國(guó)內(nèi)小額信貸監(jiān)管分析范文

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摘要：小額信貸在中國(guó)的發(fā)展已經(jīng)有了比較寬松的政策環(huán)境，對(duì)小額信貸的監(jiān)管也將提上日程。本文認(rèn)為對(duì)小額信貸應(yīng)根據(jù)監(jiān)管的原則，區(qū)分審慎性監(jiān)管和非審慎性監(jiān)管。最后對(duì)用傳統(tǒng)監(jiān)管手段去監(jiān)管小額信貸的限制進(jìn)行了討論。

關(guān)鍵詞：小額信貸；監(jiān)管；審慎性；非審慎性

2006年中央“一號(hào)文件”允許私有資本、外資等多種資本參股社區(qū)金融機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)由自然人、企業(yè)法人或社團(tuán)法人發(fā)起的小額貸款組織發(fā)展。目前央行已在山西、陜西、四川、貴州、內(nèi)蒙古5個(gè)省區(qū)進(jìn)行小額信貸試點(diǎn)。這表明，政府對(duì)小額信貸的積極作用已經(jīng)有了足夠的認(rèn)同，小額信貸的發(fā)展有了更為寬松的社會(huì)制度環(huán)境。因此，確立我國(guó)小額信貸監(jiān)管的框架，對(duì)于防范金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)小額信貸的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有很重要的意義。

一、中國(guó)小額信貸的監(jiān)管

監(jiān)管可分為審慎性監(jiān)管和非審慎性監(jiān)管，當(dāng)監(jiān)管的目標(biāo)是維護(hù)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定并且保護(hù)存款人存款的安全時(shí)，監(jiān)管是審慎的。因此，審慎性監(jiān)管涉及到政府監(jiān)督被管制機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性，這種監(jiān)管的目標(biāo)是確保金融機(jī)構(gòu)保持清償力，或者如果它們變得沒(méi)有清償力時(shí)，要求其停止吸收存款。審慎性監(jiān)管一般來(lái)說(shuō)比非審慎性管制更加復(fù)雜。審慎性監(jiān)管，如資本充足標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)備金和流動(dòng)性要求，通常由專(zhuān)業(yè)的金融當(dāng)局去實(shí)施。而非審慎性監(jiān)管，如利率或者控股股東的信息披露，通常可以自我實(shí)施和利用相關(guān)的法規(guī)來(lái)實(shí)施。因此，應(yīng)避免把審慎性監(jiān)管用于非審慎的目的(RobertPeckChristenandRichardRosenberg，2003)。

(一)中國(guó)小額信貸的非審慎性監(jiān)管

審慎性監(jiān)管的目的是維護(hù)金融體系的安全和保護(hù)存款人的合法利益。由于只貸不存的小額信貸機(jī)構(gòu)不涉及到存款人利益的保護(hù)，從而也不存在所謂的擠兌效應(yīng)，故不應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行審慎性管制，只需要對(duì)其進(jìn)行非審慎的管制。非審慎管制是為小額信貸機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)行為準(zhǔn)則，包括信貸業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、防止欺詐和金融犯罪、建立信用服務(wù)體系、利率限制等。我國(guó)發(fā)放小額信貸的機(jī)構(gòu)除了農(nóng)村信用社是依靠存款來(lái)為其融資外，其它大都為只貸不存機(jī)構(gòu)。對(duì)于這些小額信貸機(jī)構(gòu)，目前只適用于非審慎性管制。

1．盡快出臺(tái)信貸業(yè)務(wù)準(zhǔn)入的相關(guān)規(guī)章制度。中國(guó)的金融法規(guī)禁止包括非政府組織在內(nèi)的非金融機(jī)構(gòu)提供任何類(lèi)型的金融服務(wù)。中國(guó)絕大多數(shù)小額信貸機(jī)構(gòu)都登記注冊(cè)成為非政府組織，但非政府組織小額信貸至今尚未獲得正式的合法身份。小額貸款項(xiàng)目經(jīng)常需要“協(xié)商”出一個(gè)臨時(shí)的法律身份，因?yàn)闆](méi)有正式的程序和規(guī)章來(lái)確定誰(shuí)是小額貸款機(jī)構(gòu)，所以很多小額貸款項(xiàng)目利用捐贈(zèng)人和地方政府之間的協(xié)議作為非正式的經(jīng)營(yíng)許可(杜曉山，2005)。中央“一號(hào)文件”中關(guān)于小額信貸的鼓勵(lì)政策意味著政府已經(jīng)對(duì)小額信貸業(yè)務(wù)的認(rèn)可。因此，應(yīng)盡快出臺(tái)信貸業(yè)務(wù)準(zhǔn)入的相關(guān)規(guī)章制度，賦予其經(jīng)營(yíng)只貸不存小額信貸業(yè)務(wù)的合法性。信貸行為的準(zhǔn)入管理應(yīng)相對(duì)簡(jiǎn)單，并確保較高的透明度，可采用工商注冊(cè)制(羅平、陳穎，2005)。

2．防止欺詐和金融犯罪。在這方面，小額信貸組織適用于與傳統(tǒng)銀行同樣的法律法規(guī)，但不一定要由負(fù)責(zé)銀行審慎監(jiān)管的部門(mén)執(zhí)行(羅平、陳穎，2005)。

3．建立信用服務(wù)體系。在發(fā)達(dá)國(guó)家，相對(duì)健全的征信系統(tǒng)及廣泛采用的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量技術(shù)為低收入人群獲得信貸服務(wù)提供了良好的基礎(chǔ)。發(fā)展中國(guó)家在發(fā)展小額信貸過(guò)程中，如果沒(méi)有相應(yīng)的征信體系，或征信體系中的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不高，各機(jī)構(gòu)在爭(zhēng)奪客戶時(shí)很容易產(chǎn)生大量的壞賬(羅平、陳穎，2005)。

4．取消利率上限。貸款利率的設(shè)定必須能夠覆蓋資金的成本、貸款的損失和經(jīng)營(yíng)的成本。資金的成本和貸款損失的成本與貸款的數(shù)量成比例，而經(jīng)營(yíng)成本并不隨貸款數(shù)量成比例變動(dòng)。對(duì)于小額信貸機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，由于每筆貸款發(fā)放的金額相比于正規(guī)的商業(yè)銀行的貸款額度要小，經(jīng)營(yíng)成本必然要高于商業(yè)銀行，因此，除非小額信貸機(jī)構(gòu)能夠索取的利率高于正常銀行利率，否則小額信貸機(jī)構(gòu)很難達(dá)到財(cái)務(wù)的可持續(xù)性。我國(guó)現(xiàn)在的目標(biāo)是建立商業(yè)性的小額信貸機(jī)構(gòu)，因此應(yīng)盡快取消利率限制。

(二)中國(guó)小額信貸的審慎性監(jiān)管

小額信貸政策的出臺(tái)，各方有不同的考慮。政府的考慮是通過(guò)培育小額信貸組織，拓寬農(nóng)民、農(nóng)戶、個(gè)體工商戶的融資渠道，有效解決縣域弱勢(shì)融資群體融資難問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村資金回流，使取之于農(nóng)村的資金用于農(nóng)村；央行從行業(yè)角度出發(fā)，更多希望它能與農(nóng)信社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，培育競(jìng)爭(zhēng)性農(nóng)村金融市場(chǎng)，同時(shí)規(guī)范和引導(dǎo)地下金融走向陽(yáng)光地帶；而作為發(fā)起人的老板們看重的則是投資的前景，真正打動(dòng)他們的是，由小額信貸公司發(fā)展到“民間銀行”的可能性。這意味著各方博弈的結(jié)果是未來(lái)小額信貸機(jī)構(gòu)必然要吸收儲(chǔ)蓄。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，為了擴(kuò)大小額信貸服務(wù)于窮人和微型企業(yè)的廣度和深度，需要允許小額信貸機(jī)構(gòu)吸收儲(chǔ)蓄。而為了保護(hù)存款者的利益，需要對(duì)吸收儲(chǔ)蓄的小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎性管制。

1．審慎性管制的時(shí)機(jī)。在允許小額信貸機(jī)構(gòu)吸收儲(chǔ)蓄之前，必須評(píng)估其管理水平和貸款業(yè)務(wù)的盈利能力。同時(shí)也必須檢查小額貸款機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)和貸款追溯系統(tǒng)是否足夠健全，以便提供可信的信息。另外，在決定對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎性管制之前，通常需要大量的分析、研討和協(xié)商，這需要支付大量的成本，因此除非有相當(dāng)數(shù)量的合格的小額信貸機(jī)構(gòu)存在，否則不需要考慮對(duì)其進(jìn)行審慎性管制(RobertPeckChristenandRichardRosenberg，2003)。

2．審慎性管制手段。針對(duì)傳統(tǒng)商業(yè)銀行的管制通常不完全適用于小額信貸，需要針對(duì)小額信貸的特征進(jìn)行調(diào)整。(1)最小資本要求：在確定小額信貸的最小資本數(shù)量時(shí)，必須考慮監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督能力，因?yàn)樽钚≠Y本要求設(shè)得低的話，需要監(jiān)督的機(jī)構(gòu)數(shù)量可能過(guò)多，而監(jiān)督機(jī)構(gòu)又沒(méi)有足夠的資源去進(jìn)行有效地監(jiān)督。因此，需要在新機(jī)構(gòu)的數(shù)量和監(jiān)督的有效性之間進(jìn)行權(quán)衡。我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)一直以來(lái)對(duì)小額信貸采取無(wú)為而治的態(tài)度，缺少監(jiān)管小額信貸的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，因此在最初最小資本的要求要足夠高，以使監(jiān)管當(dāng)局有足夠的能力對(duì)其進(jìn)行有效地監(jiān)督。當(dāng)積累了較多的經(jīng)驗(yàn)之后，可以調(diào)整最小資本要求的數(shù)額(RobertPeckChristenandRichardRosenberg，2003)。(2)資本充足率：小額信貸的資本充足率要求可以與商業(yè)銀行相同，都定為8％。由于小額信貸的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)性比較高，因此在決定其資本數(shù)額時(shí)，需要對(duì)其資產(chǎn)進(jìn)行較高的風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)，這樣可以有效地防范風(fēng)險(xiǎn)。(3)無(wú)抵押貸款的限制：應(yīng)該取消無(wú)抵押貸款的限制，小額信貸交易的特點(diǎn)是人格化的交易，小額信貸機(jī)構(gòu)的客戶通常也無(wú)法提供相應(yīng)的抵押，無(wú)抵押貸款的限制阻礙了小額信貸機(jī)構(gòu)向窮人和微型企業(yè)服務(wù)的拓展。(4)貸款文件備案：由于小額信貸每次貸款的數(shù)額小、期限短，而且，客戶通常是重復(fù)借款，因此，對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)要求與商業(yè)銀行相同的貸款文件會(huì)造成小額信貸機(jī)構(gòu)沉重的負(fù)擔(dān)。因此，對(duì)于小額信貸機(jī)構(gòu)貸款文件備案的要求應(yīng)盡量簡(jiǎn)單。(5)安全性設(shè)施和分支機(jī)構(gòu)的要求：不應(yīng)對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)的安全性設(shè)施有過(guò)高的要求。可以考慮小額信貸機(jī)構(gòu)在商業(yè)銀行設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的賬戶，以存放客戶的存款。分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置也同樣要考慮到運(yùn)營(yíng)成本。(6)報(bào)告的頻率和程度：農(nóng)村地區(qū)的交通和通訊狀況可能使得每天報(bào)告金融頭寸不可能。而且對(duì)于提供小額金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，向監(jiān)督者報(bào)告其每天的金融頭寸增加它的管理成本。因此，對(duì)于小額信貸機(jī)構(gòu)的報(bào)告要求應(yīng)該比商業(yè)銀行的簡(jiǎn)單一些(RobertPeckChristenandRichardRosenberg，2003)。

二、傳統(tǒng)的監(jiān)管手段及其限制

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，存在低估監(jiān)督難度的情況，當(dāng)管制不能被有效實(shí)施時(shí)，它造成的后果比沒(méi)有管制更嚴(yán)重。在進(jìn)行管制之前，應(yīng)該對(duì)監(jiān)督能力、監(jiān)督的成本和收益、監(jiān)督的后果作充分的考察。因?yàn)檎l(fā)放金融許可證時(shí)，實(shí)際上是進(jìn)行了一個(gè)承諾，公眾會(huì)認(rèn)為金融許可證的發(fā)放意味著政府將有效地保護(hù)他們的存款。因此，在發(fā)放金融許可證之前，政府必須清楚地知道承諾的性質(zhì)和其履行承諾的能力。

1．資產(chǎn)組合監(jiān)督手段：傳統(tǒng)的監(jiān)督銀行資產(chǎn)組合的手段，如貸款文件備案，并不適合于小額信貸機(jī)構(gòu)。監(jiān)督者必須依靠小額信貸機(jī)構(gòu)的貸款制度和歷史表現(xiàn)來(lái)制定資產(chǎn)組合監(jiān)督手段，而這要求監(jiān)督者有小額信貸營(yíng)運(yùn)方面的知識(shí)。因此，除非監(jiān)督者受過(guò)專(zhuān)門(mén)的訓(xùn)練，否則不可能有效地監(jiān)督小額信貸機(jī)構(gòu)。

2．停止發(fā)放貸款的命令：對(duì)于有問(wèn)題的銀行，停止發(fā)放貸款可以有效地阻止銀行進(jìn)一步承擔(dān)信貸風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行貸款都有抵押，銀行的大多數(shù)客戶并不期望在它們還款之后自動(dòng)地繼續(xù)獲得貸款。因此，商業(yè)銀行能夠在沒(méi)有損害其現(xiàn)有貸款能力的前提下，停止貸款。而這并不適用于小額信貸機(jī)構(gòu)，獲得未來(lái)的貸款通常是對(duì)小額貸款借款人還款的激勵(lì)。如果小額信貸機(jī)構(gòu)長(zhǎng)時(shí)間停止發(fā)放貸款，客戶通常不會(huì)還款，這時(shí)反到造成小額信貸機(jī)構(gòu)更大的壞賬率。

3．資產(chǎn)拍賣(mài)或合并：小額信貸是基于人格化關(guān)系的貸款，即客戶與小額信貸機(jī)構(gòu)存在緊密的關(guān)系。因此，把一個(gè)小額信貸的資產(chǎn)合并到另一個(gè)小額信貸機(jī)構(gòu)，其資產(chǎn)的價(jià)值通常會(huì)降低。

三、結(jié)束語(yǔ)

目前政策改革的方向是通過(guò)允許多種所有制形式發(fā)起小額信貸組織，開(kāi)辦社區(qū)金融機(jī)構(gòu)，從而放活民間金融，解決農(nóng)民和中小企業(yè)融資難的問(wèn)題，并促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。這意味著未來(lái)對(duì)小額信貸組織的審慎性的監(jiān)管是不可避免的，所以，銀監(jiān)會(huì)現(xiàn)在就應(yīng)當(dāng)成立小額信貸監(jiān)管部，并培訓(xùn)相關(guān)的監(jiān)管人員，使其了解我國(guó)小額信貸的特征。并積極探索適合小額信貸監(jiān)管的辦法。