資金的使用情況，采用定性、定量方式評估補貼的效果，及其對公平競爭市場環境的影響，在此基礎上及時糾偏補正，提高補貼效率。定性評價應著眼于：補貼效應是否已發生異化；若不調整，是否會拖累財政；若調整，力度如何等。定量評價則應著眼于：補貼適合的額度；財政可承受范圍；年調整幅度及中長期調整的力度等。評價過程應更多依賴外部專業人才、機構。同時，建立財政、審計等相關部門之間的合作制度，提供監督舉報程序。

作者：邱峰單位：中國人民銀行鎮江市中心支行