生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管范文

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《中國經(jīng)濟(jì)問題雜志》2015年第六期

一、引言

為了遏制生態(tài)環(huán)境的日益惡化，生態(tài)補(bǔ)償①機(jī)制的建立已成為世界各國政府的共識(shí)。中共十八大三中全會(huì)明確指出要建設(shè)生態(tài)文明，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。而在生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度中，監(jiān)管制度是必不可少的。十八大報(bào)告指出，要“加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度”。中國環(huán)保部周生賢部長指出，環(huán)境監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的重要保障，也是守住生態(tài)紅線的最后一道防線，只有在各方共同努力下，環(huán)境保護(hù)工作才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障②。國務(wù)院2010年出臺(tái)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》按開發(fā)內(nèi)容將中國國土空間分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，并把增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為國土空間開發(fā)的重要任務(wù)。國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的設(shè)立在一定程度上限制了農(nóng)產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品和工業(yè)品的提供，國家理應(yīng)對(duì)受限地區(qū)提供生態(tài)補(bǔ)償。財(cái)政部分別于2009年、2011年和2012年改進(jìn)的《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，從國家層面規(guī)定了對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)助的辦法。但是，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的實(shí)施并沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，財(cái)政部預(yù)算司關(guān)于2012年度國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付獎(jiǎng)懲情況的通報(bào)①，證實(shí)了資金使用過程中存在問題。2011年全國有451個(gè)縣享受國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，其中，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善的有32個(gè)地區(qū)，占7．1%;生態(tài)環(huán)境發(fā)生輕微改善的有26個(gè)地區(qū)，占5．76%;生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)輕微變差的有12個(gè)地區(qū)，占2．66%;生態(tài)環(huán)境明顯變差有2個(gè)地區(qū)，占0．44%。在評(píng)價(jià)EI值變化的5種狀態(tài)描述中，有379個(gè)縣的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量基本沒有變化，占比達(dá)84．04%，可見轉(zhuǎn)移支付資金的使用并沒有達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的目標(biāo)。因此，在提供生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)必須重視監(jiān)管機(jī)制的建立，只有建立完善的監(jiān)管機(jī)制，才能規(guī)范縣級(jí)政府的生態(tài)保護(hù)行為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)生態(tài)效益的最大化。

國內(nèi)外學(xué)者都認(rèn)為健全的監(jiān)管機(jī)制是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效運(yùn)行的必要條件。Kaganetal．(2003)認(rèn)為環(huán)境治理規(guī)制監(jiān)管是過去三十多年里發(fā)達(dá)國家環(huán)境質(zhì)量得以改善的重要原因;而Doonanetal．(2005)、Delmas＆Toffel(2008)也認(rèn)為監(jiān)管是被監(jiān)管者積極履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任的重要影響因素。趙建軍等(2012)將生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管平臺(tái)列為黃河三角洲高效生態(tài)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)之一;王金南等(2006)在探討中國生態(tài)補(bǔ)償框架及政策效果評(píng)價(jià)時(shí)指出，監(jiān)管不嚴(yán)導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償資金在收取和使用上存在很大漏洞，是生態(tài)保護(hù)效果與預(yù)期差別較大的重要原因;易偉明和李志龍(2008)從政府對(duì)環(huán)境監(jiān)管部門的再監(jiān)管缺失、一般性再監(jiān)管和有效再監(jiān)管三種再監(jiān)管三種方式出發(fā)，通過博弈模型對(duì)環(huán)境監(jiān)管部門的監(jiān)管行為以及企業(yè)的排污行為選擇進(jìn)行分析，認(rèn)為應(yīng)將地方環(huán)境監(jiān)管部門納入國家環(huán)保總局的垂直管轄體系，對(duì)監(jiān)管部門進(jìn)行有效再監(jiān)管;王江(2013)認(rèn)為應(yīng)結(jié)合憲政背景和環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需求創(chuàng)新和完善中國的環(huán)保監(jiān)管模式，從監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管職權(quán)配置和監(jiān)管權(quán)力運(yùn)行三個(gè)方面著手實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治的目標(biāo);李國平等(2013)認(rèn)為監(jiān)管機(jī)制不健全是國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效低下的主要原因之一。郭田田和劉東(2011)認(rèn)為建立生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管評(píng)估機(jī)制是解決生態(tài)補(bǔ)償效率低下的重要舉措。本文在從縣級(jí)政府的行為選擇和中央政府監(jiān)管的作用兩個(gè)角度分析了監(jiān)管的必要性后，構(gòu)建中央政府和縣級(jí)政府生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管博弈模型，找出二者的最優(yōu)行為選擇，進(jìn)而找出影響縣級(jí)政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主要影響因素，依此提出提高縣級(jí)政府生態(tài)保護(hù)積極性，完善生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)制的政策建議。

二、縣級(jí)政府生態(tài)資源保護(hù)的路徑選擇

國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付最主要的目標(biāo)在于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，但在大多數(shù)情況下，縣級(jí)政府會(huì)基于自身的偏好，相對(duì)缺乏提供生態(tài)產(chǎn)品的積極性，對(duì)中央政府的標(biāo)準(zhǔn)往往進(jìn)行適當(dāng)變通，降低生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。這種現(xiàn)象主要是由以下兩方面的原因造成的:一是中國“向上負(fù)責(zé)”的政治體制和財(cái)政分權(quán)相結(jié)合的地方政府治理方式使得發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)會(huì)給地方官員帶來經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)(顧元媛和沈坤榮，2012;皮建才，2012);二是轉(zhuǎn)移支付辦法中關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的獎(jiǎng)罰措施相對(duì)較輕，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)不足(李國平和郭江，2013;董紅，2014)。國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在的縣級(jí)政府具有雙重目標(biāo)———保護(hù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，因此，也可以認(rèn)為縣級(jí)政府在這兩個(gè)目標(biāo)之間分配財(cái)政預(yù)算資金。中央政府作為社會(huì)利益最大化的代表，通過轉(zhuǎn)移支付來提高縣級(jí)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的預(yù)算投入。為便于分析，將縣級(jí)政府在雙重目標(biāo)之間的財(cái)政預(yù)算分配行為視為公共消費(fèi)行為的選擇過程，也就是說將縣級(jí)政府視為一個(gè)消費(fèi)者，將縣級(jí)政府原有的財(cái)政預(yù)算視為預(yù)算約束條件，將國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付視為新增加的預(yù)算，而最終的消費(fèi)品有保護(hù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)兩種。中央政府提供給縣級(jí)政府的國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付是為了激勵(lì)縣級(jí)政府加大對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的投入，但縣級(jí)政府有可能會(huì)基于自身的偏好，選擇不同的路徑。如圖1所示。圖1中，橫軸表示發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)投入的財(cái)政預(yù)算，縱軸表示保護(hù)生態(tài)環(huán)境投入的財(cái)政預(yù)算。A圖表示中央政府提供轉(zhuǎn)移支付后希望縣級(jí)政府選擇的保護(hù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的路徑，B圖表示縣級(jí)政府實(shí)際選擇的保護(hù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的路徑，假設(shè)在中央政府對(duì)縣級(jí)政府提供國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付之前，縣級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算約束線為AB和A'B'，曲線G1和G'1表示相應(yīng)的效用函數(shù)曲線。實(shí)現(xiàn)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付之后，如果縣級(jí)政府的保護(hù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思路不變，則財(cái)政預(yù)算約束線會(huì)平行于AB和A'B'向右上方移動(dòng)，相應(yīng)的變?yōu)镃D和C'D'，效用函數(shù)曲線變?yōu)镚2和G'2。但是，中央政府提供國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的目的在于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，中央政府提供轉(zhuǎn)移支付BD后(這里假設(shè)BD=A'C')，希望縣級(jí)政府的預(yù)算約束變?yōu)锳D，而不是B'C'(這里假設(shè)BD=A'C')，也就是說縣級(jí)政府要把中央政府提供的國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付“消費(fèi)”到保護(hù)生態(tài)環(huán)境中，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的預(yù)算投入不變的條件下，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入從OQ1提高到OQ2。而縣級(jí)政府在得到轉(zhuǎn)移支付之后，基于自身的偏好，會(huì)將更多的轉(zhuǎn)移支付“消費(fèi)”到發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)中，也即預(yù)算約束由A'B'變?yōu)锽'C'，將更多的財(cái)政預(yù)算投入到發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)中，而不會(huì)提高保護(hù)生態(tài)環(huán)境的投入，如圖1中的B圖所示，縣級(jí)政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的財(cái)政投入從OP'1提高到OP'2，而投入到保護(hù)生態(tài)環(huán)境中的財(cái)政預(yù)算仍為OQ'1①。中央政府對(duì)縣級(jí)政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)“消費(fèi)”行為進(jìn)行的監(jiān)管能夠改變縣級(jí)政府的“消費(fèi)”行為路徑選擇，也就是說爭(zhēng)取使縣級(jí)政府在獲得生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付之后的消費(fèi)路徑從E'3E'4向E3E4轉(zhuǎn)變。中央政府對(duì)縣級(jí)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的考核指標(biāo)是國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付實(shí)施一年之后縣域生態(tài)環(huán)境指標(biāo)EI體系的變化。這種監(jiān)管是一種事后監(jiān)管，它不能真實(shí)監(jiān)管到縣級(jí)政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)努力程度，而只能根據(jù)生態(tài)效益產(chǎn)出來“倒推”縣級(jí)政府的努力程度。當(dāng)中央政府通過對(duì)生態(tài)環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行核算之后發(fā)現(xiàn)縣級(jí)政府的生態(tài)效益產(chǎn)出除不可抗因素影響外沒有達(dá)到應(yīng)有的最小值(過B圖中的E'3點(diǎn)作平行于A'B'的直線與原有路徑的交點(diǎn))時(shí)，就可以認(rèn)定縣級(jí)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入不足，這時(shí)中央政府就可以按照《辦法》中的相關(guān)規(guī)定對(duì)縣級(jí)政府進(jìn)行懲罰②。當(dāng)然，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)性開發(fā)過程中，縣級(jí)政府的生態(tài)保護(hù)和開發(fā)行為可能不止這兩種，還可以具有更多的表現(xiàn)形式，在此只是提出兩種理想情景進(jìn)行分析。

三、中央政府與縣級(jí)政府生態(tài)補(bǔ)償博弈分析

國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付是中央政府對(duì)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在縣級(jí)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作給予的生態(tài)補(bǔ)償，中央政府和縣級(jí)政府為博弈主體。中央政府代表公眾行使監(jiān)管權(quán)力，具有制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管縣級(jí)政府生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)以及生態(tài)破壞治理等方面的權(quán)利;而縣級(jí)政府有限理性使其以自身效益最大化，注重能夠給其帶來較大政績(jī)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視生態(tài)保護(hù)。在這一過程中，中央政府和縣級(jí)政府基于各自的利益訴求，存在博弈關(guān)系:首先，二者都有基于自身利益最大化的追求目標(biāo)，中央政府的目標(biāo)是最大程度的充分利用生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量;而縣級(jí)政府的目標(biāo)不僅是要按照政府監(jiān)管部門的要求進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，更重要的是促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加政績(jī)。其次，二者之間存在信息不對(duì)稱，雙方有不同的信息搜集渠道，各自掌握著不為對(duì)方所了解的信息，但總體來說，縣級(jí)政府掌握的信息相對(duì)較多，對(duì)生態(tài)破壞的程度、生態(tài)治理與恢復(fù)的資金投入擁有較全面的信息，而中央政府無法充分掌握上述信息，因而無法全面客觀地觀測(cè)到縣級(jí)政府在生態(tài)保護(hù)與治理方面所做出的努力。顯然，這是一個(gè)不完全信息博弈下的混合狀態(tài)，因此本文設(shè)計(jì)了一個(gè)基于混合策略的生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管博弈模型。

(一)假設(shè)條件為便于分析，假設(shè)中央政府的監(jiān)管方式分為兩種，即實(shí)質(zhì)性監(jiān)管和形式性監(jiān)管。實(shí)質(zhì)性監(jiān)管是指中央政府就縣級(jí)政府生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)以及生態(tài)破壞治理過程中的各種具體措施、成本核算等進(jìn)行全方位的監(jiān)管，以避免違規(guī)行為的發(fā)生，形式性監(jiān)管是指中央政府的監(jiān)管部門缺乏協(xié)作、相互推諉，未形成統(tǒng)一的監(jiān)控體系，不能對(duì)縣級(jí)政府實(shí)行有效的監(jiān)管。縣級(jí)政府的行為選擇也簡(jiǎn)化為兩種情況:一是積極保護(hù)，二是消極保護(hù)。為便于分析，令形式性監(jiān)管的成本為零，實(shí)質(zhì)性監(jiān)管的成本為C，無論中央政府采用那種監(jiān)管形式，都只能獲得社會(huì)效益或者生態(tài)效益，而不能獲得經(jīng)濟(jì)收益，因此這里假設(shè)中央政府生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)收益為0①。縣級(jí)政府消極保護(hù)生態(tài)環(huán)境的成本為0，積極保護(hù)生態(tài)環(huán)境的成本為C'。國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付為S，若縣級(jí)政府被發(fā)現(xiàn)未積極保護(hù)生態(tài)環(huán)境，則中央政府會(huì)對(duì)其進(jìn)行懲罰，縣級(jí)政府的懲罰損失為U②。國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)資源在積極有效的保護(hù)下，發(fā)生生態(tài)資源惡化和破壞的概率及一旦發(fā)生后造成的生態(tài)損失都會(huì)降低。假設(shè)當(dāng)縣級(jí)政府消極保護(hù)生態(tài)環(huán)境時(shí)，發(fā)生生態(tài)惡化的概率及造成的生態(tài)損失分別為P'和V'，縣級(jí)政府承擔(dān)全部損失并且被扣除部分轉(zhuǎn)移支付，為便于分析，這里假設(shè)中央政府將扣除所有轉(zhuǎn)移支付;當(dāng)縣級(jí)政府積極保護(hù)生態(tài)環(huán)境時(shí)，發(fā)生生態(tài)破壞的概率及造成的生態(tài)損失分別為P″和V″，此時(shí)，縣級(jí)政府和中央政府承擔(dān)生態(tài)損失的比例分別為β和(1－β)③。

(二)中央政府和縣級(jí)政府生態(tài)補(bǔ)償博弈基本式在運(yùn)用博弈論分析問題時(shí)，須明確其自有的前提條件:參與者都是理性(或有限理性)的經(jīng)濟(jì)人，即在博弈過程中都是以自身利益最大化為目標(biāo)，當(dāng)一個(gè)理性人選擇占優(yōu)策略時(shí)意味著他會(huì)最大化其預(yù)期的效用函數(shù)(張維迎，2004)。根據(jù)上述假設(shè)條件，生態(tài)補(bǔ)償博弈的基本式定義如下:

四、博弈均衡結(jié)構(gòu)及影響因素分析

(一)中央政府和縣級(jí)政府的反應(yīng)函數(shù)因此，降低中央政府實(shí)質(zhì)性監(jiān)管的成本是加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性監(jiān)管的必然選擇。本文認(rèn)為降低實(shí)質(zhì)性監(jiān)管的政策主要包括三方面:一是提高監(jiān)管效率和監(jiān)管技術(shù)水平，直接降低監(jiān)管成本;二是激勵(lì)社會(huì)公眾以及媒體等第三方監(jiān)管主體對(duì)縣級(jí)政府環(huán)保行為進(jìn)行監(jiān)管，建立健全公眾參與制度、環(huán)境保護(hù)舉報(bào)、信訪制度，暢通環(huán)境信訪投訴通道，鼓勵(lì)實(shí)行有償舉報(bào)，支持環(huán)境公益訴訟，完善媒體監(jiān)管制度等;三是繼續(xù)完善環(huán)保狀況新聞和重大環(huán)境信息披露制度，推進(jìn)城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量公開，重點(diǎn)污染源、重點(diǎn)城市飲用水水質(zhì)、企業(yè)環(huán)境和核電安全信息公開，建立涉及有毒有害物質(zhì)排放企業(yè)的環(huán)境信息披露制度，降低中央政府和縣級(jí)政府之間的信息不對(duì)稱程度，間接降低實(shí)質(zhì)性監(jiān)管的成本。

(二)縣級(jí)政府選擇積極保護(hù)生態(tài)環(huán)境影響因素分析由式(16)可知，函數(shù)y是中央政府監(jiān)管成本C的減函數(shù)，其經(jīng)濟(jì)含義是:當(dāng)中央監(jiān)管成本減少時(shí)，縣級(jí)政府積極保護(hù)生態(tài)環(huán)境的概率增加。在監(jiān)管總投入不變的限定下，中央政府監(jiān)管成本越低，監(jiān)管范圍就會(huì)越大，產(chǎn)生倒逼機(jī)制，減少縣級(jí)政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而犧牲環(huán)境的機(jī)會(huì)主義行為。由式(19)可知，函數(shù)y是縣級(jí)政府消極保護(hù)生態(tài)環(huán)境造成的生態(tài)損失P'V'的減函數(shù)，其經(jīng)濟(jì)含義是:當(dāng)縣級(jí)政府消極保護(hù)生態(tài)環(huán)境造成的生態(tài)損失減小時(shí)，縣級(jí)政府積極保護(hù)生態(tài)環(huán)境的概率增加。其原理是，在一定的收益條件下，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)損失越小，履行責(zé)任的積極性越高。

(三)中央政府選擇實(shí)質(zhì)性監(jiān)管的影響因素分析由式(20)可知，函數(shù)z是縣級(jí)政府生態(tài)保護(hù)成本C'的增函數(shù)，其經(jīng)濟(jì)含義是:當(dāng)生態(tài)保護(hù)成本增加時(shí)，縣級(jí)政府采取消極生態(tài)保護(hù)行為的可能性增加，而中央政府為保護(hù)生態(tài)環(huán)境必然會(huì)加大監(jiān)管力度，降低生態(tài)環(huán)境損失。即較高的生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本使得縣級(jí)政府生態(tài)保護(hù)投入意愿降低，更趨向于搭便車，而此時(shí)的中央政府必然會(huì)加大實(shí)質(zhì)性監(jiān)管力度。由式(25)可知，即函數(shù)z是中央政府生態(tài)損失承擔(dān)比率(1－β)的減函數(shù)，其經(jīng)濟(jì)含義是:當(dāng)中央政府生態(tài)損失承擔(dān)比率增加時(shí)，中央政府實(shí)質(zhì)性監(jiān)管的概率下降。中央政府承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境損失增加，這會(huì)降低中央政府實(shí)質(zhì)性監(jiān)管的意愿。即在服從相同監(jiān)管成本的條件下，監(jiān)管收益的降低也即損失承擔(dān)的增加必然降低中央政府實(shí)質(zhì)性監(jiān)管的概率。

五、結(jié)論及政策性建議

隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，政府部門越來越重視生態(tài)環(huán)境等公共利益，不斷加大對(duì)生態(tài)保護(hù)行為的關(guān)注，對(duì)縣級(jí)政府積極保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為給予激勵(lì)，同時(shí)也會(huì)對(duì)縣級(jí)政府消極保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為給予相應(yīng)的懲罰。在本文的模型中，影響縣級(jí)政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境積極性的因素主要有中央政府的懲罰力度、監(jiān)管成本、財(cái)政補(bǔ)貼和縣級(jí)政府生態(tài)損失承擔(dān)比率以及消極保護(hù)生態(tài)環(huán)境造成的生態(tài)損失;影響中央政府選擇實(shí)質(zhì)性監(jiān)管的因素主要有縣級(jí)政府的生態(tài)保護(hù)成本、縣級(jí)政府選擇積極或消極保護(hù)生態(tài)環(huán)境造成的生態(tài)損失以及中央政府生態(tài)損失承擔(dān)比率、中央政府的懲罰力度和財(cái)政補(bǔ)貼。據(jù)此，本文的政策建議如下:第一，適當(dāng)加大縣級(jí)政府消極保護(hù)或不保護(hù)生態(tài)環(huán)境的懲罰力度，倒逼縣級(jí)政府認(rèn)識(shí)到消極保護(hù)生態(tài)環(huán)境的高風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)法律的威懾，降低縣級(jí)政府的僥幸心理。從而對(duì)縣級(jí)政府生態(tài)補(bǔ)償行為進(jìn)行有效監(jiān)管，確保生態(tài)補(bǔ)償有序、有度地進(jìn)行。第二，積極推進(jìn)和完善相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制，降低實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的成本。一方面，生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管成本過高必然會(huì)影響監(jiān)管程度的水平，給生態(tài)補(bǔ)償工作帶來困難，因此著力解決“守法成本高、違法成本低”的問題;另一方面，生態(tài)保護(hù)監(jiān)管的多部門參與也是造成監(jiān)管高成本的主要原因之一，多部門管理造成各部門之間相互推諉、推卸責(zé)任，主體和成本增加，因此可以嘗試將生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的相關(guān)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)從原有的國土部、農(nóng)業(yè)部和林業(yè)部等部門中剝離出來，成立由國務(wù)院主管資源環(huán)境和生態(tài)文明的副總理負(fù)責(zé)、由環(huán)保部統(tǒng)一監(jiān)管的生態(tài)環(huán)境規(guī)制體系。第三，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)研發(fā)，降低縣級(jí)政府生態(tài)保護(hù)成本。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的整體運(yùn)行要求中央政府、縣級(jí)政府和研究部門三方的通力合作，增加科技資金的投入，加強(qiáng)科學(xué)研究，研究生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和重建的新技術(shù)、新工藝，降低修復(fù)成本，提高補(bǔ)償效益，進(jìn)而促進(jìn)縣級(jí)政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。第四，擴(kuò)大宣傳教育，提高民眾的環(huán)保知識(shí)素養(yǎng)和自覺監(jiān)督生態(tài)環(huán)境的意識(shí);鼓勵(lì)相關(guān)利益方和媒體等第三方監(jiān)管主體對(duì)環(huán)保行為進(jìn)行監(jiān)管;建立健全公眾參與制度、環(huán)境保護(hù)舉報(bào)、信訪制度，暢通環(huán)境信訪投訴通道，鼓勵(lì)實(shí)行有償舉報(bào)，支持環(huán)境公益訴訟，完善媒體監(jiān)管制度等，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量共同監(jiān)督縣級(jí)政府的環(huán)境違規(guī)行為。

作者：張躍勝 單位：新鄉(xiāng)學(xué)院管理學(xué)院