北京產業結構轉型與升級問題范文

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[摘要]

隨著北京經濟發展率先進入增速下降、結構優化的深度轉型期，北京市產業結構演變也隨之呈現結構高端化、空間均衡化和區域融合化的新特征。在新區域戰略和城市功能定位背景下，北京市產業發展面臨著既要在市域范圍內準確定位、加快升級和優化布局，又要立足京津冀區域范圍實現產業擴散、集聚、整合和鏈接的緊迫任務。上述任務的實現，須以調整疏解非首都功能產業和扶持發展符合首都功能定位的高端產業為“抓手”，立足京津冀三地產業階段性特征和發展趨勢，從認識理念、體制機制、協同創新等多方面創新北京產業結構轉型升級的對策思路。

[關鍵詞]

產業結構；轉型升級；調整疏解；區域協同

隨著京津冀協同發展這一上升為國家重大戰略的頂層設計進入全面實施階段，“北京產業結構轉型升級”問題成為一個“新時期下再發展”的重大課題。2011年以來，北京經濟增長速度出現持續性下滑，這種情況表明，我們已不得不告別舊常態，迎接新常態，而當前正處于新舊過渡期。相較于傳統城市產業結構優化思路，基于“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”新城市功能定位的北京產業發展，既要順應首都發展戰略調整和新科技發展趨勢的需要，又要立足京津冀三位一體的更大空間進行謀篇布局，做到“有進有退”“有所為有所不為”。

一、新常態下北京產業結構演變呈現三個新特征

改革開放以來，經過30多年的持續高速增長，首都北京的經濟發展水平已邁上新臺階、進入新階段。憑借首都優勢，北京經濟在1981~2010年間獲得飛速發展，年均增速達到10.55%，高于全國9.88%的平均水平（見表1）。隨著人口資源環境約束的日益加大，在中央提出轉變經濟增長方式后，北京率先進行了以“退二進三”為主要內容的產業結構轉型升級，特別是21世紀初開始的首鋼、焦化廠、“二熱”等國有大企業的搬遷關停，是北京產業由“集聚”為主向“擴散”為主轉變的重要標志，意味著北京與周邊城市的關系已經發生了重大轉折[1](P10-12)；2011年，以限車、限房政策為標志，意味著北京經濟發展方式的轉變進入更深層次，由生產領域拓展到生活領域，由減量為主向提高質量為主轉變。2011年，北京經濟增速首先出現拐點，不僅告別了兩位數的高速增長期，而且由過去長期高于全國水平開始低于全國水平，經濟發展率先進入增速下降、結構優化的深度轉型期，占GDP比重超過四分之三的主要支撐行業呈現增長替換、發展分化態勢，產業結構演變也隨之呈現三個新特征，即結構高端化、空間均衡化、區域融合化。

（一）產業結構在服務化基礎上更加高端化

1.三次產業結構趨于穩定。2008年以來，北京產業結構延續“退二進三”的發展趨勢但調整漸趨穩定。第三產業占全市GDP的比重由2008年的75.4%提高到2013年的76.9%，平均每年提升0.3個百分點，明顯低于2004~2008年間年均提升1.52個百分點的幅度，說明北京三大產業結構的調整已趨于穩定，結構調整的重點已轉向各產業內部。2013年，北京的生產性服務業、文化創意產業、高技術產業和現代制造業的增加值占GDP的比重分別達到50.5%、12.3%、6.4%和7.5%，引領經濟結構向高端化發展.

2.戰略性新興產業初露端倪。2013年末，在全市第二產業和第三產業規模以上企業法人單位中，有戰略性新興產業活動的企業法人單位為4028個，共創造營業收入10,471.2億元，其中，節能環保產業760個，占18.9%，新材料產業204個，占比5.1%；戰略性新興產業的企業總部達到3937個，占全市企業法人單位數的0.6%；總部企業吸納從業人員309.8萬人，占全市從業人員的27.9%；世界500強企業中有48家總部落戶北京，數量居世界城市第一。

（二）產業空間結構在集聚化基礎上趨于均衡化

1.“六高”主導產業格局形成。北京市“三經普”數據顯示，六大高端產業功能區以占全市7%的平原面積和占全市10.0%的法人單位，創造了全市三成以上的收入和利潤，貢獻了全市40%以上的增加值，已發揮出顯著的產業集聚效應。2013年，“六高”共有第二、三產業法人單位6.3萬個，比2008年末增加2.8萬個；從業人員322.8萬人，比2008年末增加140.0萬人；實現收入53,034.3億元、利潤7143.1億元。各功能區已形成了差異化的主導產業特征和分工協作格局，如金融街以金融業、中關村以工業和科學研究與技術服務業、CBD以金融業和租賃與商務服務業、開發區以工業和批發零售業等為主導，成為北京經濟向高端、高效、高輻射發展的重要力量。

2.市域內部產業差距逐步縮小。長期以來，北京西部和南部地區整體處于戰略轉型過渡期，傳統產業正在退出、新產業正在培育，支撐區域發展的產業基礎相對薄弱。為優化城市空間布局，縮小南北差距、城鄉差距，推進功能區域化、區域特色化，不斷提升高端產業功能區輻射力，北京于2009年制定“南城行動計劃”重點扶持南城發展，“十二五”規劃中又進一步提出構建“兩城兩帶、六高四新”高端產業發展格局。2012年，在國務院支持下，中關村國家自主創新示范區的空間布局擴大到“一區十六園”，將有關政策輻射到各個區縣，有力推動了各區縣自主創新的均衡發展。經過近幾年的努力，區域發展的協調性不斷增強，功能區的帶動集聚效應更加突出。從表3反映經濟活動情況的法人單位數、從業人員數、營業收入和資產總計等指標可以看出，各功能區相關指標占全市的比重發生明顯變化，首都功能核心區明顯下降，城市發展新區和生態涵養發展區則明顯上升。

（三）區域產業轉移在合作化基礎上日漸融合化

1.三地產業梯度落差是合作動力。從產業結構的高級化程度看，北京接近80%為第三產業，服務業占比基本達到發達國家平均水平，高度聚集了科技創新和金融類產業；天津則是第二產業和服務業均接近50%；而河北則仍有將近12%的農業和50%以上的第二產業。從產業發展階段看，北京處于后工業化時期，亟待轉型；天津處于工業化后期，亟待升級；而河北處于工業化中期，亟待跨越。從主導產業構成看，目前北京以生產性服務業、高端裝備制造、智能制造和服務等行業為主，在產業高端環節和尖端科技領域聚焦發展，高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化特征明顯；天津在現代制造業及一些技術資金密集型的工業行業方面具備優勢，產業深加工化、技術集約化和產業高端化特征突出；而河北工業中傳統制造業占較大比重，特別是鋼鐵等黑色金屬產業比重大，在石油和天然氣開采業、金屬礦物制品業等行業具有比較優勢。區域內各省市之間在優勢產業的選擇和發展方面，基本形成了一個產業分工的大致輪廓，產業發展的梯度落差明顯且存在一定的互補性（見表4）,這一梯度差異客觀上為三地區域產業合作提供了發展空間。當前，在非首都功能疏解中，北京產業發展面臨的核心問題是非核心功能產業外移以及核心功能產業的再定位問題；津、冀作為北京產業轉移疏解的重要承載區，兩地產業發展也面臨調整、承接、整體提升等多重任務。三地互有需求，也為區域協同發展提供了內在動力[2]。

2.區域產業協作體系初步形成。在產業的具體合作方面，近年來，北京和周邊區域依托各自資源優勢，在產業合作和產業配套等方面取得積極進展，且在不同產業領域呈現出不同的合作模式和發展態勢。在北京、天津和河北的“十二五”規劃中，電子信息、新能源、新材料、生物醫藥、高端裝備、節能環保等6大產業均成為兩市一省重點發展的產業；在北京周邊的主要城市、城區的“十二五”規劃綱要中，各城市、城區依據自身優勢，結合區域內核心城市的需求和產業發展趨勢，規劃了一批重點發展的產業，這些產業的大力發展無疑有助于推動建立京津冀區域的產業協作體系（見表5）。

3.北京產業借助區域布局實現了升級提速。在工業領域，北京和周邊區域的合作以產業轉移、產業配套為主，北京的生產制造功能正逐漸向周邊及更大區域轉移；在服務業領域，北京和周邊區域的合作日漸活躍，其中旅游業是區域服務業合作的重要領域，在開展旅游規劃共同編制、旅游推介、打造精品旅游線路、搭建旅游信息共享平臺、規范旅游市場秩序等方面成效顯著。區域融合能夠讓北京的產業與周圍腹地城市形成有機的研發、設計、生產、銷售的產業鏈，也為加快北京產業的轉型升級和優化布局提供了重要機遇。過去幾年，我們過多關注于首鋼搬遷后因其二期工程停滯帶來的虧損，但首鋼集團抓住搬遷調整的歷史機遇，以國際最先進技術設備淘汰原有落后工藝，徹底實現了產業升級，并借助沿渤海灣產業布局，于2011年首次進入世界500強；2014年整體搬遷至河北邯鄲的北京凌云化工，也順利實現了原地轉型、異地升級。

二、新時期北京產業結構轉型升級面臨四個緊迫任務

（一）工業結構升級待提速：產業定位搖擺導致工業結構升級緩慢

2008~2012年，北京市工業總產值占GDP的比重從19.2%下降到18.1%，繼續推動全市經濟向服務型經濟的轉變，但這種轉變更多表現在量的變化，而未實現質的提升。盡管高耗能、高污染的行業如黑色金屬冶煉及壓延加工業、化學原料和化學制品制造業等占GDP的比重明顯下降，但代表未來高端發展趨勢的信息產業、高技術產業占比不僅沒有明顯上升，反而出現了下降。從圖1、圖2可以看出，與2008年相比，2012年北京市信息產業的GDP占比和工業占比分別下降了1.5和4.9個百分點；高技術產業的GDP占比和工業占比分別下降了0.8和2.4個百分點；唯有現代制造業占比在汽車和醫藥行業的帶動下有所提升。實踐證明，服務業發展離不開制造業發展，沒有發達的制造業就沒有高端的服務業。當前，北京市制造業結構轉型升級緩慢，直接制約了服務業的發展。究其原因，對制造業發展的定位不清、搖擺、反復是主要因素。比如，在2004年國務院批復的《北京城市總體規劃（2005年-2020年）》中，明確指出北京要“加快發展現代服務業、高新技術產業；要調整現有產業結構，適度發展現代制造業”，新規劃出臺后，北京的現代制造業增長緩慢，而高新技術產業也并未加快發展；2010年《中共北京市委關于制定北京市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出“把發展戰略性新興產業作為推動現代制造業發展的重中之重”“著力推動新一代信息技術、新能源汽車等產業發展，打造‘北京創造’品牌，努力使戰略性新興產業成為首都經濟的先導產業和支柱產業”；金融危機后的2011年，隨著以制造業為核心的實體經濟的回歸，面對北京經濟增速的明顯下滑，北京又提出“切實提升首都現代制造業的發展水平”“大力發展高端制造業”；2013年初，隨著霧霾的爆發，北京的“城市病”引起中央高度關注，制造業又面臨重新調整。

（二）服務業高端化發展要跟進：服務業態高端不足、低端有余

依據首都功能定位，北京不應過多發展與首都核心功能不相匹配的低端產業和業態。根據基于“三經普”數據對北京市服務業的已有研究，通過勞動生產率低（人均增加值低）、規模小（中小微企業法人單位多）、聚人多（從業人員多）、外來就業人口多四項指標進行分析發現：近些年來，北京服務業內部結構出現兩極化現象，在以現代服務業和生產性服務業為代表的高端行業出現穩步上升的同時，以批發和零售業、住宿和餐飲業為代表的低端行業也出現快速上漲趨勢。普查數據顯示，2008~2013年，第三產業新增從業人員279.1萬人，占全市新增從業人員的94.8%，從業人員占全市二、三產業總量的比重由2008年的75.3%上升到80.5%；其中，批發和零售業，租賃和商務服務業，信息傳輸、軟件和信息技術服務業，科學研究和技術服務業四個行業占比達到43.1%。在個體經營戶中，批發和零售業占55.9%，住宿和餐飲業占15.8%，居民服務、修理和其他服務業占9.7%，三者合計達81.4%。有經營活動的中小微企業法人單位數達42.5萬個，比2008年增長了73.3%，其中，批發和零售業占36%，租賃和商務服務業19.3%，兩者合計達55.3%。可見，上述行業基本屬于勞動密集型行業，不僅勞動生產率低、規模小、聚人多，且外來就業人口占比高。這種現象說明，近些年來，由于傳統工業大量退出騰出的發展空間更多被低端產業和業態所填充，服務業的高端化發展沒有及時跟上。

（三）市域產業發展需統籌：產業空間格局依然不均衡

盡管北京目前的產業空間布局已出現均衡化發展趨勢，但由于首都功能過度聚集于中心城區、全市工業比重明顯下降而服務業向郊區縣擴散的意愿不強等原因，導致各區縣的產業發展嚴重不均衡，中心區與郊區差別很大。位于核心區和拓展區的六大城區在地區生產總值、地方財政收入、法人單位數、資產規模、高端服務業等重要指標方面，占比均在70%以上，部分指標甚至達到90%多（如圖3）。北京的醫療和教育行業的非均衡分布表現得更突出。現有市屬三甲醫院21家，其中17家位于四環以內。市屬高校21所，教育部直屬26所，這些高校大多位于四環以內，且海淀區就聚集了首都高校和科研院所的50%以上，過于集中的優質教育資源沒有發揮出應有的輻射帶動作用。高等教育、高檔醫院與首都的功能定位相符，應是北京重點發展和提升的行業，但因其地耗高、聚人多、聚車多等特點，應更多考慮布局在五環外的郊區縣，形成適度聚集的合理布局，既能緩解市區人口資源環境的壓力，又有助于帶動周邊郊區縣的發展。

（四）區域產業布局要整合：產業升級的區域支撐仍不足

過去三十年間，京津冀三地產業轉移與對接合作雖取得了一定成效，但區域協同發展仍不夠充分、發展落差大，存在一定程度的各自為政現象，區域產業關聯弱，發展任務懸殊，一般加工業、傳統服務業等還在無序競爭，客觀上形成了既競爭又互補的局面。表現為:一是京津冀工業發展雖重合度大，但各自比較優勢已經顯現。在京津冀三地的“十二五”規劃中，北京和天津的重點產業“重合項”達7個，都著重發展電子信息、新能源、新材料、生物醫藥等，而北京與河北的“重合項”也有5個。三地工業主要門類看似趨同，但并不存在嚴重的產業同構，北京工業以高新技術產業為主導，在專用設備制造、儀器儀表、航空航天等領域優勢明顯，天津是現代制造業與現代石油、冶金等重化工業并重，河北工業以傳統制造業和傳統重化工業為主，形成了一個初步的專業化分工格局。二是三地各級產業園區間存在一定程度的無序競爭。目前，京津冀三地有各類產業園區數百個，園區招商工作各自為政，即使是同一地區的產業園區間招商競爭也異常激烈，這種無序競爭迫使政府不得不以更廉價土地和稅收優惠政策吸引優質企業入駐。三是產業項目轉移“落地”的隨機性大，政府統籌引導和系統服務缺位，尚未上升到三地間產業整體合作和統一規劃的戰略高度。如圖4所示，由于京津冀地區一直沒有形成產業間的“強關系”，缺乏產業鏈的分工與合作，北京在產業結構轉型升級過程中，無法通過生產要素由中心城區逐漸向周邊地區的自然擴散而順利推進，“虛弱”的區域合作提高了各自產業結構轉型升級的經濟成本和時間成本。

三、區域協同發展戰略背景下北京產業結構轉型升級的四個思路

產業結構的轉型升級是一個復雜的系統工程，需要從認識、理念到體制、機制、政策、法律等全方位的轉變與提升。在新區域戰略和城市功能定位背景下，北京市產業結構轉型升級的目標是以構建“高精尖”產業結構為基本導向，優化三次產業結構，突出高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化，最終形成高端引領、創新驅動、綠色低碳的產業發展模式。其途徑：一是調整疏解非首都功能的產業；二是扶持發展符合首都功能定位的高端產業。結合我們的分析和調研所獲，從以下四個方面闡述基本思路和對策：

（一）正確認識首都經濟新常態，妥善處理“調整疏解”與“穩定增長”的關系

當前，北京面臨新常態時期經濟規律性放緩的壓力，完成年度預期經濟增長目標的任務艱巨，對經濟增長降速的短期憂慮一定程度上妨礙了產業調整疏解長期任務的實施，“疏解”與“穩增長”的矛盾性大于統一性。要確保“穩增長”目標下疏解任務的實現，應以協調平衡兩者關系為著力點，在解決“大城市病”與“穩增長”的平衡問題中尋求破解。這一平衡點的判定要以“疏解”所釋放的效益恰能彌補原有對“大而全”產業體系和過度集聚發展模式的逐步限制甚至放棄所帶來的增速下滑的損失為原則。從城市發展的長期規律看，城市經濟轉型與功能轉型具有同質性，是“一體兩面”的關系，但無法為短期內功能疏解對“穩增長”的沖擊提供有力解釋。這一平衡點的實現意味著，要在保持經濟“增速適度”的目標下談“疏解”，既要堅持底線思維，尊重市場規律，不搞冒進運動，防止“換擋期”傳統增長動力過快衰減給經濟造成的沖擊；又要把疏解任務規劃好、落實好，在治理“城市病”上能夠有重要突破，向體制改革要動力、要活力，以順利完成各項疏解任務；還要審慎把握疏解的力度和速度，疏解滯后不行，“單兵突進”也走不通，要示范帶動、重點突破、有序推進，在彎道行車中控制好速度，做到不“過速”也不“失速”、變被動為主動，這是確保北京經濟運行穩定的關鍵。

（二）努力創新體制機制，優化提升津冀地區承接非首都功能產業疏解的能力

北京的功能疏解、產業升級和階段躍升，為區域協同發展帶來了重要契機，而周邊城市地區發展也迫切需要北京的支持。要考慮三地發展的戰略重合度和資源互補性，推動天津和河北各市積極融入京津冀協同發展的經濟圈內，優化提升津冀地區承接非首都功能產業疏解的能力，推動首都引領三地在體制機制、政策規劃、產業導向、產業協作、要素流動、公共服務平臺等多方面實現統籌聯動發展，完善產業配套體系。

1.借一般制造業轉移，疏解整合區域產業鏈。產業結構轉型升級就意味著主導產業或支柱產業從產業鏈的低端向高端移動，這種移動需要空間保障。如果區域間能形成有機協調的產業鏈分工，產業轉型升級的時間成本、資金成本、社會成本等都會降到最低，同時帶動區域的整體發展。近些年來，北京產業結構內部出現工業結構升級緩慢，服務業高端不足、低端有余的問題，均與京津冀區域合作不暢有關。北京作為一個首都城市，已沒有大規模發展制造業的余地，必須將高端服務業的發展建立在周邊區域制造業高度發展的基礎上，爭取更大半徑市場的支撐；天津和河北的現代制造業的大發展，也迫切需要北京高端產業和現代服務業提供全方位服務。因此，北京應毫不猶豫地將不符合首都城市戰略定位的勞動密集型、資源依賴型一般制造業和高端產業中不具備比較優勢的生產環節轉移出去，保留下來的產業由于受成本、土地、環境等硬約束，需要向價值高端化、生產清潔化、體量輕型化發展；應主動引領產業鏈條擴散、對接、整合，實現區域產業發展互補互促，尤其要做大做強優勢產業集群，通過釋放區域合作的紅利，帶動京津冀區域迅速崛起[4]。

2.積極發揮政府作用,打造京津冀產業鏈內生合作機制。三地政府應在《京津冀協同發展規劃綱要》的指引下，破除行政壁壘，創造良好的體制機制環境，讓市場充分發揮資源配置決定性作用，引導生產要素合理流動，最終形成高、中、低相協調，研發、生產、銷售一體化的產業合作機制。一是努力建立一體化的要素市場，發揮政府統籌作用。區域協同發展本質上要求要素的充分流動與融合，應推動建立統一開放的京津冀人才、科技、資本等要素市場，打破地域分割、人員分類的傳統管理體制，推進基本公共服務制度規則對接。二是差異化制定投資政策和行業標準，發揮政府引導作用。三地政府應統籌制定土地、稅收、人才等方面的優惠政策和行業標準，要使政策和行業標準在法律允許的范圍內既統籌協調又有明顯差異。一方面，按照三地各自的戰略定位，在政策上突出對重點產業和重點人才的傾斜；另一方面，北京應對非首都功能產業提高準入門檻（如實施禁限目錄、提高環保標準）、加大監管執法力度，引導各類市場主體向津冀地區轉移。三是政府主導設立調整疏解專項基金，吸納社會資本參與，引導扶持企業、人才等優勢資源向高端產業的流動。

（三）著力優化空間布局，引領北京“高精尖”產業發展任何城市的產業發展

都是結構性與空間性的統一。調整空間布局是產業結構轉型升級的重要途徑，可以在不增加現有人口資源環境矛盾的情況下，提高資源配置效率。建設高端產業功能區，一直是國內外城市發展產業和經濟轉型的普遍做法。北京應圍繞產業集聚、資源集約和功能集成，著力提高地均產出率、人均產出率和產業集中率，打造國際一流的高端產業空間載體。一是繼續做強六大高端功能區。經過多年的發展探索，六大功能區在基礎設施、商務環境、配套政策、人文環境等方面都已漸趨成熟，具備了大力發展高端產業的良好基礎和發展潛力。政府應繼續做強六大高端功能區，將其定位為“高精尖”產業的首選區。二是繼續做實四個產業功能新區。“十二五”以來正式啟動的“四個產業功能新區”（即麗澤金融商務區、通州高端商務服務區、新首鋼創意商務區、懷柔文化科技高端產業新區）建設，更合理地考慮中心城周邊區域的協同發展問題。四個功能新區已初具規模和特色，但經濟實力與規模還有較大差距，均未形成明顯的集聚效應，有些新區的主導產業尚未明朗。差距既是動力也是機遇，政府應繼續做實四個新區，重點引導中高端產業來此聚集，與六大高端功能區相銜接、相配套。

（四）大力加強協同創新，推進北京科技優勢向產業優勢轉化

創新是產業區域融合和業態融合的驅動力量。北京作為全國科技創新中心的關鍵地位，對構建首都“高精尖”的經濟結構至關重要。北京科技優勢未能轉化為產業升級優勢的重要原因是多元化的創新主體各自為政，政府、高校、科研院所、企業、市場不能有效對接，結果形成研發成果供大于求和求大于供并存的現象，導致大量科研資源的浪費。破解這一問題的重要途徑是大力推進協同創新，即鼓勵各個創新主體互通信息，相互對接，圍繞共同的創新目標，優勢互補，共同攻關，實現以企業為主體、以市場為導向的協同創新體系。一是推進產學研的協同創新。要破除產學研三方相互對接的障礙，政府必須在協同創新體系的形成中發揮主導作用，在完善知識產權保護體系、構建多元化融資投資體系、制定人才引進與合理流動政策、改革科研管理體制等方面“有所為”。二是推進京津冀三地協同創新。京津冀三地科技資源比較優勢差異大，構成了明顯的互補關系。北京作為國家科技創新中心，科技資源豐富，但是發展空間不足，豐富的科技創新成果需要突破狹小的空間障礙向外輻射；天津現代制造業發達，但科技創新能力不足，需要借助北京的科技創新成果提升產業競爭力；河北土地資源豐富，發展空間廣闊，傳統產業居多，急需新產業的進入，可以承接大量的產業轉移。應通過《京津冀協同發展規劃綱要》引領、行政管理體制和科研管理體制的改革，積極推進三地的協同創新。

[參考文獻]

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[2]祝爾娟.京津冀一體化中的產業升級與整合[J].經濟地理，2009（6）.

[3]孫東琪,等.基于產業空間聯系的“大都市陰影區”形成機制解析——長三角城市群與京津冀城市群的比較研究[J].地理科學，2013（9）.

[4]葉堂林，等.京津冀快速崛起的合作方略[J].人民論壇，2014（4）.

作者:刁琳琳 單位:中共北京市委黨校 北京行政學院經濟學教研部