財政監(jiān)督在財政分配的地位范文

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一、市場經(jīng)濟(jì)國家財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位與監(jiān)管一體化制度構(gòu)架

財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配業(yè)務(wù)，不僅是財政分配和財政監(jiān)督的物質(zhì)規(guī)定，而且也是分配及其監(jiān)督范疇的一般物質(zhì)規(guī)定，這并非是一個可有可無的意識范疇。只要有財政收支管理，就有內(nèi)在財政收支業(yè)務(wù)流程并與財政管理難以明確區(qū)分的財政監(jiān)督。即財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配及管理的基本屬性，決定財政監(jiān)管密不可分、融為一體。這正是現(xiàn)代國家監(jiān)督中，財政監(jiān)督區(qū)別于議會、審計等外生性監(jiān)督的主要特質(zhì)，也是當(dāng)今世界各國財政監(jiān)督機(jī)制體系健全、層次完備、結(jié)構(gòu)多樣的基本原因。

（一）市場經(jīng)濟(jì)國家財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位及制度構(gòu)架

市場經(jīng)濟(jì)國家財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配的地位，在代議制政體下具體表現(xiàn)為并列于議會監(jiān)督、司法監(jiān)督和審計監(jiān)督，財政監(jiān)督具有地位高、深入業(yè)務(wù)、派駐或派出制體系完善的制度構(gòu)架及特征。

1、財政監(jiān)督是并列于議會、司法、審計等監(jiān)督的重要國家行政監(jiān)督。這一制度構(gòu)架表明，財政監(jiān)督以突出的內(nèi)在性專業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢，區(qū)別于議會、司法和審計等監(jiān)督，并能支持、輔助議會、司法和審計及其他國家監(jiān)督，是不可替代的相對獨立特殊的國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。如荷蘭(財政部財政監(jiān)督司)、巴西(聯(lián)邦監(jiān)控總局)等財政監(jiān)督與議會監(jiān)督相結(jié)合；比利時、西班牙(國家行政預(yù)算監(jiān)督總署)、意大利(國家撥款總署)、匈牙利(財政監(jiān)督司、國家資金與資本市場監(jiān)管局、稅務(wù)和財政監(jiān)管局)、希臘(行政和財政審計總局)等財政監(jiān)督與審計監(jiān)督一樣，都各自向部門、地方派駐人員，財政監(jiān)督與國家審計監(jiān)督并列執(zhí)行。法國財政監(jiān)督具有國家監(jiān)察署、財政監(jiān)督總署、財政監(jiān)察專員等多元化系統(tǒng)構(gòu)架，財政日常業(yè)務(wù)監(jiān)督與議會預(yù)算審查監(jiān)督、審計法院事后監(jiān)督并列。個人以為，法國財政監(jiān)督體制及其在國家監(jiān)督體系中的地位，基本可視為市場經(jīng)濟(jì)國家財政監(jiān)督制度頂層設(shè)計的代表。如下圖

2、財政監(jiān)督實行相對獨立和高于同級部門級別的專管監(jiān)督和報告制。財政監(jiān)督內(nèi)在并高于財政分配，是監(jiān)督與分配的具體定位和“居上察看”的基本要求。要實現(xiàn)合理、有效的財政分配，就必須有高一級別的財政監(jiān)督。因此，市場經(jīng)濟(jì)國家通常實行財政專管監(jiān)督和相應(yīng)的報告制度。具體如：美國聯(lián)邦財政部設(shè)由總統(tǒng)任命的財政總監(jiān)，直接對總統(tǒng)和國會負(fù)責(zé)，監(jiān)督財政政策執(zhí)行和檢查中的重大問題；同時總統(tǒng)任命派駐聯(lián)邦用款部門財政總監(jiān)，對總統(tǒng)和財政部負(fù)責(zé)部門支出簽字及支付撥款。法國在財政經(jīng)濟(jì)部設(shè)立直屬財政部長管理的財政監(jiān)察總署(設(shè)立于1816年)，被稱為財政部長“別動隊”，根據(jù)財政部長命令以不事先通知方式，實行對內(nèi)、對外檢查，檢查結(jié)果直接報財政部長。同時，國家監(jiān)察員可以向企業(yè)主管部門部長提出發(fā)現(xiàn)問題及建議，并寫出報告直接或通過部長辦公室、國庫司向財政部長報告。巴西聯(lián)邦監(jiān)控總局(1994年從國庫總局分出)負(fù)責(zé)監(jiān)督聯(lián)邦部門預(yù)算項目和預(yù)算資金執(zhí)行，匯總、審核編制聯(lián)邦部門支出預(yù)算執(zhí)行報告，經(jīng)財政部長提交總統(tǒng)，再由總統(tǒng)提交議會。西班牙財政監(jiān)督結(jié)果，一是否定被檢查部門的預(yù)算；二是檢查結(jié)果報財政監(jiān)督總署裁定，總署通常同意財政監(jiān)督員的檢查結(jié)果，如否定檢查報告，需通過經(jīng)濟(jì)財政大臣提交部際委員會(有關(guān)經(jīng)濟(jì)部長組成的政府最高組織)裁決。意大利國家撥款總署的專項檢查報告，交總署協(xié)調(diào)辦公室審核定案，然后檢查結(jié)論告知被檢單位和有關(guān)部門，重大問題則移交審計法院審理。荷蘭財政監(jiān)督司監(jiān)督中央部門預(yù)算執(zhí)行及內(nèi)部財務(wù)制度合理性，評價財務(wù)狀況，為制定和修訂制度提供參考。捷克財政監(jiān)督檢查結(jié)果一般不公開，但要報送被檢查行政區(qū)首長，要求地方政府整改。

3、財政監(jiān)督普遍實行派駐派出制。分級財政體制下，各級地方通常都有中央財政轉(zhuǎn)移支付，各國大多對地方的中央財政分配，實行跟隨性派駐派出財政監(jiān)督。派駐派出制和專管制都是垂直性財政監(jiān)督，不同的是專管制是將監(jiān)督升級為上級專管或?qū)T，而派駐派出制則是向下級政府或單位派駐派出機(jī)構(gòu)或人員。具體如：法國財政監(jiān)察員制度為1922年議會議案確立，由預(yù)算司管理并派駐財政監(jiān)察專員至中央各部，被譽(yù)為“財政部在部門的眼睛”。1970年后財政監(jiān)察員制度推廣到地方，實行22個大區(qū)財政監(jiān)察專員派駐制，以監(jiān)管中央在地方的公共支出。國家監(jiān)察署(經(jīng)濟(jì)財政監(jiān)察總署)擁有被派駐國家控股50％以上國有企業(yè)的50多名國家監(jiān)察員。德國財政監(jiān)督是財政部派駐各州的高級財政管理署，主要負(fù)責(zé)聯(lián)邦、州財政政策貫徹執(zhí)行和組織協(xié)調(diào)財政預(yù)算執(zhí)行。比利時財政部通過向部門派駐財政監(jiān)督員和支出控制員來監(jiān)控預(yù)算，財政監(jiān)督員派駐三大區(qū)和聯(lián)邦政府重要部門，支出控制員派駐聯(lián)邦政府重要部門。

西班牙國家行政預(yù)算監(jiān)督總署約3000人，1500人為派駐各地方、16個經(jīng)濟(jì)主管部門和30個國有大型企業(yè)(公司)的財政監(jiān)督員，并加派公共工程部負(fù)責(zé)全國工程開支項目，派駐人員最多的部門約300人，少的如衛(wèi)生部約20人，30家國有大企業(yè)派駐監(jiān)督員約500人。意大利國家撥款總署在中央部門、大區(qū)、省、市，有國家撥款的醫(yī)院、科研單位、大專院校等非經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)和國家控股超過50％的企業(yè)，派設(shè)直屬機(jī)構(gòu)或派駐監(jiān)督代表，其中20個部委派駐監(jiān)督代表800人。派駐機(jī)構(gòu)和人員主要負(fù)責(zé)監(jiān)督中央撥款執(zhí)行情況，審核批準(zhǔn)開支及執(zhí)行，監(jiān)督檢查中央撥款使用是否符合國家有關(guān)規(guī)定。希臘財政部在各部門、公共機(jī)構(gòu)和大區(qū)地方政府派駐公共財政審計機(jī)構(gòu)，全國共派駐約850人，負(fù)責(zé)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行審核上報。巴西聯(lián)邦監(jiān)控總局人員1800人，派駐聯(lián)邦部門700人，州600人，總局本部500人。并在部門、州設(shè)立由財政部長任命并垂直領(lǐng)導(dǎo)的分局。

（二）市場經(jīng)濟(jì)國家財政監(jiān)管一體化體制及實踐

市場經(jīng)濟(jì)國家財政監(jiān)督通常都有相對獨立的監(jiān)管業(yè)務(wù)范圍，監(jiān)督“居上察看”和監(jiān)管一體化本質(zhì)屬性及實踐，充分完備地體現(xiàn)于市場經(jīng)濟(jì)國家財政監(jiān)督制度建設(shè)中。具體如：

1、明確監(jiān)督對象和監(jiān)督方式。從業(yè)務(wù)及制度上明確界定財政監(jiān)管對象，不同監(jiān)管對象采用不同監(jiān)管方式，是市場經(jīng)濟(jì)國家的通常做法。如：法國對部門、大區(qū)、國家持股大于50%企業(yè)、費稅征收行業(yè)及機(jī)構(gòu)、工商性公共事業(yè)單位、政府批準(zhǔn)的全國性社保機(jī)構(gòu)、受國家資助的全資私有企業(yè)、法定接受國家監(jiān)察的機(jī)構(gòu)控股子公司等實行派駐監(jiān)督。比利時對大區(qū)和重要部門派駐財政監(jiān)督員，重要部門派駐支出控制員。巴西聯(lián)邦監(jiān)控總局直接監(jiān)督使用聯(lián)邦預(yù)算資金的4300多個單位。匈牙利財政監(jiān)督司負(fù)責(zé)監(jiān)督政府支出數(shù)額較大的13個中央部門及下屬單位的預(yù)算執(zhí)行。市場經(jīng)濟(jì)國家派駐監(jiān)督所產(chǎn)生的直接和就地監(jiān)督效果，使中央財政的監(jiān)控功能延伸到主要用款單位。

2、直接監(jiān)管財政資金業(yè)務(wù)全流程。即直接參與被監(jiān)督對象的預(yù)算編制、執(zhí)行、決算及相關(guān)監(jiān)管審檢業(yè)務(wù)工作，具體如：（1）直接參與部門、機(jī)構(gòu)、地方的預(yù)算編審與上報業(yè)務(wù)。財政監(jiān)督直接參與部門、機(jī)構(gòu)、地方預(yù)算編審的國家，如法國、比利時、希臘等。法國財政監(jiān)察員要與派駐部門、大區(qū)討論制定分預(yù)算；比利時財政監(jiān)督員監(jiān)督與預(yù)算有關(guān)事項，包括初審預(yù)算，研究草案，以及評估預(yù)算支出等；希臘財政部派駐各部門、公共機(jī)構(gòu)和地方大區(qū)的公共財政審計機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)按財政部指令初審并協(xié)助部門、大區(qū)和州的預(yù)算編制與上報。（2）直接參與財政收支執(zhí)行事中監(jiān)管。財政監(jiān)督直接參與部門、地方和機(jī)構(gòu)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管，是市場經(jīng)濟(jì)國家的普遍做法。具體如：法國財政監(jiān)督貫穿財政資金業(yè)務(wù)全過程，具有監(jiān)督層次多、監(jiān)管同步和監(jiān)督執(zhí)法嚴(yán)格等特征；如財政監(jiān)察員事前核準(zhǔn)支出承諾、結(jié)算、支付指令，代表財政部就地監(jiān)督各部長、大區(qū)首腦使用財政撥付的人員工資和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費，簽字受理各項支出；按月接受部門、大區(qū)預(yù)算執(zhí)行報告；監(jiān)督檢查各部長、大區(qū)首腦每筆開支決策是否有法律依據(jù)，支出是否列入預(yù)算，決策程序是否合規(guī)等，如發(fā)現(xiàn)問題有權(quán)拒絕簽字或凍結(jié)預(yù)算。國家監(jiān)察署監(jiān)督國有領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)財政和公共管理咨詢等，從財政角度監(jiān)控企業(yè)日常決策，并直接對財政部長負(fù)責(zé)。德國高級財政管理署下設(shè)財稅局，具體負(fù)責(zé)稅收征收、財政撥款支付，監(jiān)督財政資金的收入及使用，并承擔(dān)公共資產(chǎn)管理。比利時的財政支出控制員主要監(jiān)督部門日常支出及會計核算等。意大利國家撥款總署派駐機(jī)構(gòu)和人員，通過日常監(jiān)督和專項檢查監(jiān)督中央撥款執(zhí)行，具體如審核批準(zhǔn)開支及執(zhí)行，監(jiān)督檢查中央撥款使用是否合規(guī)等。荷蘭財政監(jiān)督司負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查部門財政政策實施和預(yù)算資金使用，通過與部門組成正式或非正式、臨時或長期的監(jiān)督委員會，監(jiān)督中央部門預(yù)算執(zhí)行及內(nèi)部財務(wù)制度合理性。希臘財政部派駐公共財政審計機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審核部門、大區(qū)和州日常財務(wù)收支和預(yù)算資金撥付。巴西聯(lián)邦監(jiān)控總局主要監(jiān)督聯(lián)邦部門預(yù)算項目和預(yù)算資金執(zhí)行，監(jiān)督地方政府獲取、使用聯(lián)邦預(yù)算或轉(zhuǎn)移支付資金，以及與聯(lián)邦政府簽訂的合同及執(zhí)行等。利用網(wǎng)絡(luò)跟蹤監(jiān)督計劃預(yù)算部的預(yù)算安排、稅務(wù)總局稅收征管、國庫總局撥付資金等；利用網(wǎng)絡(luò)實地檢查或調(diào)查取證，監(jiān)控預(yù)算單位銀行賬戶資金增減變動和實際使用聯(lián)邦預(yù)算資金情況。匈牙利財政監(jiān)督司負(fù)責(zé)監(jiān)督政府支出數(shù)額較大的中央部門及下屬單位預(yù)算執(zhí)行，宏觀監(jiān)管財務(wù)和有關(guān)規(guī)章制度制定執(zhí)行，側(cè)重檢查機(jī)構(gòu)運(yùn)行是否正常，大額資金使用是否經(jīng)濟(jì)有效。巴西聯(lián)邦監(jiān)控總局監(jiān)控聯(lián)邦部門會計工作并由派駐人員直接制作部門會計報表。（3）直接參與財政收支執(zhí)行事后監(jiān)督檢查。財政監(jiān)督直接參與部門、地方和機(jī)構(gòu)預(yù)算執(zhí)行事后審查監(jiān)督，也是市場經(jīng)濟(jì)國家的普遍做法。具體如：法國財政監(jiān)察總署負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查包括公共會計、國家預(yù)算支出決策者、所有使用公共資金的各種機(jī)構(gòu)的公共開支，設(shè)財政總監(jiān)和財政監(jiān)督員對內(nèi)檢查財政部長領(lǐng)導(dǎo)的稅務(wù)總局、海關(guān)總署及國庫司、預(yù)算司等，有關(guān)賬目、執(zhí)法質(zhì)量、工作效率和人員廉潔等；對外根據(jù)財政部長決定，除檢查部門財政收支外，還專項檢查或調(diào)查涉及威脅國家財政收支的活動及其他事項。近年財政監(jiān)察總署已延伸檢查對外援助和資本輸出效益等國外業(yè)務(wù)。德國高級財政管理署及下屬各財稅局負(fù)責(zé)監(jiān)督財政收入及時性，支出合規(guī)性、安全性、有效性，并考核財政內(nèi)各職能部門工作業(yè)績。

西班牙國家行政預(yù)算監(jiān)督總署，日常監(jiān)督主要是監(jiān)督會計、年度賬目及其他財政狀況的合規(guī)性、真實性；完成情況監(jiān)督是核查經(jīng)營管理執(zhí)行和程序的合規(guī)性。專項監(jiān)督包括經(jīng)濟(jì)效率監(jiān)督、計劃監(jiān)督和制度程序監(jiān)督，目的是獨立評估計劃、活動或公共職能執(zhí)行，評估經(jīng)濟(jì)效率水平和可利用資源使用程度。希臘財政部派駐公共財政審計機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審查審計政府采購公開招標(biāo)及付款計劃等的合規(guī)性、合法性和程序性。巴西聯(lián)邦監(jiān)控總局主要通過匯總、審核編制聯(lián)邦部門預(yù)算項目和預(yù)算資金執(zhí)行報告，監(jiān)督聯(lián)邦部門預(yù)算項目和預(yù)算資金執(zhí)行。捷克財政部內(nèi)設(shè)部長分管的行政區(qū)域監(jiān)督司，專門負(fù)責(zé)審計監(jiān)督地方政府使用的中央資金，州和其他行政區(qū)定期向財政部報送有關(guān)會計報表，財政部定期審計檢查州和其他行政區(qū)的中央財政資金使用。

二、我國財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位及監(jiān)管一體化制度建設(shè)實踐

我國財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位與監(jiān)管一體化制度建設(shè)，是我黨在戰(zhàn)爭時期就確立并始終堅持的。建國后國家經(jīng)濟(jì)管理受意識形態(tài)影響，財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位與監(jiān)管一體化制度建設(shè)，雖幾經(jīng)曲折，但仍保持正確方向逐步發(fā)展。

（一）戰(zhàn)爭時期，軍政財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位及監(jiān)管一體化制度建設(shè)

我國財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位及制度建設(shè)，源于革命戰(zhàn)爭時的財政經(jīng)濟(jì)管理工作。自井岡山根據(jù)地建立起，就有“打土豪籌款子”和各種軍隊支出的財政收支日常分配及監(jiān)管業(yè)務(wù)，當(dāng)時財政監(jiān)督是完全內(nèi)在財政分配的。1、戰(zhàn)爭時期，財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位及監(jiān)管一體實踐。1931年11月《地方蘇維埃政府暫行組織條例》規(guī)定建立財政審計制度，中央執(zhí)行委員會下設(shè)審計委員會負(fù)責(zé)財政監(jiān)督，地方各級政府和紅軍中也設(shè)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的審計委員會和稽查員，專門負(fù)責(zé)審核各單位預(yù)決算和簽發(fā)撥款通知書，檢查各單位賬目及收支等。這一制度表明，組織上獨立的審計監(jiān)督是非內(nèi)在財政分配的“居上察看”，但業(yè)務(wù)上卻內(nèi)在財政分配且監(jiān)管一體。1932年8月《財政部暫行組織綱要》規(guī)定，財政人民委員部下暫設(shè)審計處，各省財政設(shè)審計科，財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位及監(jiān)管一體化制度確立。1933年9月實行獨立審計制，撤銷財政審計處，成立中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)的獨立于財政的審計委員會，財政監(jiān)督再次轉(zhuǎn)為審計監(jiān)督。抗戰(zhàn)至解放戰(zhàn)爭時期，從邊區(qū)政府到各根據(jù)地(或縣)都先后設(shè)立健全審計及財政監(jiān)督制度，出現(xiàn)政府審計監(jiān)督再次轉(zhuǎn)為財政監(jiān)督。如1937年9月陜甘寧邊區(qū)政府設(shè)置直屬審計處。1939年12月邊區(qū)成立財政部，下設(shè)審計處，撤銷邊區(qū)政府直屬審計處。1942年后邊區(qū)政府審計由邊區(qū)財政廳主管，政府審計監(jiān)督再次轉(zhuǎn)為財政監(jiān)督。1946年邊區(qū)政府頒布《建立縣財政自治大綱》，規(guī)定實施統(tǒng)一審計制度，縣財政最高監(jiān)督機(jī)關(guān)是政府委員會，日常財政監(jiān)督則由縣財政科負(fù)責(zé)。2、戰(zhàn)爭時期，財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位及監(jiān)管一體評述。戰(zhàn)爭時期，我軍政財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位及監(jiān)管一體化制度建設(shè)，至少揭示以下特征：第一，財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位及監(jiān)管一體化具有客觀性。即財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配及其簿記活動，如自井岡山根據(jù)地起就有嚴(yán)格財政紀(jì)律，對打土豪籌集款和繳獲物要交上報備案并實行專人管理、登記造冊，以滿足政權(quán)建設(shè)和軍事行動的支出需求。正是這種與收支一致的簿記業(yè)務(wù)，保障了根據(jù)地建設(shè)時期的軍政收支監(jiān)管。第二，財政監(jiān)督具有相對獨立性。即組織上財政監(jiān)督要相對獨立于財政分配，實現(xiàn)“居上察看”。第三，財政監(jiān)督既內(nèi)在又相對獨立于財政分配，是財政監(jiān)督不能回避的矛盾。“內(nèi)在財政分配”是監(jiān)督執(zhí)行的必然，“相對獨立財政分配”是“居上察看”監(jiān)督的必然。這也是從蘇區(qū)到邊區(qū)十多年間，財政監(jiān)督組織上在財政審計和政府審計間不斷轉(zhuǎn)變的緣由，而1946年邊區(qū)縣財政自治，財政負(fù)責(zé)日常業(yè)務(wù)監(jiān)督、政府負(fù)責(zé)財政監(jiān)督，則是一種分類處理。

（二）建設(shè)時期，我國財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位及監(jiān)管一體化制度建設(shè)

建國后，盡管財政監(jiān)督存廢受意識形態(tài)影響幾經(jīng)周折，但財政監(jiān)督仍憑借內(nèi)在財政分配地位和監(jiān)管一體的本質(zhì)屬性，以根植于業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，頑強(qiáng)艱難地向前發(fā)展。使財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位得以鞏固，財政監(jiān)管一體化制度建設(shè)得以強(qiáng)化。概括大致如下：1、建國初，財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位及監(jiān)管一體制度建設(shè)。1950年11月政務(wù)院頒布《中央人民政府財政部設(shè)置財政檢查機(jī)構(gòu)辦法》，規(guī)定財政部設(shè)財政檢查司，大行政區(qū)設(shè)檢查處，省市財政廳、局設(shè)檢查處(科)，專署及省直轄市財政局設(shè)檢查科或股，縣財政局設(shè)檢查員。應(yīng)當(dāng)說，這既是戰(zhàn)爭時期財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位與監(jiān)管一體制度的保持，也是建設(shè)時期財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位與監(jiān)管一體制度的開始。2、“”后，財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位及監(jiān)管一體制度建設(shè)。“”時期，財政監(jiān)督被視為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1958年11月財政部結(jié)合精簡機(jī)構(gòu)，報請中央同意后撤銷財政監(jiān)察司，全國各地財政監(jiān)察機(jī)構(gòu)隨之陸續(xù)撤銷。1962年4月國務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格控制財政管理的決定》，要求各級財政切實擔(dān)負(fù)起經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)查處違反財經(jīng)紀(jì)律等，據(jù)此一些地區(qū)開始陸續(xù)恢復(fù)財政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。1964年1月財政部制發(fā)《關(guān)于大力開展1964年財政監(jiān)察工作的通知》，3月《中央國營企業(yè)財政駐廠員工作施行辦法(草案)》，實施央企財政駐廠員制度。可見，“”后不僅恢復(fù)原有財政監(jiān)察制度，而且還創(chuàng)新性地推出央企駐廠員監(jiān)督。不僅鞏固了財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配的地位，而且拓展了財政監(jiān)管一體化業(yè)務(wù)范圍，創(chuàng)新了財政監(jiān)管一體化制度。3、“”后，財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位及監(jiān)管一體制度建設(shè)。1978年財政部報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，再次恢復(fù)建立財政監(jiān)察司，各地也陸續(xù)開始恢復(fù)建立財政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。1981年國務(wù)院授權(quán)財政部籌建審計機(jī)構(gòu)，因部內(nèi)機(jī)構(gòu)職責(zé)重疊，1982年財政部撤銷財政監(jiān)察司，監(jiān)督職能交審計機(jī)構(gòu)籌備組。1983年成立國家審計署，財政監(jiān)察機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)全移交各級審計。1984年冀、閩等地逐漸恢復(fù)建立財政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，1986年9月財政部再次恢復(fù)設(shè)立財政監(jiān)察司，1988年國務(wù)院批準(zhǔn)財政部設(shè)置財政監(jiān)察司。顯然，1980年代初審計監(jiān)督替代財政監(jiān)督，表明對財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配，財政分配需要內(nèi)在監(jiān)督，財政監(jiān)管一體等認(rèn)識仍不到位。而1984年地方因工作需要恢復(fù)財政監(jiān)督，則再次表明財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配的地位及監(jiān)管一體化，的確是人的意志不能改變的客觀現(xiàn)實。4、市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)時期，財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位及監(jiān)管一體制度建設(shè)。1993年黨的十四屆三中全會《關(guān)于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決議》，我國制度改革明確進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)時期。1994年政府機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院批準(zhǔn)由財政監(jiān)察司、央企駐廠員管理處和稅收、財務(wù)、物價大檢辦合并成立財政監(jiān)督司。此次調(diào)整通過擴(kuò)大財政監(jiān)督業(yè)務(wù)范圍和派駐監(jiān)督、年度性財政經(jīng)濟(jì)檢查轉(zhuǎn)為日常財政監(jiān)督，為我國市場經(jīng)濟(jì)下財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位及監(jiān)管一體化制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

1995年為加強(qiáng)地方的中央財政收支日常監(jiān)督，財政部在除西藏外的30個省區(qū)市及5個計劃單列市分設(shè)垂直領(lǐng)導(dǎo)的財政監(jiān)察專員辦，全國編制3000人，初步構(gòu)建我國市場經(jīng)濟(jì)和分級財政下的財政監(jiān)督派駐制度的主框架。1998年政府機(jī)構(gòu)改革，壓縮削減財政監(jiān)察專員辦機(jī)構(gòu)建制職能，全國編制減為1000人；除加強(qiáng)中央財政收支事前、事中監(jiān)控和事后檢查稽核日常監(jiān)督外，央企監(jiān)督交由國務(wù)院稽查特派員和社會審計承擔(dān)和具體審批事務(wù)減少。此次調(diào)整與明確市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)以來流行的“議會、立法監(jiān)督”、“財政監(jiān)督是自己監(jiān)督自己”等觀點相結(jié)合，一定程度上引發(fā)了對財政監(jiān)督必要性的質(zhì)疑。

但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配的地位及監(jiān)管一體化，在實際工作中仍逐漸加強(qiáng)。財政監(jiān)督秉承強(qiáng)化財政管理、服務(wù)財政改革的大局，逐漸形成專項監(jiān)督與派駐監(jiān)督、日常監(jiān)督與日常管理相結(jié)合的監(jiān)管一體工作制度。特別是2000年以來，財政監(jiān)督緊緊圍繞財政業(yè)務(wù)過程，全面監(jiān)督收支、金融、會計等環(huán)節(jié)，逐漸形成中國特色的有事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查特點的財政監(jiān)督機(jī)制。具體包括：第一，中央財政監(jiān)督增加管理業(yè)務(wù)服務(wù)財政改革。如2001年起服務(wù)國庫單一賬戶改革，專員辦開始審核各地糧庫建設(shè)資金、車輛購置稅專項資金及部分中央直接支付資金等；清理各地中央預(yù)算單位銀行賬戶，2004年實行年檢制；服務(wù)部門預(yù)算改革，參與保監(jiān)會、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、海關(guān)等部門預(yù)決算編審；強(qiáng)化金融監(jiān)管，實現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)監(jiān)管和財務(wù)監(jiān)管并重等。第二，財政監(jiān)管一體化趨于完善。如實行多種“三位一體”監(jiān)管，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三位一體”，事前、事中、事后監(jiān)督“三位一體”，資金審核、調(diào)查、跟蹤管理監(jiān)督“三位一體”，資金使用、跟蹤問效、合規(guī)性監(jiān)督“三位一體”等；重點全面監(jiān)控公檢法、工商行政管理事業(yè)性收費和罰沒收入等，實行日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結(jié)合、監(jiān)督檢查與規(guī)范管理相結(jié)合。第三，地方財政派駐監(jiān)督建立健全。如1997年山西省改財政駐廠員制為財政監(jiān)察員制，設(shè)立財政監(jiān)察組14個，編制100人，2000年湖北省財政駐部分市州“財政監(jiān)督辦事組”(1997年成立)改為“財政監(jiān)督辦事處”，機(jī)構(gòu)增加到12個，編制65人；1999年陜西探索財政監(jiān)督新方式，陸續(xù)向貧困縣派駐58名財政督查員，以工資發(fā)放為切入點，逐步開展財政支出監(jiān)督；2003年山東省改各市財政駐廠員機(jī)構(gòu)為財政派駐各市財政檢查辦事處，編制100人；2005年河北正式啟動財政監(jiān)察委派制度試點，成立財政監(jiān)察組負(fù)責(zé)教育、交通、國土資源、林業(yè)等部門監(jiān)督，2006年頒布《河北省財政監(jiān)督規(guī)定》，財政監(jiān)察委派制度列入政府規(guī)章；2009年河南省財政向地市設(shè)立6個派出機(jī)構(gòu)，監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)人員占比1/3。財政監(jiān)管一體化業(yè)務(wù)制度的建立，在鞏固財政監(jiān)督的內(nèi)在地位，促進(jìn)財政改革、落實財政政策、維護(hù)財稅法規(guī)、規(guī)范財經(jīng)秩序、查處違法違紀(jì)、保障財政運(yùn)行和國家調(diào)控等方面發(fā)揮了重要作用，為財政改革和發(fā)展提供強(qiáng)大動力和服務(wù)保障。正如一地方財政領(lǐng)導(dǎo)所言“財政部門作為一個分配管理者的基本職責(zé)，就是‘分配和監(jiān)督’，從這種意義上說，財政監(jiān)督工作撐起財政部門工作的‘半壁河山’”(李志友，2003)。

三、我國財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配的地位及監(jiān)管一體化制度建議

上述分析表明，目前我國市場經(jīng)濟(jì)下的財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位及監(jiān)管一體化制度建設(shè)，與市場經(jīng)濟(jì)國家的普遍做法存在較大差距。根據(jù)財政監(jiān)督內(nèi)在地位及監(jiān)管一體化本質(zhì)屬性，在我國現(xiàn)有財政監(jiān)督制度及實踐基礎(chǔ)上，參照市場經(jīng)濟(jì)國家普遍做法，提出我國財政監(jiān)督內(nèi)在財政分配地位及監(jiān)管一體化制度建設(shè)建議如下：

（一）堅持“財政監(jiān)督服務(wù)財政改革和管理”的基本原則

堅持“財政監(jiān)督服務(wù)財政改革和管理”的基本原則，是財政監(jiān)督存在的必要性及價值決定的。財政監(jiān)督完善強(qiáng)化財政分配及管理、甚至財政改革的服務(wù)性功能和作用，具體體現(xiàn)為財政監(jiān)督內(nèi)在于財政分配的地位和與財政管理一體化的業(yè)務(wù)方式。強(qiáng)化財政監(jiān)督內(nèi)在地位、完善財政監(jiān)管一體化業(yè)務(wù)制度，緊扣財政監(jiān)督服務(wù)財政管理與當(dāng)前財政改革的中心，才能強(qiáng)化財政監(jiān)督職能，提升財政監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量，展示財政監(jiān)督存在的必要性及價值。長期以來，我國財政監(jiān)督制度設(shè)計上明確“緊緊圍繞促進(jìn)財政改革和完善財政管理，更新監(jiān)督理念，突出監(jiān)督重點，改進(jìn)監(jiān)督方式”(《關(guān)于加強(qiáng)地方財政監(jiān)督工作的若干意見》(財辦監(jiān)【2008】15號))的指導(dǎo)思想，探索建立主動參與財政改革管理的工作方式。如1960年代的駐廠員派駐監(jiān)督，1995年的專員辦派駐監(jiān)督，2000年后參與國庫單一賬戶、部門預(yù)算改革，強(qiáng)化金融管理，以及“營改增”等，都充分體現(xiàn)了財政監(jiān)督緊緊圍繞財政改革和財政管理展開工作的基本方針。

（二）明確“財政監(jiān)督融入財政管理”的基本方法

監(jiān)督融入管理，并通過管理發(fā)揮作用是監(jiān)督的基本屬性。財政監(jiān)督的基本特征是內(nèi)在并融入財政管理，財政監(jiān)督只有與財政管理緊密結(jié)合、融為一體，才能發(fā)揮職能作用。近年財政部頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方財政監(jiān)督工作的若干意見》、《財政部門監(jiān)督辦法》(財政部令第69號<2012>)等制度明確規(guī)定，財政監(jiān)督觀念要由檢查型轉(zhuǎn)向管理型，監(jiān)督內(nèi)容要由注重收入查補(bǔ)轉(zhuǎn)向收支管理并重，監(jiān)督方式由事后檢查轉(zhuǎn)向事前審核、事中監(jiān)控、事后查處全程監(jiān)督，監(jiān)督目的由查處糾錯轉(zhuǎn)向內(nèi)控、預(yù)防機(jī)制監(jiān)督，安全、合規(guī)性監(jiān)督轉(zhuǎn)向績效監(jiān)督等。從監(jiān)督對象(財政管理對象和本部門財務(wù)收支)、監(jiān)督工作原則(建立事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合的覆蓋全部政府性資金和財政運(yùn)行全過程的監(jiān)督機(jī)制)、監(jiān)督方式(監(jiān)控、督促、調(diào)查、核查、檢查、審查、評價)等方面，突出強(qiáng)調(diào)財政監(jiān)督貫穿財政管理全過程的基本工作方法。實際工作中，財政監(jiān)督堅持體現(xiàn)財政管理特色，選擇緊密聯(lián)系財政改革、財政管理相對薄弱、社會關(guān)注度高的事項展開監(jiān)督，如積極參與“三公支出”監(jiān)控、財政閑置資金優(yōu)化利用、財政內(nèi)部監(jiān)管等，為提高財政管理水平發(fā)揮積極作用。

（三）探索建立財政監(jiān)管一體化工作制度

目前，我國財政監(jiān)管一體化業(yè)務(wù)制度和實踐，總體上已順著業(yè)務(wù)參與、業(yè)務(wù)融合、業(yè)務(wù)跟蹤、業(yè)務(wù)評價的主線逐漸展開。但從我國財政監(jiān)督的專員辦“條”體制和監(jiān)督局“塊”體制來講，在國情基礎(chǔ)上借鑒國外經(jīng)驗，可考慮如下：1、財政監(jiān)督駐各地專員辦監(jiān)管一體化工作制度建設(shè)。目前，財政監(jiān)督駐各地專員辦作為中央派駐機(jī)構(gòu)，注重發(fā)揮就地監(jiān)管優(yōu)勢和延伸中央財政監(jiān)管，已基本承擔(dān)地方的中央預(yù)算單位預(yù)算審核、中央部分收支監(jiān)管、中央專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)控、中央重大項目監(jiān)管等工作，監(jiān)管一體化工作框架及內(nèi)容基本形成。根據(jù)新形勢和新要求，有待進(jìn)一步展開的工作：一是全面介入地方的中央收支監(jiān)管工作，這或許是目前專員辦面臨的最大最難的問題。二是逐步推行地方的中央重大項目績效評價。三是加強(qiáng)基層單位的中央事務(wù)服務(wù)，如有關(guān)資金的收繳與撥付，相關(guān)中央政策制度的及時傳達(dá)、正確理解，相關(guān)中央文本、票據(jù)發(fā)放等，便捷高效有利基層工作。四是根據(jù)中央財政監(jiān)督派駐制普遍國際經(jīng)驗并結(jié)合國情，實行央企財務(wù)總監(jiān)因時因事機(jī)動派駐制，以加強(qiáng)特殊時期與形勢下的央企監(jiān)管。2、地方各級財政監(jiān)督局監(jiān)管一體化工作制度建設(shè)。第一，探索建立參與財政業(yè)務(wù)的監(jiān)管一體化工作制度。如在財政業(yè)務(wù)控制節(jié)點設(shè)置或增加監(jiān)管融合業(yè)務(wù)，財政業(yè)務(wù)流程控制節(jié)點是財政業(yè)務(wù)受理經(jīng)辦起點，通常是相關(guān)責(zé)任人及領(lǐng)導(dǎo)審核簽字確認(rèn)后，才能進(jìn)入受理經(jīng)辦階段。在此類節(jié)點設(shè)置增加監(jiān)管審查，通常不影響業(yè)務(wù)執(zhí)行效率。如預(yù)算編制初審，監(jiān)管預(yù)算編制的科學(xué)性、前瞻性；收支執(zhí)行分析報告審核，監(jiān)管收支執(zhí)行及時性、合規(guī)性、績效性；庫款日、旬、月報告審核，監(jiān)管財政資金安全性；支出撥付審核，監(jiān)管支出執(zhí)行合規(guī)性、有效性；會計月、年報審核，監(jiān)管會計核算及賬表真實性等。參與預(yù)算編制、執(zhí)行、變更、追加和相關(guān)財務(wù)管理有關(guān)會議，以及項目立項、論證、實施、招投標(biāo)及績效評價會議等。第二，探索實施財政部門內(nèi)部審計。在管理政府資金的財稅部門實行相對特殊的內(nèi)部審計制，既不特別，也不多余，更是市場經(jīng)濟(jì)國家的普遍做法。近年地方財稅部門涉嫌資金問題案件不算少，如何“扎好籬笆、把好門”，杜絕“監(jiān)守自盜”，是財政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)解決的自身問題。目前，可依據(jù)現(xiàn)有財政監(jiān)督制度，對重點的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、業(yè)務(wù)部門、重點項目等，展開定期、不定期或階段性內(nèi)部審計，保障財稅部門清廉性。第三，配合地方政府及相關(guān)部門探索展開財政支出績效評估監(jiān)督。績效監(jiān)督是合規(guī)監(jiān)督的發(fā)展方向和近年經(jīng)濟(jì)監(jiān)管發(fā)展的趨勢。我國從2000年財政部安排湖北省試點行政事業(yè)單位預(yù)算支出績效考評開始，到2005年18個省級在政府預(yù)算草案中提出績效考評目標(biāo)，2009年財政部頒發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》，2011年財政部更新該辦法。目前，地方財政支出績效評估監(jiān)督在制度建設(shè)和工作安排上已基本展開，但各地進(jìn)展不一。有的建立專門財政績效監(jiān)督機(jī)構(gòu)(廣東)，有的開展每部門試點一個項目，有的開展某行業(yè)(農(nóng)業(yè))試點一個項目等。8月2日財政部公布2012年度縣級財政支出管理績效綜合評價前200名縣排行榜和綜合評價前10名省，并將通報表揚(yáng)激勵優(yōu)秀縣、省(區(qū))，約談部分績效管理相對薄弱的省(區(qū))財政廳(局)預(yù)算績效管理負(fù)責(zé)人；據(jù)報此次績效評價主要圍繞重點支出保障程度(含教育、醫(yī)衛(wèi)、社保就業(yè)、節(jié)能環(huán)保等六項支出)、財政供養(yǎng)人員控制和財政管理水平(含預(yù)算收支平衡、債務(wù)風(fēng)險等四內(nèi)容)三個標(biāo)準(zhǔn)綜合績效評價。各級地方可根據(jù)上述實踐進(jìn)程，因地制宜探索選擇績效評價對象展開工作。

作者：張明單位：西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院