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在市場經(jīng)濟下，政府需要滿足市場所不能提供的公共需要。如此種類繁多、項目龐雜而經(jīng)濟效益又非常隱性的公共物品決定了政府用來滿足這類支出的財政收入就必須具有穩(wěn)定可靠、數(shù)額龐大等特征。與國債相比，稅收恰好具有這一特性。稅收憑借其強制性、固定性與無償性這三大特性穩(wěn)居財政收入的第一位，相形之下，國債的特征則是自愿性、有償性和靈活性。自愿性是建立在群眾自愿承受的基礎上的。所以其收入的量不是很穩(wěn)定可靠。有償性是任何債務本身都具有的一大特征，借債就必須償還。靈活性則是指國債的確立是以財政收支之間的差額為依據(jù)的，既不具有發(fā)行時間的連續(xù)性，也不具有發(fā)行數(shù)額的固定性。
國債在財政收入中所承擔的角色就決定了國債應有的規(guī)模。從理論上講，一國在每一特定時期的特定條件下，必然客觀地存在著某種適度債務規(guī)模的數(shù)量規(guī)定性，也就是說，在這一規(guī)模上，國債功能可以得到最充分的發(fā)揮，對經(jīng)濟生活的正面積極影響作用最大，相對而言負面的不利作用最小。在現(xiàn)實生活中，決定或影響適度債務規(guī)模的因素是多方面的，如經(jīng)濟發(fā)展水平和金融深化程度，政府管理水平和市場健全程度，國債的結(jié)構(gòu)狀況、籌資成本與所籌資金的使用效益等等。這些因素都直接或間接影響著對國債總量的把握。
因此，國債的法律制度的根本任務就在于如何通過實體、程序上的各種規(guī)定以保證、維持國債的發(fā)行最大程度上促進經(jīng)濟發(fā)展。
熊比特在1918年發(fā)表的《稅收國家的危機》一文中，最早提出了稅收國家危機的理論，其基本理念即在于由于國家職權(quán)的過度擴張，導致國家的支出大量擴充，無法由常規(guī)的稅收收入來支應，最終將導致國家過度舉債。如何避免這種危機是國債法的根本任務所在。
國債法是調(diào)整在國債發(fā)行、使用、償還和管理過程中發(fā)生的經(jīng)濟關系的法律規(guī)范的總稱。
從新中國建立之初，國家就十分重視通過發(fā)行國債來彌補政府財政收入和調(diào)控經(jīng)濟，先后頒布了一系列的法律規(guī)定，但至今，我國并沒有統(tǒng)一的國債立法，有關國債的法律規(guī)定，基本上是發(fā)行一次國債，就對此進行一次的國債立法，在效力層面上也主要集中在法規(guī)和規(guī)章的層面上。
1949年12月，新中國成立后不久，中央政府就決定于1950年發(fā)行一批人民勝利折實公債，通過《關于發(fā)行人民勝利建設公債的決定》這是新中國成立后國債發(fā)行的國債立法的開始。1953年12月，中央人民政府決定從1958年開始發(fā)行國家經(jīng)濟建設公債，制定《1954年國家經(jīng)濟建設公債條例》。后來，由于眾所周知的原因，我國成為一個“既無內(nèi)在，又無外債”的國家，相應的國債立法也就停頓下來。1981年1月，國務院頒布〈中華人民共和國國庫券條例〉，決定從當年起恢復發(fā)行國債。隨后從1982年—1991年，國務院先后又了當年的國庫券條例，在此期間國務院、財政部又先后對已發(fā)行的國庫券進行償還、付息等的法律規(guī)定，以及特種國債等其他國債方面的法律規(guī)定。1992年3月，國務院《中華人民共和國國庫券條例》，從這次的條例規(guī)定中，不再象以往那樣是針對某一年發(fā)行國庫券的規(guī)定，而是對國庫券的有關內(nèi)容作出了較為統(tǒng)一的規(guī)范。
自1994，我國中央財政的債務依存度就已經(jīng)超過了50%，而且一直呈攀升之勢。,在1997年我國整個國家財政有1/4以上的支出、中央財政有近3/5的支出需要靠發(fā)行國債來維持。如果說26.8%的國家財政的債務依存度還沒有高到無法承受的地步的話，那么55.6%的中央財政債務依存度則無論從哪方面講都大大超出了國際公認的安全線（15-20%）。以滿足社會公共需要為主要目標的中央財政支出，其資金來源的一半以上要依賴于發(fā)行國債，這不僅與政府活動本身的性質(zhì)不符，而且照此發(fā)展下去，其潛在的風險是不言而喻的。
調(diào)控這種風險，我認為主要的手段應該運用法律進行。法律的完善也就意味著這種風險在社會中可期待地被降低。
通過法律對發(fā)行國債的程序的規(guī)定以防止國債發(fā)行權(quán)的濫用。從根本上說說，國債的發(fā)行應納入國家預算的范圍之內(nèi)，由權(quán)力機關進行，不應該隨意下放。同時完善法律法規(guī)，盡量杜絕在各個方面的漏洞，以保證國債的正常運行并被用于正當?shù)挠猛尽鴤鳛樨斦庞茫試覟楹蠖埽鴩冶仨毻ㄟ^法律的形式，才能把這種信用制度強制地、穩(wěn)定地建立起來，使其來源更具有可靠性，才能使國債的購買和轉(zhuǎn)讓者更增強信賴感。建立完善的金融基礎設施，重要的是創(chuàng)造一個法律環(huán)境，要在國債方面形成一個完整、配套的國家信用法律制度。只有通過對國債法的制定才能增強國債市場的透明度，才能預防和解決國債發(fā)行和轉(zhuǎn)讓中的矛盾和糾紛，促進國債市場的順利發(fā)展，為國債市場的順利發(fā)展提供一個良好的環(huán)境。
結(jié)語：國債的特征在于其自愿性、有償性和靈活性。這是它相對于稅收的優(yōu)勢所在，也是其相比稅收具有更大社會風險的原因。法律制度的完善即應當以此為指導，以使其自愿性得到保障、有償性得到實現(xiàn)、靈活性與法定性得到統(tǒng)一，充分協(xié)調(diào)社會和公民利益，降低風險，促進社會經(jīng)濟發(fā)展。
【摘要】本文從分析國債在財政收入中的補充性地位入手，并認為由于債務可能給國家?guī)淼姆N種困境，國債法律制度的完善應該著重體現(xiàn)在對國債的舉債規(guī)模的控制上。
【關鍵詞】國債；法律；財政收入；稅收國家危機