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一、“城中村”的概念
目前，對城中村的概念，還存在種種不一致的認識。有的認為城中村是城市化過程中原農(nóng)村區(qū)域形成的雜亂無序的建筑群落；有的認為城中村是指在城市總體規(guī)劃區(qū)內(nèi)仍然保留和實行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營體制的農(nóng)村社區(qū)；有的認為城中村是指在城市化快速推進過程中，被納入城市建設用地的村莊，等等。這些概念都只是從一個角度揭示城中村的特征，沒有全面地揭示城中村作為一種居住形態(tài)和社會形態(tài)的本質(zhì)特征。
所謂“城中村”，是指在城市高速發(fā)展的進程中，由于農(nóng)村土地全部被征用，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸莺螅跃幼≡谟稍甯脑於葑兂傻木用駞^(qū)，或是指在農(nóng)村村落城市化進程中，由于農(nóng)村土地大部分被征用，滯后于時展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外的農(nóng)民仍在原村居住而形成的村落，亦稱為“都市里的村莊”。
二、“城中村”的成因分析
“城中村”作為城市的一個獨特現(xiàn)象，其產(chǎn)生的原因是多方面的，主要有以下四個因素：
1、特有的城鄉(xiāng)二元管理體制。在我國城市化過程中，盡管許多村莊早已進入城區(qū)范疇，農(nóng)用地被征用殆盡，村民收入也主要轉(zhuǎn)向
二、三產(chǎn)業(yè)，但這部分“農(nóng)村”仍然保留著“村建制”，實行著村的行政管理，整個村莊以村籍為邊界形成了管理上的“獨立王國”和經(jīng)濟上的“利益共同體”，并與其強烈而盲目的牟利動機相結(jié)合，不斷背離著城市化的目標和要求。其中，尤以農(nóng)村土地集體所有制和宅基地政策為核心，是城中村土地利用出現(xiàn)無序化的最大源頭，形成城中村的重要制度條件。
2、“不徹底”的城市化政策。在城市化初期，為盡力降低城市發(fā)展成本，政府在對農(nóng)村征地過程中采取了“半城市化”策略：其一，“征地不管人”的城市化政策。在以國家征用方式逐步將農(nóng)村集體大部分土地轉(zhuǎn)為國有并納入城市用地的同時，多數(shù)村民并無同步轉(zhuǎn)為市民而游離于城市體制之外，村民的教育、社保、醫(yī)療、就業(yè)等主要交由村集體統(tǒng)一負擔，村民的生計仍主要固化在剩余集體土地上。其二，“分次征用”和“征八留二”的征地政策。一方面，政府對農(nóng)村土地一般采取“分次征用”方式，同時，為解決征地后農(nóng)民的經(jīng)濟出路，又采取“征十留一”的政策，希求安撫農(nóng)民，使之能夠分享土地增殖的收益又無需增加政府短期的財政壓力，正是這種看似“合理”的政策加上巨大的市場利益的驅(qū)使，激發(fā)了農(nóng)民在剩余土地上進行無序開發(fā)的熱情。由于征地時序不
一、自留用地分布零亂以及政府規(guī)劃滯后及監(jiān)管措施不到位，大片稠密、雜亂、低矮的“城中村”就不可避免地出現(xiàn)了。
3、不斷膨脹的“地下經(jīng)濟”。所謂地下經(jīng)濟，即指國家工商稅務許可之外的灰色經(jīng)濟或黑色經(jīng)濟。由于良好的區(qū)位交通條件和鄰近大市場的特殊優(yōu)勢，城中村成為各類地下經(jīng)濟繁衍的“沃土”。加之基于土地集體所有制而導致的管理“失靈”，許多在城市管理中被排斥和打擊的經(jīng)濟活動紛紛匯聚到城中村當中，以出租屋為“據(jù)點”，不斷擴大其規(guī)模，也成為村民經(jīng)濟收益的一個重要來源。這樣，在巨大共同利益的驅(qū)動下，“地下經(jīng)濟”為城中村帶來了豐厚租金，城中村則為“地下經(jīng)濟”的發(fā)展壯大提供了必要保護。
4、規(guī)劃滯后及對農(nóng)村違法批地批建的縱容與默許。在城市化過程中，規(guī)劃部門沒有預測到城市擴張的速度和郊區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)的各種新情況，因而在城市規(guī)劃中未能充分考慮城市的長遠發(fā)展和土地的統(tǒng)一控制；而當混亂情況出現(xiàn)后，又沒有及時加以解決和預防新的類似情況的發(fā)生。縱容了城中村的違法批建行為，導致村落建設嚴重背離城市規(guī)劃標準及大量違章建筑出現(xiàn)。
可見，城中村問題是我國傳統(tǒng)體制性因素和各地政策性因素綜合作用的結(jié)果，是我國農(nóng)村城市化進程中出現(xiàn)的一種獨特現(xiàn)象，集中反映了我國城市化進程中新舊體制交替和磨合中的各種矛盾，反映了我國城市化進程的不徹底性。因此，城中村的演變與改造，是城市化向縱深發(fā)展或向高級階段推進的結(jié)果，是城市由初期的外延式擴張向中后期內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變的必然趨勢，其實質(zhì)屬于“內(nèi)涵式城市化”或“城市的城市化”。
三、“城中村”存在的問題
“城中村”作為城市化中一種獨特的現(xiàn)象，在管理體制上，一方面它作為城市社區(qū)的組成部分，必須接受城市政府的領(lǐng)導，應當在城市社區(qū)管理體制下運行；另一方面它屬于農(nóng)村社區(qū)，在土地制度、戶籍管理制度等方面必須執(zhí)行農(nóng)村社區(qū)管理體制，從而構(gòu)成了管理體制的交叉性。城市與農(nóng)村“二元管理體制”并行存在、共同發(fā)揮作用，構(gòu)成了其“邊緣社區(qū)”的特征。在人口構(gòu)成上，由于村民、市民和流動人口（暫住人口）的混合構(gòu)成，形成了界限分明的社會群體，不僅不同的社會地位使其出現(xiàn)了社會分層現(xiàn)象，而且高度集中的流動人口因為地緣、血緣、職業(yè)不同等原因，又造成了社會群體細分現(xiàn)象，出現(xiàn)了不同的“亞群體”。如以職業(yè)劃分的垃圾村、網(wǎng)吧村、民工村、村等等。
“城中村”這種獨特的地位和現(xiàn)象，必然會帶來一系列的社會問題：
1、城市規(guī)劃滯后，建筑密度太大。有的“城中村”建筑密度達到70%，甚至達到90%，形成“一線天”、“握手樓”、“貼面樓”等獨特風景。
2、村民居住環(huán)境差。由于房屋密度高、采光通風條件差、違法違章搭建與亂倒垃圾等臟亂現(xiàn)象突出，村容村貌普遍較差。
3、用地管理混亂。“城中村”居住用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織，宅基地、集體用地管理與建設混亂，違法違章建筑相當集中，住宅多以獨家獨戶的傳統(tǒng)家庭模式建筑而成，造成土地資源的嚴重浪費。
4、基礎設施不完善。“城中村”的道路、供水、供電、電訊、排水、垃圾處理一般都不配套，各種管道、電線雜亂無章，排水排污不暢、內(nèi)澇時有發(fā)生、垃圾成災，衛(wèi)生死角多，并且缺乏公共綠地與體育等設施。
5、消防隱患嚴重。“城中村”內(nèi)街巷狹窄彎曲。消防通道嚴重不足或堵塞，外圍道路又往往被店鋪擠占，造成消防車難以進入。
6、不正之風盛行。制假售假、偷漏稅、無證經(jīng)營人員在“城中村”聚集現(xiàn)象較為突出，對正常的市場生產(chǎn)經(jīng)營秩序沖擊嚴重。
7、治安形勢嚴峻。“城中村”出租屋聚居了大量缺乏有效管理的外來人口，成為滋生“黃賭毒”的溫床，惡性事件屢屢發(fā)生。由于外來暫住人口和流動人口成分復雜，甚至其中夾雜了一些負案在逃犯罪分子，流動人口成為主要犯罪群體，造成犯罪率迅速上升。同時各種以外來人口為主體的“三倍女”、“買淫女”充斥其間，嚴重污染了社會環(huán)境。
四、“城中村”改造的對策措施
“城中村”問題是一個復雜的社會問題，不是單純地把“城中村”村民的戶籍從農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城市居民戶口，而是事關(guān)城市化進程、“城中村”農(nóng)民切身利益和社會穩(wěn)定大局。按照城市功能統(tǒng)一規(guī)劃，對“城中村”進行徹底改造，使之盡快融入城市成為許多地方城市建設的重點工作。筆者認為，“城中村”改造應做好以下四個方面的工作：
1、以規(guī)劃為龍頭，加強土地規(guī)劃、利用管理。規(guī)劃是改造建設的龍頭，要以城市總體規(guī)劃，總體設計為基礎，把“城中村”納入城市規(guī)劃管理之中，加大城市規(guī)劃宣傳力度。要利用電視、廣播等媒體，張貼城中村規(guī)劃圖，召開村小組會、村民代表會、村民大會等多種形式，廣泛宣傳城中村改造的重大意義及城中村改造的方案、政策、規(guī)劃等內(nèi)容，做到家喻戶曉、人人皆知，強化村民自覺改造意識，為城中村改造營造良好的輿論氛圍，使市民(包括“城中村”農(nóng)民)支持城市規(guī)劃和城市建設。“城中村是城市的一部分，其規(guī)劃設計理應按照城市總體規(guī)劃和城市設計的要求進行，科學地編制城中村改造總體規(guī)劃，同時要保障規(guī)劃的效果和質(zhì)量。
2、“城中村”居民住房改造的統(tǒng)一化和產(chǎn)權(quán)的明確化。“城中村”的住房必須按城市規(guī)劃統(tǒng)一改造，但“城中村”村民的安置不能等同于一般城市建設中的拆遷戶，隨意安置到城效交通不便的邊遠地區(qū)，應盡可能就近建造農(nóng)民公寓進行安置。否則，由于安置地點過遠，新區(qū)設施不配套，容易引起各種各樣的矛盾，造成村民與政府的對立。“農(nóng)民公寓”建造中的資金短缺問題，除村民拆舊房所獲補償外，其余的可采取多元化的形式解決。
3、妥善解決“城中村”居民的就業(yè)和出路。“城中村”居民的就業(yè)，必須突破貨幣安置和招工安置的舊框框，實施開發(fā)性安置。開發(fā)性安置，是通過開放性項目的建設，來解決“城中村”村民的生產(chǎn)和生活出路。這種安置方式，將農(nóng)民置換“城中村”土地使用權(quán)獲得的安置費，通過開發(fā)性項目的投資轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性的物質(zhì)資本，使“城中村”村民通過與生產(chǎn)性物資資本結(jié)合實現(xiàn)再就業(yè)，它兼顧了村民就業(yè)和長遠的生活保障，能夠彌補貨幣安置的某些缺陷，可以打消“城中村”村民轉(zhuǎn)籍即失業(yè)的憂慮，使其避開只身進入勞動力市場競爭就業(yè)時在文化素質(zhì)和技能方面的劣勢。
4、妥善解決“城中村”村民的養(yǎng)老保障問題。可以參照國外和國內(nèi)發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，建立面向“城中村”轉(zhuǎn)籍農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系，徹底解決他們的后顧之憂。其具體做法是，通過村級集體經(jīng)濟提取部分土地補償金和村辦企業(yè)收入，用作養(yǎng)老保險基金，將該養(yǎng)老保險基金交給實力和信譽具佳的商業(yè)保險公司托管。商業(yè)保險公司為每個村民建立個人賬戶，該賬戶所有權(quán)歸村民自己所有。村民達到規(guī)定年齡后，由保險公司負責養(yǎng)老金的給付，提倡以年金方式領(lǐng)取。
結(jié)語
總之，對“城中村”改造，是城市建設的需要，是社會發(fā)展的必然。總結(jié)目前城中村改造的做法，要特別注意防止將城中村改造僅僅局限于房屋形態(tài)的改造，忽視城中村社會形態(tài)的改造。有的地方城中村改造僅僅實現(xiàn)了統(tǒng)建，改變了一戶一棟的建筑模式，但社區(qū)的封閉性仍然沒有改變，依然是過去那個村，依然是過去那些村民，依然是一戶村民擁有多套出租屋，租住房屋的依然是原來那些人。其結(jié)果是，房屋變漂亮了，基礎設施也完善了，但居住結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)依然未變，社會面貌和社會問題可能依然如故。
因此，城中村改造要樹立長遠眼光，注意在進行房屋改造的同時，盡可能實現(xiàn)社會形態(tài)的改造，使城中村更好地融入到城市整體中去，以實現(xiàn)城中村徹底地城市化。
在快速推進城市化的過程中，城中村問題也日益凸顯。在繁華的都市里，在鱗次櫛比的高樓大廈邊，不時地兀立著一個個布局凌亂、擁擠不堪的建筑群落，極大地影響了城市的外觀，也影響了城市管理。城中村里環(huán)境臟亂、市政設施不配套、治安混亂，造成了諸多的社會隱患和城市問題，構(gòu)成了城市現(xiàn)代化發(fā)展的嚴重障礙。有人說它是“毒瘤”，有人形容它是定時炸彈，也有人認為它是城市化進程中農(nóng)民最后的港灣和堡壘。因此，城中村問題已經(jīng)成為困擾城市建設的一大難題。