政府經濟職能范文

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一、政府與市場失靈

早在200多年以前，西方經濟學的鼻祖亞當•斯密就構建了“看不見的手”的經典模式。斯密指出：“他所盤算的也只是他自己的利益。在這場合，像在其它許多場合一樣，他受著一只看不見的手的指導，去盡力達到一個并非他本意想要達到的目的。也并不因為事非出于本意，就對社會有害。他追求自己的利益，往往使他能比真正出于本意的情況下更有效的促進社會的利益。”①在這里，其所謂的“看不見的手”一般被認為是指市場而言，這段文字也因被普遍認為是對“看不見的手”原理的經典論述而廣為引用。此后，經古典經濟學家李嘉圖、薩伊、穆勒以及新古典經濟學家瓦爾拉斯與帕累托的發展，該原理不斷完善。但是，“看不見的手”的實現也被局限在了完美表述的諸多條件與假定之下：完全而對稱的信息、充分競爭的市場、生產規模收益不變或遞減、無外部效應、交易成本為零、交易雙方完全理性，這一切與現實經濟出現了嚴重偏離。當市場與模式相背離時，所謂“市場失靈”就不可避免。

（一）外部型是導致市場失敗的核心。

市場機制使資源配置最優的一個重要條件是經濟當事人的生產或消費行為不會對其他人的福利產生影響，而日常生活中外部性的普遍存在卻使這一假設在許多場合下不能成立。比如說，抽煙會污染環境，工廠排放廢氣、廢渣會影響農業生產和居民健康。從成本與收益看，外部性向交易以外的其他人強加了不應存在的成本或使其享受了不應享有的收益，表現為市場不能將交換雙方的成本或收益完全內部化。而在競爭的市場中，一旦經濟行為主體的經濟活動產生外部性，經濟運行的結果將不可能實現“帕累托最優”。這就使市場對于資源的配置缺乏效率，政府介入了。

負的或消極的外部性一個普遍事例是工廠施放的空氣污染。工廠從中獲利，因為它可以不必投資控制污染的設備，在一個低成本的情況下進行生產，當然社會要承擔這種負的外在成本。這種情況下，政府可以通過征稅等環境管制措施，使外在成本由生產者以稅金的形式支付，從而解決外部性問題。而正的或積極性外部性的普遍例子是教育。受過更高教育的人不僅會以高收入和更多文化享受的形式給自己帶來收益，而且也會通過社會交往給別人帶來好處。在這種情況下，政府會通過提供補貼（較低的價格提供）等手段來使教育的消費增加。

總的來說，外部性的存在使市場中的生產者與消費者只會考慮到個人成本或個人收益，卻不顧及社會成本或社會收益。而政府通過干預，則使他們在做出決策時考慮到了外在的成本或收益，這樣也就解決了外部性問題，克服了市場失靈。

（二）私有市場對公共物品供給是不足的。

公共物品是這樣一種物品，“把它提供給新增加一個人的邊際成本是嚴格為零的，而且要阻止人們得到它又是不可能的。”②與私人物品相比較，它具有“非排他性”和“非競爭性”的特點。因為公共物品的社會成本或收益與某一消費這一公共物品的私人成本或收益并不完全一致，它們之間存在著偏離，所以，公共物品可以看作正的外部性的極端情況。國防是公共物品的標準事例，但許多政府提供的公共物品并不嚴格滿足“非競爭性”和“非排他性”的特性，而是具有著不完全的排他性和有限的非競爭性，這樣的物品我們稱為準公共物品。

在公共物品的消費中，單個消費者不會像消費私人物品那樣準確的了解自己的偏好程度，即使是了解了，也不會如實顯示出來。為了不付成本或少付成本地享受公共物品，他們會隱瞞或低報自己的偏好，從而導致了公共物品消費中的“免費搭車”現象。這一問題的存在，使價格反映偏好的機制失靈，每個人都想讓別人支付生產公共物品的成本，自己去免費享受，結果可能就不會有廠商來生產。在多數情況下，市場對公共物品的配置顯得那么的無能為力。而政府則具有著承擔公共物品問題的巨大優勢，它可以通過稅收為居民提供更多的公共物品，使社會獲得更大的好處。

（三）穩定經濟是政府的必要責任。

在經濟總量均衡，實現總供給等于總需求的宏觀目標實現上，市場機制的作用有著重大的局限。因為市場本身具有自發性、事后性、分散性的特點，使總量均衡目標的實現成為不確定的事情，經濟常常處于一種不穩定和周期性的波動狀態。30年代的大蕭條可以說是最好的例證了，無數的工人失業，大量機器被閑置，它帶給人們的只有痛苦。我們不否定市場經濟具有自動恢復到平衡狀態的力量。然而，從喪失的產出和人們遭受的這種痛楚來看，等待經濟的自動恢復，其成本是巨大的，政府必須承擔起穩定經濟的職責。衰退時，通過擴張性的財政政策和貨幣政策，拉動需求，減少經濟資源的閑置；繁榮時，又可以采取緊縮性政策，避免通貨膨脹對經濟的沖擊，從而使經濟穩定平衡地發展。?4j;HQah(J9.fzb~P{Qa18d%jwSqXVbb漢語言論文JM-P[C){uN#X_1xV^ngE1T

（四）收入再分配是政府的重要職能。

市場經濟之所以有效率，其原因在于“看不見的手”對各個行為主體有著強有力的利益激勵和約束。可是，由于技能和資產、能力與天賦等各方面的差異，即使是市場發揮得很好的地方，財富分配的過分懸殊和社會成員的兩極分化也在所難免。從長期看，財富日益向少數人傾斜，窮人與富人之間在人力資本積累上的差距也越來越大，形成窮者越窮、富者越富的馬太效應，這對于社會全面進步和人的全面發展必然是一個大的缺陷。同時，分配不公的持續發展，也會引起社會的動蕩與不安，最終將導致經濟增長的停滯或波動。政府在經濟平等上的關注成為人們的普遍共識，通過累進稅、對低收入者轉移支付等政策，實現社會的平等與穩定。當然，收入再分配政策會造成經濟積極性的下降，以適當的方式來設計政府再分配計劃成為一種必要。

應該說，“市場失靈”是不可避免的。“市場失靈”的條件下，“看不見的手”已無法正常發揮其應有的調節經濟活動的作用，市場的自然壟斷、公共物品的供給不足、經濟的周期波動、收入分配不公等問題因此顯現，并不同程度的影響著經濟的正常運行。市場在資源配置上的低效率為政府介入經濟提供了理論的支持和現實的空間，政府承擔起收入再分配、穩定經濟和資源再配置的重擔。

二、政府失靈理論

不完全的信息、不完全的競爭、不完善的市場最終導致了市場的失靈，曾經受到了一個半世紀推崇的市場完美秩序不復存在，這為政府介入經濟提供了必要條件，但卻并非充要條件。政府不是一個能夠克服“免費搭車”和外部性問題，并保證實現資源有效優化配置的大型計算機，它和私有市場一樣也存在著缺陷，也會產生失靈。喬治梅森大學的詹姆斯•布坎南在其公共選擇理論中最早提出了“政府失靈”的概念。

（一）導致政府失靈的主要原因是政府的“內部性”。

市場失靈，政府，作為國家權利的執行機構，以克己奉公、勤政廉潔的形象介入經濟。然而，政府卻不是一個抽象的存在，而是由有著不同利益和目的的許多人組成的集合。公共選擇理論將“經濟人假設”引入政府活動，認為政府行為主體具有著與市場經濟人一致的經濟人特性，在政治市場中可能受到權利、職位及其相關物質利益的驅動，而謀求個性效用最大化。在這種情況下，能夠給他們帶來效用最大化的準則被選擇和實施，一個簡單多數決策的模型中，必然出現多數獲利集團的個人邊際利益大于社會邊際利益或個人邊際成本少于社會邊際成本的結果。公共選擇的結果偏離了公共目標，公共機構不再代表公共的利益，不再發揮公共的職能。這很近似于導致市場失靈的外部性，只是外部性意味著社會成本和利潤沒有包含在私人決策的考慮當中，而政府決策的“內部性”則意味著私人的或機構和組織的成本和利潤很可能支配了公共決策的考慮。它的存在提高了機構的社會成本，使其高于技術上的一般成本。單位成本增加，政府產出減少，政府決策的“內部性”帶來了政府失靈。

（二）基于“內部性”產生權錢交易的尋租活動。

“內部性”的存在使政府機構被特殊利益集團所左右，成為特殊利益集團的代言人，而權力則成為這一集團謀求自身利益的工具。各個經濟利益主體通過游說、行賄等各種手段，促使政府幫助其建立優勢地位，獲取超額利潤，這一活動即所謂“尋租”。政府干預經濟的過程，從某種意義上講，就是權利介入經濟的過程。在此過程中，就為經濟利益主體運用權錢交換和借助政府權利因素謀求壟斷利潤，實現其最大利潤目標的尋租活動提供了前提和基礎。同時，官員們因這些活動享受了特殊利益，又會引發為爭奪主管官員肥缺而發生的第二層次的尋租競爭，各個社會利益團體為爭奪財政收入分配的第三層次的尋租之戰。為了維持這一與生產性活動無關的逐利活動，社會資源被大量浪費，生產則日益惡化，政府嚴重失靈。此時政府手中的權力已經成為一種新型的倍具吸引力的資本，正嚴重影響著市場競爭的公平、收入分配的公正以及社會生產的效率。

（三）信息不完全也造成了政府的失靈。

就像信息不完全在私人部門造成了問題一樣，也給政府這一公共部門帶來了

問題。20世紀上半葉的痛苦動蕩，使政府承擔了越來越多的責任，“‘政府所知’——中央決策者的，被認為優于‘市場所知’――市場中的私人決策者和消費者們的分散的智慧。”③然而，事實卻讓人們發現依靠政府建立起來的經濟秩序，并不具有充分的信息基礎。盡管人們可以擁有各種各樣的信息人員，設有計劃、統計等智囊機構，但它仍舊不可能全知全覺。它在制定各種政策時，既不能完全掌握人們的偏好，更無法了解政府計劃的各種結果。特別是隨著社會的發展，信息變成了一種有價的商品，人們慢慢覺得，通過市場自發地橫向傳遞或許比通過政府理智地縱向傳遞信息更為有效。

半個多世紀以來，在眾多的國家中，政府一直控制著經濟的“制高點”。甚至社會主義的計劃者們夢想著不久的將來，一個英明政府的領導會把人類帶入一個生活資料極大豐富，沒有匱乏之虞的完美境界，但奇跡并沒有實現。代表著公共利益的政府在失靈時實施的卻是私人或集團的目標，個別對物質利益的沖動又導致了對能夠帶來此種滿足的權利沖動，腐敗現象泛濫，財政赤字劇增，國有企業大部分虧損，經濟發展嚴重受阻，國民經濟陷入危機。看來，大政府的觀念不得不開始動搖了，人們也不得不對政府的經濟職能給予新的認識了。

三、關于政府職能的思考

危機與災難、人類的需要與痛苦、深刻的正義與尊嚴帶來了政府職能的大肆擴張，以及隨之而來幾十年的經濟巨大增長。當人們覺得政府的控制不可抗拒的時候，90年代政府退卻了。“在西方，政府在減少控制和責任。現在人們的注意力集中于‘政府的失靈’——當政府變得過于膨脹和又野心勃勃，并試圖成為經濟中的主要行為者而不是非裁判時所引發的固有困境——而不再是‘市場失靈’”④然而故事并沒有結束。1997年的東南亞金融危機使世界遭受到了自經濟大危機后最大的經濟困難。“盡管蕭條沒有來臨，蕭條經濟學，已經重返歷史舞臺。”⑤這是否意味著“看得見的手”的回歸呢？當然歷史不會重演，但政府與市場之間對“制高點”的反復爭奪，不禁讓人們去思考：在全球市場的建立已成為普遍共識的背景下，政府與市場的關系如何？界限何在？政府該提供什么樣的服務？其作用何在？

（一）經濟中不可或缺的政府

市場失敗要求政府直接參與經濟或對經濟進行干預，政府失敗又要求減少政府對經濟活動的直接參與和調節，削減政府規模，政府就在這市場失敗與政府失敗的互動中，時而擴大,時而縮小。然而無論如何，政府在經濟中是不可或缺的，并且隨著市場經濟的發展，其經濟職能將日益增強。

1．政府與市場共同存在于現代社會中，兩者已形成不可分離的共生關系。

理想的政府與市場應該是都可以進行資源的優化配置，實現“帕累托最優”的，但社會是復雜的。在復雜的現代社會中，沒有市場的政府和沒有政府的市場都是無法想像的。離開了市場，現代社會將難以持續健康地發展；離開了政府，市場正常運作的制度前提也將無法保障。現代市場制度得以確立的產權保護、損害賠償等規則，公平有效的競爭環境，僅僅靠市場交易雙方的合意約定和自我保護是遠遠不夠的，具有強制力的政府是提供相應制度安排的最重要的制度供給者。

當然應該注意，政府與市場之間的這種共生關系不應是親密無間的，而應該保持一定的距離。政府和市場所涉及的具體社會領域是不完全相同的，它們的原則各異，目標亦不相同。如果二者界限不清，那么不僅無法相得益彰，而且，反而即會破壞政府的原則，又會破壞市場的原則，有損于公平，無益于效率。因而，政府與市場應在各自的運作原則和作用范圍內，相互促進、共同協調地推動經濟的發展。

2．市場經濟條件下，政府的經濟職能在日益加強，這是現代社會經濟發展的必然要求。市場經濟以其信息利用的完全和價格機制的激勵創造了巨大的機會和持續的物質增長，但這種發展卻并不意味著政府職能的削減。一定社會中共生的市場與政府，并非是一方越有效便可以簡單地替代另一方，相反，越發達的市場機制越要求高效率、高素質的政府調節。因為市場越完善、越有效，其自身歷史的現實的所不能采取作用的領域越明確，政府調節的針對性便越強。特別是隨著經濟的發展，總會不斷提出新的問題，對于這些新問題，已經發育起來的市場總有不適應的方面，因而總會要求不斷引入并完善政府調節。市場經濟發展要求政府提供的東西更多，而不是更少。市場經濟下的政府不一定就小，而關鍵在于其執行的職能要高效而有力。

政府和市場的特性要求政府的職能必須隨著經濟的發展不斷增強。在生產力低水平時期，應傾向擴大市場調節，減少干預，而隨著發展，政府財政收入增加，人們的生活水平提高，政府可以而且應該不斷增加公共服務和公共物品的供給，以滿足日益增長的享受與發展需要。

（二）政府職能的界定

現代市場經濟是市場調節與政府作用有機結合的經濟，市場調節的效率，政府作用的優劣，都取決于政府職能的準確界定。高效有力的政府管理是市場正常運行的必要保障。

1．市場經濟中的政府調節應著重總量調節。由于市場競爭的盲目性、分散性以及市場機制的不完備，總供給與總需求之間的不均衡成為一種常態，必須引入政府調節以減少不必要的代價，這一點前面已有所分析。另外，對于一些生命周期長，又關系國計民生的產品生產，由于生命周期較長，一旦受到市場經濟的嚴重沖擊，在短期內便難以恢復，整個經濟將遭受嚴重打擊，因而需要政府采取干預。對于一些帶有戰略意義，同時又具有較大風險的領域部門的發展，相當大的成本和不確定的前景，也使這一部門單純依靠市場難以實現充分發展，引入政府調節也成為必要。

2．市場經濟中的政府調節應是第二次調節⑥。市場調節是市場經濟中第一層次上的調節，市場能夠調節的政府就不必干預，而市場無力涉及，在資源配置上低效率時，則由政府再調節。當然，不是說政府的第二次調節重要性上不如市場調節，它是更高層次的調節，是總體上、全局上的調節。一般來說，現實中的市場調節以效率優先，而政府通過社會保障等方式進行的第二次調節則更為注重公平環境的營造。

3．政府的主要作用在于公共物品的提供上。在社會物品一定的情況下，政府提供物品的增加，就是市場生產物品的減少，政府提供物品的多少是衡量政府參與經濟活動的重要指標。公共物品是人們生活享受與發展不可缺少的物質內容，作為外部性的極端例子，市場往往體現出提供的不足，這就需要政府發揮作用。國防、司法以及公共設施等純粹公共物品由政府提供以增進國民福利，這作為政府的天職可以追溯到亞當•斯密對政府職能的經典界定上。而對于準公共物品，特別是無排他性，但卻有競爭性的準公共物品的存在，因競爭性使得在對此類物品消費的增加必然使得其他人的消費減少，影響其效率的實現。此外，由政府提供此類物品，效用最大化驅動下的個人可能對其漠不關心，過度使用，從而引發對公共物品的損害。因而，生產力尚不充分發達期間，政府提供“非競爭性”和“非排他性”定義下的純粹公共物品為宜。

4．“知識時代”的政府其意義更為重大。世紀之交，以人工智能產品為支撐的知識經濟已見端倪。它的出現引發了人類整個社會結構、思維結構、經濟結構的根本變化。在知識經濟時代，由于知識分工和知識分散在廣闊的背景下交互影響，政府作用在一些新的領域必會加強。由于知識本身信息化的要求，其在傳播中可能會發生扭曲，一些特殊利益集團出于個別的目的，在決策中遲緩而保守，在知識分工深化的時代，這將使信息越發的不對稱、不完善，信息在播種中失真，利益集團則會因擁有“壟斷”優勢達到超額利潤。這時則需政府加強其追求擴大公共利益的傾向，推動共同利益群體的產生。另外，政府也有必要建立激勵體系，最大可能地將信息轉化為一種公共物品，以此減少信息不全帶來的損失，盡可能實現“帕累托最優”的理想狀態。

結語

世界上十全十美的事物是不存在的。在亞當•斯密的經典模式中，一只“看不見的手”何等神奇，然而，以“外部性”為核心的天然缺陷卻使市場失靈在所難免。政府——公共利益的集中代表，以其獨具的強制力介入經濟，可是政府行為的“內部性”卻使政府實施的是私人或集團的目標。復雜的現代社會中，經濟不再是純粹的市場與政府的選擇，而常常是兩者不同組合的選擇。在歷史的發展進程中，人類選擇了市場，但市場經濟的建立和發展卻必然以高效的政府管理為依托，政府作用的加強成為了現代經濟的顯著特征。競爭有序的市場建立，大量基礎設施的提供，科技發展的推動，政策計劃的制定，還有市場經濟的可持續發展，這一切都必須有賴于政府積極有效的調節和干預。經濟學家阿瑟•劉易斯說：“在穩定的社會中，政府干預的事情極少……但是在迅速轉變的社會中，政府對任何事情都不能掉以輕心。”⑦而且“國家越落后，政府開拓的余地越大……因此，如果一個落后國家的不管是由于懶惰還是由于哲學信念，采取自由放任的態度，那都是不幸的。”⑧我想，劉易斯半個世紀前的這段話，對于現今轉型中的中國經濟來講應該更具意義。

參考書目：

（1）[美]丹尼爾·耶金、約瑟夫·斯坦尼斯羅：《制高點――重建現代世界的政府與市場之爭》，段宏等譯，外文出版社2000年版。

（2）[美]保羅·克魯格曼：《蕭條經濟學的回歸》，朱文暉、王玉清譯，中國人民大學出版社1999年版。

（3）[美]斯蒂格利茨：《經濟學》（上冊），姚開建等譯，中國人民大學出版社1997年版。

（4）劉偉：《經濟學導論》，中國發展出版社2002年版。

（5）陸丁：《看得見的手――市場經濟中的政府職能》

注釋：

①參見[英]亞當·斯密：《國民財富的性質和原因的研究》（下卷），郭大力、王亞南譯，商務印書館1974年版，第27頁。

②參見[美]斯蒂格利茨：《經濟學》（上冊），姚開建等譯，中國人民大學出版社1997年版，第148頁。

③參見[美]丹尼爾·耶金、約瑟夫·斯坦尼斯羅：《制高點――重建現代世界的政府與市場之爭》，段宏等譯，外文出版社2000年版，第6頁。

④參見[美]丹尼爾·耶金、約瑟夫·斯坦尼斯羅：《制高點――重建現代世界的政府與市場之爭》，段宏等譯，外文出版社2000年版，第8頁。

⑤參見[美]保羅·克魯格曼：《蕭條經濟學的回歸》，朱文暉、王玉清譯，中國人民大學出版社1999年版，第213頁。

摘要：政府和市場之間關系的爭論可謂是一個古老的話題。以“外部性”為核心的天然缺陷使市場失靈在所難免，政府行為的“內部性”又使政府實施的是私人或集團的目標，現代市場經濟是市場調節與政府作用有機結合的經濟，市場調節的效率，政府作用的優劣，都取決于政府職能的準確界定，高效有力的政府管理是市場正常運行的必要保障。

關鍵詞：市場失靈、外部性、政府失靈、內部性