新農保制度的思考范文

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《新疆農墾經濟雜志》2014年第五期

一、泰州新農保的發展現狀及存在問題分析

（一）發展現狀根據《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發［2009］32號）和《省政府關于印發江蘇省新型農村社會養老保險制度實施辦法的通知》（蘇政發［2009］155號）精神，結合泰州實際，2010年泰州出臺了《泰州市城鄉居民社會基本養老保險辦法》（泰政規［2010］4號），即新農保。辦法規定凡具有本市戶籍，年滿16周歲（不含在校學生），未參加企業職工基本養老保險、機關事業養老保險的城鄉居民，均可在戶籍所在地參加城鄉居民基本養老保險。財政對參保對象給予補貼，繳費年滿15年以上，年齡達到60周歲，未享受機關事業、企業職工養老保險者可領取養老金，養老金包含兩部分，一是政府全額負擔的基礎養老金，二是個人賬戶養老金。其中，具有統籌區內城鄉居民常住戶籍，年滿60周歲，未享受機關事業、企業職工養老保險待遇，其子女符合參保條件并正常繳費的城鄉居民，不需繳費也可按月領取基礎養老金。近幾年，泰州不斷加大對新農保的財政補助，養老金水平不斷提高，參保農民切身感受到公共財政投入大幅增加帶來的好處。2008年，泰州在全省率先實行城鄉一體化的居民養老保險制度，實現了全市養老保險制度覆蓋法定所有人群。2010年，泰州將新農保年繳費間距由550元～3280元調整為100元～6000元，擴大了參保覆蓋面，并將申請高齡補貼（基礎養老金）人員的年齡由70周歲調整為60周歲。為方便參保農民，將繳費事項下放到涉農鄉（鎮），參保農民繳費、領錢只要到鄉鎮勞動保障所就可以了。同時整合全市社保管理服務資源，加快構建市、市（區）、鄉鎮（街道）、村（居委會）4級經辦網絡，目前已建成全省唯一的全市聯網、統一數據庫、異地備份的新農保信息系統，形成了全市統一的業務經辦流程和“鄉鎮有機構、覆蓋無死角”的經辦網絡。并與有關金融機構合作，實現“參保查詢不出村、繳費領錢不出鎮”的高效服務模式。

（二）問題分析1．個人繳費起點較底且地區間標準不一。泰州設置了100元～6000元繳費基數檔次，參保人自主選擇繳費標準，多繳多得。這種繳費標準與農民的收入沒有掛鉤，無論選擇哪一檔繳費，都不隨收入的增加而聯動增加，缺少制度的可持續性。另外，市級及所轄4市均根據國家、省、市文件制定各自實施辦法，各地的基礎養老金、參保補貼標準、扶持和鼓勵繳費措施也不一致，一定程度上制約了參保人員地區間流動。以繳費標準為例，2011年靖江按照300元、500元～6000元不同檔次；泰興按照100元～6000元的標準；姜堰則按照每人每年550元的基準繳納檔次，最高不限，各地差距明顯。2．市（區）財政負擔相對較重。泰州基礎養老金財政補貼的具體情況是：興化和泰興基礎養老金省和市的補貼比例為1∶1，姜堰基礎養老金省和市的補貼比例為1∶2，靖江基礎養老金省和市的補貼比例為1∶6。這種財政分擔方式雖然考慮到了內部不同地區間經濟實力存在著懸殊，但落后市（區）財政負擔仍然過重。同時，由于區域調整等政策變化，一定程度上也增加了基層政府的財政壓力。例如，在區域規劃調整中，原屬于泰興黃橋老區的大泗鎮、胡莊鎮劃入了高港區，原屬于姜堰的蘇陳鎮、罡楊鎮劃入了海陵區，這四個鄉鎮劃入后不再享受省直補，增加了區級財政負擔。3．各種養老保險制度之間缺乏有效銜接。隨著城鄉一體化的快速發展，企保、老農保、被征地農民基本生活保障、新農保之間如何轉移，雖然國務院的指導意見規定具體辦法由人力資源和社會保障部、財政部會同有關部門研究制定，但目前無政策支持，轉移成了難題；而新農保制度雖然確定了體制轉軌接續的相關措施，但并未形成合理的轉軌接續成本籌集與分擔機制，能否實現與其他養老保險制度的平穩過渡，還有待觀察。被征地農民，一部分參加了被征地農民基本生活保障，一部分直接進城當了工人，雖然農保轉企保有政策，但需補差額較多，農民的積極性并不大；而經濟開發區又存在雙重保險現象，當地被征地農民基本生活保障標準已達到300元／人•月，同時這部分人員又參加了城鄉居民社會基本養老保險，一人兩種保障措施同時享受，財政需雙重補貼，增加財政負擔，同時又不合理。4．基金的保值與增值遇到瓶頸。在目前地方財政普遍吃緊，而承擔的社會事務不斷增加的情況下，新農保作為一個剛性的制度安排，沒有國家和省級財政的持續支持，地方經濟發展的不確定性給養老基金籌集和待遇支付帶來一定風險是不言而喻的。隨著新農保工作的普遍展開，農保基金總量會急劇增加，如何利用現在基金的滾存結余運營來達到保值與增值的目的，以便渡過人口老齡化高峰帶來的養老金支付危機，成為必須面對的一個十分緊迫的現實問題。目前城鄉居民社會基本養老保險基金財務制度執行的是《社會保險基金財務制度》，其基金結余只能用于購買國家定向債券或在國有商業銀行定期存款，其收益率遠低于通貨膨脹水平，增加了基金出險的風險。

二、完善新農保制度的思考

（一）加強相關制度政策調研，有效解決新農保與其他社會保障政策接軌轉續問題1．企業職工養老保險應保持開放性的特點，使其具有與新農保的銜接接口。提高企業職工養老保險的統籌層次，賦予參保人員社會統籌賬戶養老金的全部受益權，使社會統籌賬戶成為一個可以攜帶的賬戶形式；制度設計上，保證當參保人員身份轉變后能夠實現養老保障待遇的轉移和參保年限的積累；加強社保信息系統建設，使農村勞動力在城鄉之間轉移就業，可以將企業職工養老保險中的個人賬戶與統籌賬戶順利地與新農保賬戶進行轉移。2．新農保要保持適當的彈性，預留制度接口與其他養老保險制度相互銜接，保持制度的兼容性。在全市范圍內制定統一、規范和切實可行的操作流程，規范轉換、接續的辦法，解決不同社保政策間、不同地區間的基金結算問題；改進養老保障基金的計發辦法，把農村居民在各個不同時期形成的養老保障權益都予以歸集和承認；推進管理服務的規范化、專業化建設，實現城鄉社會養老保障賬戶信息共享，使社會養老保障關系在城鄉之間、勞動者與非勞動者之間、正規就業勞動者與非正規就業勞動者之間、本地戶口與外地戶口勞動者之間實現銜接與轉移，真正實現新農保與其他養老保障的有效銜接。

（二）建立合理的財政分擔機制，確保新農保基金來源的穩定省財政應當進一步加大對市、市（區）的補助力度，對市轄區制定以獎代補的政策，對區劃調整中劃入市轄區的鄉鎮應當參照原所在市享受省級財政補助，從而保證新農保基金來源的穩定。一是建立新農保財政補助支出預算增長機制。二是提高個人賬戶存款。應當按農民人均純收入的增長情況來確定當年的繳費基數，避免確定繳費基數的主觀性。建議農民個人按上年純收入的8％繳納養老費。這樣，不僅使新農保更具靈活性、保障性、可持續性，在模式上還可實現農村社會養老保險與企業職工社會養老保險的對接，雖然保障水平上還不能與企業職工一致，但是基礎養老金替代率、個人繳費率都相同，實現社會養老保險制度的相對公平。

（三）建立個人賬戶參保激勵機制，合理解決個人賬戶積累少問題1．提高農民的參保年齡，將個人賬戶與基礎養老金掛鉤。由于農村人口的就業平均年齡在21歲左右，因此建議將參保年齡提高到21歲，使參保人在有經濟能力時參保；繼續將繳費年限與基礎養老金水平掛鉤，對繳費年限超過15年，每超1年增發的獎勵性基礎養老金（2元～10元）做適當上調并與繳費基數適當掛鉤，激勵農民盡早參保。2．鼓勵農民選擇高檔次的個人賬戶。通過提高對個人繳費的補貼標準，選擇的檔次越高個人賬戶的補貼就越高，具體為選擇當年農民人均純收入8％以內的補貼30元／人•年，每提高1個百分點增加10元／人•年，最高不超過100元／人•年。3．加大宣傳的力度，提高農民參保的意識。通過各種媒介加大宣傳力度，讓農民深入了解新農保的各種政策，提高農民對新農保的認識；建議組成新農保宣傳推廣工作組，分期分批組織人員進村入戶面對面進行宣傳解釋，把新農保強農惠農的好處講透徹，把政策法規的實施細則講明白，如什么時間到什么地點去干什么；把涉及數字的事項及相互關系交代清楚，如年齡與繳費的關系、繳費標準和領取待遇的關系等，引導農民對新農保由“冷”變“熱”。

（四）明確基金投資運營規則，實現新農保基金的保值增值與可持續現行社保基金結余保值增值的渠道偏窄，收益率低于人民銀行一年定期存款利率，基金實際價值面臨縮水。因此，建議出臺相關政策，建立統一的包括新農保個人賬戶基金在內的社保基金積累的投資管理辦法；嘗試放松投資管制，創造更多的投資渠道，在確保基金安全的前提下減少損失，實現基金保值增值。根據國際勞工組織提供的資料，允許社會保障資金投資的國家，其社保基金投資比例一般為：公司股票60％，公司債券17％，政府債券6％，短期貸款3％，抵押貸款11％，房地產投資3％。借鑒國際經驗和依據我國金融市場的現實，對新農保基金，在保留必要的備用金的前提下，考慮適當的政策傾斜，允許存入銀行，購買國債、金融債券和大型國企債券，或者參與公共事業等方面的投資，拓寬投資渠道，提高其保值增值能力。同時，制定新農保基金限制性投資政策，確保新農保制度健康持續發展。

作者：焦金芝單位：江蘇省社科院泰州分院