經濟體制改革終極目標范文

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歷經30年改革，中國經濟體制已與傳統計劃經濟迥然有別，伴隨而來的不僅是超長期的快速經濟發展，而且有社會演進、政治文明的巨大躍遷。作為一個跨世紀的龐大社會工程，改革總有它的最終目標，這個未經詳細詮釋的終極目標及其實現途徑，事實上已伴隨中國經濟社會的發展而逐漸浮出水面。我們需要的是進一步從理論和系統的制度層面對這一問題加以考察，以期指導后續依然奮進的偉大變革。

一、改革相與伴生的績效與矛盾

中國的體制改革是先農村后城市、先投資后物價、先沿海后內地、先特區試驗后面上推廣而逐步發展起來的，而改革的總體目標也歷經了一個逐步識別的過程。最初的目標是“計劃與市場相結合”。然后是“發展社會主義商品經濟”，直至黨的十四大，肯定了改革的大目標是建立“社會主義市場經濟體制”。其后的各次黨代會又圍繞著這個大目標展開了各個階段改革戰略和主要任務的闡述和部署。

顯然，中國經濟體制改革走的是一條試錯型的漸進式道路。從一個社會整體制度創新的角度來看，漸進式道路的改革成本是最小的，而其收益則隨改革政策的投入呈逐漸遞增之勢。首先，改革從舊體制顯著的弊端入手，可收到即期的改革成效。無論是農村的“土地承包經營”、投資的“撥改貸”，還是企業的“放權讓利”、物價的“逐步放開”。中國經濟改革總是從束縛經濟發展最顯著的矛盾人手而逐步解套的。結果不但維系了現實經濟發展進程不致中斷，而且漸次排除了發展障礙。使發展和改革能相得益彰：再次，由表及里的漸進性改革使得發展潛力日益以增大的態勢釋放出來。這里最為典型的是市場的開放與培育，亦即從消費品市場到生產資料市場，到勞動市場、資本市場。市場疆域的逐步擴大和體系的配套式推進。極大地消除了舊體制的掣肘，使得經濟發展的潛力累積性地爆發出來。這是中國經濟30年持續以9.5％以上的高速推進。且至今尚未出現拐點的根本原因。

矛盾與績效是伴生的。任何改革都有它的“路徑依賴”(Pathdependence)。因為作為一種利益關系的大調整，改革會形成新的利益關系，一旦當新的利益既得者處于改革主導地位即制度供給人的地位時，改革便會依利益既得者的意志來安排，從而會出現路徑依賴而偏離改革的最終目標。特別是漸進式改革。這一問題更為嚴重。因為漸進式改革是分階段、分步驟甚至分區域來實施的。在每個階段、步驟、或先行改革的區域中，都會使某些社會成員從中獲益，且這種利益是受新制度的保護和鼓勵的，從而這些利益既得者便會竭力維護“半生不熟”的過渡性體制，或只愿將這種體制推向自身利益最大化的方向，從而使得改革出現鎖定效應，或者偏離正確的目標，這兩種傾向都會使改革很難繼續下去。

中國的改革在大的方面并未出現鎖定效應，是因為中央政府本身沒有自身的特殊利益，且它作為改革的主要制度供給人始終在探索和堅持改革的目標。然而這并不能完全排除漸進式改革中的固有矛盾和利益關系的掣肘，這里主要有：

第一，企業化進程中的“雙軌制”。企業的市場化改革是確立社會主義市場經濟至關重要的微觀基礎，它包括兩個相互支撐的戰略任務：一是市場化取向的國企改革；二是大力培育民營企業。這兩大任務最終必須殊途同歸才能達成市場化的目標。這個目標我們叫它為“多元一軌制”。也即是說，市場化的企業，其產權主體可以是多元化的。這種多元化包括同一企業內部產權的多元化(股份制)，以及不同企業產權形式的多元化(獨資或合資等)，但不論企業的產權結構如何不同，各類企業的利益分配與調節都只能走市場這個唯一的軌道。這種“多元一軌制”是對企業改革完成形態的一個概括，它允許有分階段、分步驟的中間形態的存在。但如果這些中間形態不是朝著“多元一軌制”的最終目標邁進而是有悖于這個目標，則可判斷企業改革出現鎖定效應。

從現實進程來看，民營企業發展的制度柵欄幾經拆除，已經成為市場的重要組成部分，國企改革則經“退出式”改制和股份制改革，在很大程度上實現了與市場的對接。但問題仍然集中在國有控股企業，這部分企業在公司化外殼下，依然享有來自政府“欽許”的諸多壟斷利益，它們在很大程度上不依賴市場競爭的利益分配，特別是緊缺要素和技術力量的供給。這事實上仍是一種雙軌制，即普通企業的要素供給完全走市場軌，而國有控股企業則可在關鍵部分走政府軌，其結果不但阻礙了統一市場的形成，而且使得市場的價值標準發生奇變。更應擔憂的是，一旦國有控股企業從這種雙軌制中獲得源源不斷的壟斷收益，便可依托利益相關部門的行政力量來固化既有的利益格局，使得后續的改革進退維艱。

第二，公共資源的部門化。社會主義市場經濟體制無論怎樣闡釋，市場化總是其基礎和主要內涵。這里包括兩層內容：一是“私人物品”或競爭性物品應全部由市場配置，且通過統一的價格尺度調節；二是“公共物品”在可以采取“排他裝置”的條件下由市場配置，完全不能排他的物品由政府提供。但不論是否排他，公共物品都必須有切實的制度保障使其為社會成員所共享。現代產權理論的這個解釋，是對市場化社會的一個普適性說明。

若按這一理論辨析，中國的市場化改革嚴格意義上完成了三分之一。即競爭性行業(等價于“私人物品”)只是部分實行了市場化，該行業中國有控股企業離市場化尚有不小的差距。至于公共物品在配置方式上并未向市場化邁出切實的步伐。這個辨識的依據在于，掌握著公共權力的各類行政部門，按改革完成形態的社會結構來考察，它們是超然于市場之外的沒有自身特殊利益的市場管理和公共物品的供給部門。然而。現階段公共物品沿襲計劃經濟的配置方式由相關行政部門掌握，而這些行政部門在公共財政體制缺失及市場尋租的刺激下。逐步生發出強烈的部門利益沖動，并將其主管的公共資源(等價于“公共物品”)以行政審批的形式不同程度地與部門利益掛鉤，不少人甚至以此謀取個人私利。“管土地的吃土地”，“管水的吃水”、“管電的吃電”、“管交通的吃交通”。最后發展到任何公共資源及公共權力都可用來牟取部門和個人利益，直至“買官賣官”。公共物品配置的這種畸型化，不但減少了資源配置的效率，滋生了腐敗，而且會使改革成本居高不下，甚至會使改革歸于流產。

第三，地方政府強烈的市場參與沖動。政府是中國經濟體制改革的主要制度供給人，然而市場化取向的改革目標恰恰是要將很大一部分權力逐步從政府手上轉向企業、市場和社會。隨著改革的推進，政府與市場在權力配置上應是一個此長彼消的矯正過程，保證這個過程的正常進行，需要政府有一種高度自覺的“自我犧牲”精神。但是在漸進式改革中，政府特別是地方政府要兼顧發展的任務，在財政“分灶吃飯”體制下，后者出于“保財政，保吃飯、保政績”的壓力，不能不披掛上陣，大搞招商引資和直接參與市場活動。地方政府這種強烈的市場參與沖動，是中國經濟30年發展長盛不衰的一個重要動力源。但它至少在三個方面阻礙了市場化的進程，甚至可能使改革出現鎖定效應。其一，政府參與市場競爭，必然會把行政指令和行政科展活動帶進市場，從而割裂了市場價值鏈的傳導機制，在市場發育不全的狀況下，這種現象及其危害更為嚴重；其二，地方政府的利益沖動強化了既有的行政區域的分割，導致大小不等的疊層式的行政壁壘，結果便是統一市場的形成更為艱難，產業整合及資源大范圍的合理配置不能實現；其三，由于地方政府直接參與市場活動，并普遍以遠低于市場正常價格的優惠政策出讓資源以吸引投資，使得大量市場價格信號失真，導致資源環境的全局性緊張，使后續改革可操作的空間更為狹小了。

二、經濟體制改革的終極目標

上述三大矛盾是在漸進式改革中逐步出現的，解決這些矛盾不是退回去搞計劃經濟，而只有按市場化改革取向加以消除。這樣，改革的終極目標事實上便隨這些矛盾的解決而凸顯出來。這里涉及到對改革最終目標的辨識問題。理論界不少人依據國有企業的股份制改造和非國有經濟的大規模發展，斷言“混合經濟體制”已形成。該體制“尊重財產、尊重人權，尊重契約”，體現了法治社會的精神。這樣便在事實上將“混合經濟體制”看作了改革的理想目標。應該說，“混合經濟體制”只是對目前雙軌制的一個準確概括，但這種體制恰恰是漸進式改革推進到中間階段的產物，它不是改革的終極目標。具有極大的不穩定性和暫駐性。中國經濟體制改革的最終目標是成熟的社會主義市場經濟體制，其主攻方向可用下述三大目標來概括：

一是“公共尺度體制”。競爭性資源的價格是公共的，而消費是排他的，這類資源必須也只能由市場配置，否則便會偏離效率目標。回歸到現實經濟中來說，也就是一切競爭性的部門和行業，不論它們的產權結構如何不同，其利益分配都必須走市場競爭的軌道，服從市場公共價值尺度的調節。對此，可簡稱為“公共尺度體制”。公共尺度體制顯然不是雙軌的，而是一軌式的。它是解決中國經濟深層矛盾的唯一出路。首先，“公共尺度體制”解決資源環境的低效利用。資源的低代價、高消耗是發展“兩型社會”的最大困擾，不少人認為這一問題是市場經濟造成的。恰恰相反，資源利用的低代價、高消耗恰恰是違市場而動的結果。以土地而言，近年來各地土地批租十分迅猛，但地價從不受市場價格的制約，地方政府爭相以低廉的價格出讓土地以吸引投資，由此損失的地價達數十萬億元之巨。不僅如此，在市場不起作用的情況下，中央政府的行政指令也會失效，因為地方政府的數量擴張沖動在強大利益的誘惑下是很難抑制的。我們忽視了市場經濟的效率原則總是從資源的稀缺性出發的，稀缺程度越高。使用資源的責任主體付出的代價越高，這樣便形成了一種維系資源可持續的自我矯正機制。不以市場價格作為資源配置的基本尺度，我們的資源和環境利用的代價只能由全社會和歷史來買單。而這種局面一旦沿存下去，整個發展都可能歸于崩潰。其次，“公共尺度體制”解決企業運行的雙軌制矛盾。盡管傳統意義的國有企業已不復存在。但國有控股企業仍然享有大量非市場競爭的壟斷收益。其關鍵是稀缺要素的供給還享受政府“父愛主義”保護。這樣，只要某一要素供給不走市場軌，便會通過一系列傳導機制引起整個市場價值標準的畸變。這就是為什么時下的眾多非國有企業都樂于鉆營政府門路而不把主要精力放在市場競爭上的原因。于是。價值標準的不一導致企業行為的不一，統一市場的生成和資源合乎效率的配置都只能假以時日了。建立“公共尺度體制”，關鍵是國有控股企業的要素供給應完全走市場軌。這與削弱國有經濟的控制力完全是兩碼事，它只要求放棄國有經濟的傾斜優惠政策，切斷其源于行政口徑的要素供給渠道，將其真正地推向市場。如此，不僅有利于統一市場的生成。且會使國有經濟的控制力進一步增強。

強調競爭性資源配置的一軌制，同時也隱含著另一個命題，即公共資源配置的特殊性。現代產權理論對這一問題的解釋是：由于市場配置在效率上優于政府配置，因而只要能找到排他的制度裝置(如天氣預報的廣告費，公路收費，公園門票等)，這類資源的配置也應走市場軌。只有那類完全不能排他且根本無法收費的資源(如公共服務)才能由政府提供。從我國的實踐來看。可以排他的公共資源已被市場化浪潮席卷一空，不應由市場配置的公共資源由于部門所有的嚴重存在實際上也實行了“排他”。這兩種現象都在很大程度上改變了公共資源應為全社會所享有的公共屬性。因此，要把市場經濟的產權原則貫徹到底，必須在推行“公共尺度體制”的同時，找到某種制度安排。以改變公共資源的部門化傾向，切實保證它們為全民所有(這實際上也是另一重大問題，即如何從源頭上治理腐敗所必須解決的)。

二是公共財政體制。與競爭性資源由市場統一配置相適應的是公共財政體制。公共財政體制的本質特征是財政只提供公共物品和公共服務，不得直接向競爭性市場延伸。改革以前，我國實行的是“生產型財政”，它是政府直接抓經濟的體制依托。這一體制歷經30年改革，已面目全非，但離規范的公共財政體制仍有不小距離。目前的主要問題是財政預算透明度不高，法律規范不嚴。公眾不能有效監督財政，從而使得部門利益從不規范的財政體制下大量流出。同時，財政在地方政府擴張沖動下，仍然不得不通過各種專項資金來參與競爭性市場的資源配置，而與之相應的公共物品和服務的配置則經常缺失和不到位。

公共財政體制的建設無疑是中國經濟體制改革的終極目標之一，它與“公共尺度體制”是相互支撐的。實現這一目標的前提是解除地方政府發展經濟的任務，特別是財政創收的巨大壓力。為此，應對現行“財政分灶吃飯”的財權與事權作與時俱進的調整。當前整個財稅在中央和地方的分配比例是倒置的，即中央得大頭，地方得小頭。這在改革攻堅階段無可非議，它便于中央“集中財力辦大事”。然而改革發展到今天，中央政府作為改革制度主要供給人和公共服務主要提供者的作用已基本到位，現實是需要地方政府為改革支付大的成本，并最終要求其退出競爭性市場。因而應在財政上給予支持，并為最終的“退市”創造條件。只有如此。公共財政體制才能真正走上正路。

三是公共政府體制。中國的經濟體制改革最后完成階段的攻堅戰，從不同角度都指向了政府自身。要解決改革發展中的深層矛盾，政府職能必須由統制性的“萬能政府”向公共服務型的政府轉變。從改革的最終目標來判斷可以斷言：公共政府體制何時建立，便意味著耗時長久，工程巨大的改革任務何時完成。

“公共尺度體制”需要有公共政府體制來保證。事實上，現代政府并不像馬歇爾時代那樣，只要求其堅持單純“守夜人”的角色。龐大的市場體系和民生工程賦予現代政府繁重的駕馭和管理職責，但作為公共政府，有一點應該堅持，即市場失靈并非政府可以直接干預市場的理由。盡管現階段中國的地方政府仍在參與市場競爭且在中國經濟發展中扮演著至關重要的角色。但歷史已到了這樣一個關口：政府不能即時“退市”，則改革目標便無法實現，而發展中的深層矛盾也不能解決。特別是在力舉科學發展觀的今天，若政府以其固有的數量擴張沖動左右市場，資源環境的過量消耗得不到市場效率機制的矯正，整個發展進程都可能夭折。

公共政府需要還企業以發展主體的權利，還市場以配置資源的權利，還社會以自我發育和協調的權利。在這“三個還權”的基礎上，政府自身以“總裁判”和服務者的身份出現，承擔著以貨幣政策、財政政策調節經濟的功能(中央政府)、以及公共治安、公共服務和環境保護的功能等。這樣的公共政府與公共財政是相輔相成的，它們既凌駕于市場之上，又為市場配置競爭性資源服務，這三個體制盡管分屬不同的層面，但它們實際上共同構成了社會主義市場經濟體制的主要基礎。

三、改革目標的實現途徑

從總體上推導改革的最終目標是“三大體制”，但在實現的途徑上則歸結為一點。那就是政府(特別是中共政府)對改革目標的科學辨識和由此展開的新一輪制度創新，它應包括五個方面：

一是“裁藩”。不論地方政府和國有控制企業在現實經濟發展中起的作用如何，相對于改革的大目標和經濟的長遠發展，前者對市場的直接干預和后者享有的壟斷收益，都是統一市場生成中的藩籬。“裁藩”就是要拆除地方保護主義的柵欄，打破國有企業隱蔽性的“小灶飯”，抹平新的條條塊塊。不如此，公共價值尺度便形同虛設。在這一意義上，“裁藩”幾乎總括了中國經濟后續改革的所有任務和難點。要打破地方保護主義。關鍵是讓地方政府感受到沒有保護的必要；要讓國有企業徹底走市場軌，必須破除“雙軌制”中現有的利益紐帶和權力格局，這涉及到下述一系列新的制度安排。

二是“分流”。(1)財政分流。非地區特殊性的公共物品需求，應統一由中央財政供給，特別是義務教育、農村合作醫療、社會保障體系建設以及全國受惠的基礎設施建設、公務員薪酬等項支出，理應由中央財政負擔。只有將這些公共需求轉移到中央財政上來，才能抽掉地方政府直接參與市場競爭的動力和壓力。實際上，這種分流不必改變現有中央、地方在稅收中的比例，只是讓事權與財權掛鉤即可，若重新調整賦稅比例，改革成本會更大。財政分流的另一重要內容是立法限制財政對企業和市場競爭的直接干預。無論是中央財政還是地方財政，只負責公共物品的供給。不能以政策借口，運用專項資金或優惠稅制向某些特殊企業輸血。這是財政體制一個戰略性的大撤退，沒有這個撤退，公共財政體制便永遠不能出臺。(2)公共資源分流。公共資源的分流分兩種類型：一類為可以排他的能夠由市場來配置的物品，如氣象資源、交通設施、公交及城市供水等。這類資源在實行企業化經營時，應和政府完全脫鉤，或由政府公開招標式的采購來購買，并有相應的法律對其運營和供給行為加以約束。另一類為完全不排他的公共資源如治安需求、環境保護、重大疾病的防疫體系建設等。這類資源只能由政府免費提供。配置這類資源涉及到公共權力的運作，它應嚴格由人大審核了的財政預算規范，在法律規定的程序下運作。(3)國資企業要素供給分流。是否國資企業的存在便會凸顯市場經濟的社會主義性質，這一命題本身便是大可研究的。現實的問題是，國有企業在增強國家財力的同時，卻培養了一定數量的特殊利益集團，形成了不依賴市場競爭的巨大利益流。在這一意義上。它和社會主義又有背道而馳之嫌。改變這種局面的要害是切斷國有企業享有的源于政府保護性的輸血渠道和政策，實行人、財、物的真正脫鉤分流。在這里，國資企業的經理應完全走市場招聘軌道，不再享有行政級別待遇，不得在商場和官場中自由流轉；國家的各種專項資金不得只向國資企業傾斜，應在鼓勵技術進步或特定的產業導向下向所有企業開放；凡屬土地批租、信貸發放國有企業應與其它企業同價同軌，開展公平競爭。沒有這種徹底脫鉤，“公共尺度體制”不可能形成，市場經濟也會流于形式，甚至會造成資源的全局性錯配。

三是定分。社會主義市場經濟的“社會主義”因素如何認定，在理論上是一個需要認真研究的問題。但現實迫切需要解決的，是收益權的不公平分配及由此產生的懸殊的收入差別。無論如何，相對均等的收益權及其共同富裕，應是社會主義的最本質的規定。回到實際的層面觀察，收益分配的懸殊差別，并非來自市場的公平競爭，而是發源于兩端：一端為勞動者的要素所有權得不到尊重，農民的基本要素——土地，其交易收益為開發商和地方政府分享，農民所得甚少；一亡人創造的價值其剩余額不為工人所有，而為出資人和企業高管層分割。在另一端，公共資源的公共性質得不到司法層面的切實保障。而逐步演變為部門所有。為少數人控制。并用于錢權交易。這兩端交匯，不可能不釋放出畸高的收益差距。正因為如此，要將社會主義市場經濟繼續推進，下述兩大措施是勢在難免的：首先，凡屬農村土地的交易，收益應基本返還農民，主管的行政部門只收取少量管理費用，開發商不得變相侵占土地交易收益。其次，企業單位應讓普通員工參與企業利潤的分配，讓“活勞動”能享有自己創造的價值剩余。目前，有的企業正在試行如下新的分配制度，即企業的稅后利潤按“三三制”(出資人、高管層，普通員工各占三分之一)進行分配，應該說這是一個偉大的創舉。如果讓農民和企業普通員工能分享土地和勞動要素的收益，這是最具意義的“定分”，它不僅會大大縮小收入分配上的差距，而且會在最本質層面上探索出中國市場經濟的社會主義方向。

四是厘標。政府作為市場的駕馭者和“守護人”，關鍵是厘定一系列重要的標準并以司法制度加以強制執行。如果說在改革之初需要“試錯”的話，那么到今天我們為試錯已付出了不菲的代價，其中多數都因標準和游戲規則缺失所造成，因而迫切需要有一整套行為標準來加以規范。這種標準僅從經濟層面來說有三大類，即技術標準、環保標準和安全標準，不達到相應標準的投資和運營行為，應按標準設立硬性結束的門檻，這是經濟質量和經濟行為躍上新臺階的必要。除規定經濟行為的標準外，還應有政府行為標準、社會生活的標準等。設立這些標準。需要將我們已出臺的多數法律制度按市場經濟和現代社會的要求加以進一步擴充和完善，使政府、企業和社會都在厘定的標準下活動。

五是退市。政府退出直接競爭性的市場，既是一系列制度安排的產物。也是經濟發展到一定階段的必然。而在現階段，這已成為形勢所迫。因為市場的分割，紊亂的行為標準和不可抑制的數量沖動已成為中國經濟可持續發展的最大挑戰。如果“公共尺度體制”、“公共財政體制”確實建立起來了，則“公共政府體制”便會呼之欲出。屆時，只需對《行政法》作出適當的補充和修改，特別是對地方政府作為與不作為作出科學界定，讓其傾全力在公共服務領域發揮作用，則中國經濟體制改革便靠近了自己的終極目標。