探微農村金融監管權的法律范文

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一、我國農村金融監管權法津配置現狀檢視

(一)農村金融監管權多頭配置

目前，我國農村金融監管權配置的“多頭化”特征顯著，農村金融監管涉及多方主體并由此導致監管權之間的沖突和農村金融監管的低效率，已經成為我國農村金融監管權法律配置中最為突出的問題。既有法律框架內，中國人民銀行的職能是制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定，且有權對金融機構以及其他單位和個人的九類行為進行檢查監督。此外，當銀行業金融機構出現支付困難，可能引發金融風險時，為了維護金融穩定，中國人民銀行經國務院批準，有權對銀行業金融機構進行檢查監督。中國人民銀行根據履行職責的需要，也有權要求銀行業金融機構報送必要的資產負債表、利潤表以及其他財務會計、統計報表和資料?？傮w而言，人民銀行對金融業的監管屬于宏觀性監管，且具有一定的宏觀調控色彩。在金融監管實踐中，微觀性的監管職責更多地由銀監會、證監會和保監會分別承擔。具體到農村金融監管，由于現階段我國農村金融市場中證券業、保險業的發展較為滯后，證監會和保監會的介人不深，農村金融監管的職責主要由銀監會擔當。銀監會依據《銀行業監督管理法》進行監管，最主要的監管工作是對農村信用社的監管，涉及規章制定、審批、現場檢查、非現場檢測、審核高級管理人員資格等。2003年，新一輪農村信用社監管體制改革后，農村信用社的管理交由地方政府，省級人民政府由此獲得較多的監督管理權力;2008年，銀監會出臺《關于小額貸款公司試點的指導意見》，并就小額貸款公司的監管事項指出:“凡是省級政府能明確一個主管部門(金融辦或相關機構)負責對小額貸款公司的監督管理，并愿意承擔小額貸款公司風險處置責任的，方可在本省(區、市)的縣域范圍內開展組建小額貸款公司試點。”小額貸款公司的監管事宜也由此交由各省級政府的金融辦負責，地方政府金融監管權擴張的趨勢已頗為顯著。在銀監會與省級政府之外，省級聯社在農村金融監管中也被賦予了一定的監管權力。經省級政府授權，省聯社承擔對轄內農村信用社、農村合作銀行的管理、指導、協調和服務職能。省級聯社不僅可以結合當地農村信用社實際，制定農村信用社業務經營、財務核算、勞動用工、分配制度、風險控制等管理制度，并督促執行;而且在實踐中逐漸集中了原有市級聯社、縣級聯社的權力，掌握了對基層聯社人、財、物的管理權和信貸管理權限，呈現出由“管理、指導、協調和服務”向全面管理轉向的趨勢。由此，人民銀行、銀監會、省級政府、省級聯社共同分割了農村金融監管權，形成了多頭監管的局面。雖然縱橫交錯的監管權力彼此之間相互制約，但無法在制約中達至均衡，更無法在制約中實現監管效率。

首先，監管信息在縱向和橫向上的分散性布局使得監管信息的收集無論在時間成本還是金錢成本上都十分高昂，而高昂的成本阻卻了監管信息的跨部門流通。在不同監管部門及其各層級派出機構或分支機構之間建立起完善的信息共享平臺成本同樣巨大，這在很大程度上導致了信息共享機制始終未能建立起來，因而在許多環境下各監管部門各自為戰，無法形成監管合力，實現協調監管。其次，“一行三會”之間因權力分割且缺乏有效的信息交流使得貨幣政策與農村金融監管易于出現目標偏差，甚至會引起貨幣政策與農村金融監管的彼此牽制，導致二者的雙雙失靈。更為嚴重的是，各監管主體之間的權力緊張為農村金融監管埋下了監管失靈的巨大隱患。雖然各監管主體的權責劃分在現有法律文件的框定下并不存在明顯的對立，然而靜態的平穩并不能決定動態的均衡，在監管權力的運行過程中，監管權力的緊張逐漸顯現。雖然現有法律文件強調監管與管理分離，銀監會與省級政府各司其職，但是監管與管理的界限并未被精確厘定。管理與監管相互滲透，多重機構介人監管所暗含的爭權奪利風險無法消餌。尤為突出的情形體現于省級聯社的尷尬地位上，省級聯社已成為銀監會與省級政府權力運行的矛盾節點。一方面銀監會負責對省級聯社的監管，另一方面省級政府有權授予省級聯社某些監督管理的權力。這樣的安排不僅使銀監會與省級政府之間隱含了權力的潛在沖突，也使得省級聯社在接受銀監會監管的同時也會在農村信用社的監督管理上存在一定程度的相互競爭:銀監會負責農村信用社的監管，但地方政府往往也委托省聯社負責農村信用社的高級管理人員的任命以及部分業務監管等事項。省級聯社本身作為一級企業法人，以營利為目標，卻被賦予了較多行政上的權力，這不但使其在經營目標與管理目標發生沖突時難以抉擇，更為原已紊亂的監管局面添加新的混亂。省級政府金融辦涉足新興農村金融組織監管雖未直接導致原有監管權力之間的沖突，但其背后所隱藏的新一輪監管權力博弈已對現有的監管框架形成了現實的沖擊，而權力博弈并不以監管權力的最優配置為目標和論點，因而在雙方的妥協后所達成的平衡狀態只能維系權力相對穩定地暫時性棲居，但未必能夠真正釋放農村金融監管的功效。

(二)中央與地方權力配置失調

就我國現有法律框架下的農村金融監管體制而言，銀監會無疑是農村金融監管的主要力量，但現實中，地方政府正在成為農村金融的實際監管者。目前，我國地方一級銀監會機構覆蓋范圍狹小，監管半徑短。地方銀監分局只覆蓋到地市一級，然而我國絕大多數農村中小金融機構都設置在縣、鄉或者行政村的范圍內，在這些級別的行政轄區內銀監會只設立了監管辦事處，每個辦事處的工作人員一般只有三到五人，監管任務之重可見一斑。與此同時，執法過程中銀監會的地方性機構在一些情況下往往無權也無力進行獨立執法，而更多地需要借重地方公檢系統的力量。以此為背景，再考慮到各地金融業發展的實際情況不盡相同，而地方政府對本地金融機構的經營和風險更為熟悉，監管權力下放地方的動向正逐漸清晰。近年來，各省級政府金融辦開始了擴權進程，地市級城市金融辦大都改為政府直屬機構，權限不斷擴張，有些地方金融辦在地位上開始與“一行三會”分庭抗禮。金融辦在介人農村新興金融組織監管過程中正逐漸形成其在該領域的壟斷優勢。與省級政府金融辦監管權力在廣度與深度上的高調擴進相比，銀監會監管權力正在式微和退讓。當地方金融辦的權勢超越地方“一行三會”，農村金融監管將不可避免地產生監管體制的混亂。地方政府在監督管理農村信用社時主要依靠省級聯社。省級聯社雖然在法律地位上處于被監管者地位，但是憑借省級政府的授權也開始越來越多地介人農村信用社的管理，并逐漸向監管滲透，擠壓著銀監會的監管空間。地方政府在農村金融監管中的強勢地位不可避免地會誘發過度干預的風險。從性質上講，省級聯社本是地方聯社、農村合作銀行出資人股的一級企業法人，但事實上已成為省級政府旗下的管理機構，地方聯社、農村合作銀行等的股東權利的行使得不到保障。與此同時，雖然省級政府對農村信用社的管理堅持政企分開的原則，不干預信用社的具體業務和經營活動，但信用社在黨組織關系上實行著省委領導下的系統管理或者屬地管理，因而信用社仍在行政權力掌控之下，加之目前尚無規制地方行政權力介人農村金融的法律規范和具體操作辦法，農村金融難免會受到地方行政權力的不當介人，權力尋租的風險也因此被放大。更為嚴峻的是，地方政府、地方企業往往存在著不可言說的共同利益，當權力與資本緊密結合，中央監管權力又因被架空無力甚至無權介人時，農村金融監管極有可能流于形式。此外，地方政府主導農村金融監管還存在一個潛在的困境，即監管目標與監管手段的不匹配。地方政府在金融監管中的手段相較于中央政府極為有限:其一，地方政府無權制定貨幣政策，對于金融市場的調控力較弱;其二，在立法權限上，地方政府僅可以制定地方政府規章，效力層級較低，可規定的事項有較多限制。

二、我國農村金融監管權法津配置的改進

(一)配置農村金融監管協調權力，協調各主體的監管權力

目前，我國雖然已初步建立起金融監管協調機制，但是主導性機構及金融監管協調權的缺位、參與主體的有限以及運行機制的不完善等諸多因素，導致現行監管協調機制難以真正發揮效用。為此，確立農村金融監管協調機制的主導機構，賦予其金融監管協調權力成為當務之急。

1.農村金融監管協調機制的參與主體

根據《在金融監管方面分工合作的備忘錄》的規定，現行監管協調機制中參與主體限于銀監會、證監會和保監會，人民銀行在監管協調中的缺位也造成了貨幣政策信息與金融監管信息的互補性大為減弱，既影響貨幣政策有效傳導，又為金融監管帶來障礙。由此看來，在金融監管協調機制中將人民銀行納人參與主體已勢在必行。此外，在金融危機中，有效的財政政策也是應對金融危機的主要手段，財政參與應對金融危機也已成為各國共識。因此，農場金融監管協調機制中同樣需要財政部門的介人。除卻中央層面的金融監管協調機構外，各地方也應完善相應的監管協調機制，減少地方監管權力的沖突，并提升監管協調的時效性和針對性。在地方層級，地方政府的金融辦也應被納人監管協調體系內，便于在監管協調中對地方經濟發展因素的考量，以及借助地方政府力量輔助聯合行動的執行。

2.農村金融監管協調權力主體

現行體制下，各監管機構之間存在著協調與配合困難等固有缺陷，各監管機構缺乏足夠的權威，各監管部門協調一致行動費時費力。原因在于，參與主體之間在行政級別上居于平等地位，聯合行動主要出于各方自愿，監管協調中所作出的決策往往缺乏約束力;聯合行動中各方的地位平等，也不易于確定主導機構，因此監管協調難以取得預期效果。雖然在農村金融領域，證券業、保險業尚不發達，銀監會主要承擔著金融監管職責，但這并不意味著現階段各監管機構之間的監管界限完全清晰，也不能排除未來隨著證券業、保險業的發展各監管機構監管真空、重復或沖突的可能性。此外，農村金融監管中地方政府與中央機構(銀監會、央行)的地方派出機構之間事實上也存在著權力界限沖突，這些沖突同樣需要協調。因此，賦予特定主體以金融監管協調權尤為必要。在中央層面，人民銀行是我國宏觀金融監管的重要一環，且在危機應對中，中央銀行具有在必要時提供緊急流動性援助的功能和職責，是危機應對的重要力量，近年來在英美兩國金融監管改革中，中央銀行的擴權動向成為有力的佐證。執此緣故，人民銀行在農村金融監管協調機制中起主導作用應成為改革的必然趨勢，確定農村金融監管協調權主體，人民銀行應當是首要選擇。在地方層面，情況要相對復雜，農村金融監管主體既有地方政府，又有“一行三會”，地方政府與中央政府的部門之間(“三會”雖然在理論上講尚屬于事業單位，但實踐中仍被視作行政機構)的關系并不易調合，協調權的主體也不宜一概而論。在一般性監管協調事項中，鑒于人民銀行在監管上相較于地方政府所具有的專業性，仍適合將監管協調權交由人民銀行，由省級人民銀行主導地方農村金融監管協調事務。而對于危機處置事宜，宜交由地方政府主導，即地方政府只享有有限的農村金融監管協調權，該權力僅限于制定協調危機處置行動的規則和協調危機處置的具體行動，且協調危機處置規則和危機處置方案的制定須報國務院批準。

3.農村金融監管協調權的內容

上文已述及地方政府有限的農村金融監管協調權，該部分重點闡述人民銀行的農村金融監管協調權力，該權力主要包括四方面內容。第一，規則制定。人民銀行可以在國務院的特別授權下制定規則，對金融監管機構在監管信息上報的內容、方式、程序等事項作出具體安排，也可以對聯席會議的召開、聯合行動的開展等行動進行具體設計。第二，信息收集。人民銀行有權要求各金融監管機構提供各自的監管信息，監管信息不僅包括行業整體監管數據，還應包括被監管主體的個別資產負債及經營情況等各項數據。同時，人民銀行有權獲得地方的監管信息，地方人民銀行統合地方監管機構的監管信息后定期向人民銀行上報。第三，協調行動。人民銀行有權召集農村金融監管聯席會議和協調開展聯合行動。金融監管聯席會議既包括常規會議，也包括特殊時期、特殊情勢下的臨時性會議。臨時性會議可以由各監管機構提議召開，而是否召開由人民銀行決定，具體召集工作也由人民銀行負責。聯合行動的開展也應由人民銀行牽頭，人民銀行對聯合行動中的職責分工予以確認，并交由各監管機構具體執行。第四，內部爭議解決。即使存在協調機制也無法避免各監管主體權力行使過程中產生沖突的可能性，而在現有協調模式下;一旦各監管主體之間對某項政策產生利益糾葛，則會缺乏一種強制力量進行調節，較有效的解決方式在于賦予金融監管協調權力以解決爭議的內容。但考慮到在特定場合下，爭議內容可能事關重大(如涉及政治體制、重大經濟問題)，因此對于爭議解決的方案應報國務院批準。當然，賦予人民銀行爭議解決權力，無論在理論還是在實踐中都須以提高其行政級別為前提。此外，值得附帶說明的是，權力必然對應著職責，職責與權力可以說是一個問題的兩個方面，權責均衡也是農村金融監管權配置的基本原則。金融監管協調機制構建中也需要關注責任配置。監管協調權力要求其主體規范地制定監管協調的相關規則;搭建完備的信息平臺，充分收集、整理并反饋信息，監測和評估跨市場、跨行業金融風險;協調貨幣政策、財政政策和監管要求;按規定召集聯席會議并在特殊情勢下召集臨時性會議;協調各方金融監管主體聯合行動等。如果權力主體未能履行職責，則須承擔必要的責任。

(二)明晰銀監會性質，確立銀監會的核心監管地位

農村金融監管必須明確監管主體的主次地位，如果沒有主次之分，相互制約的監管權力配置只能引發監管體制的混亂，造成監管權力之間的相互掣肘、監管權責不清、監管低效。為此，必須盡快整合農村金融監管權力，總體的思路是:人民銀行負責宏觀性監管，制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定，并負責總體協調工作;銀監會、證監會、保監會負責微觀性監管，銀監會回收省級政府金融辦的監管權力，并確立其在農村金融監管中的核心地位;省級政府除金融突發事件處置權和有限協調權力外，不宜享有其他監管權。整合農村金融監管權力，確立銀監會的核心監管地位，一項具體的要求就是將小額貸款公司等新興農村金融組織統一納人銀監會監管范疇。雖然小額貸款公司業務中不包含吸收存款，運作模式也與銀行業金融機構不盡相同;但小額貸款公司的日常運營與銀行關系十分緊密，對銀行業金融機構的影響頗為顯著，在市場退出方面與銀行業金融機構亦有著極大關聯，符合條件的小額貸款公司可以轉制為村鎮銀行，亦即小額貸款公司的退出在一定情形下就是村鎮銀行的準人。因此，銀監會理應成為小額貸款公司的監管主體，至于因小額貸款公司的特殊屬性，在監管上可以作特殊調整，必要時也在銀監會內部設立專門的職能部門進行應對。對于銀監會基層監管力量薄弱的現實問題，只能通過擴展機構覆蓋范圍、充實監管隊伍予以解決。但可能隨之而來的問題是，監管成本會極大提升。然而，這并不否認上述解決方案的可行性。首先，確立銀監會在農村金融監管中的核心地位，可以節約因監管權力多頭配置引發的重復監管的成本，所節約的成本雖是難于度量的，但必定是可觀的。其次，進行成本分析并不是單純地只為找出監管成本本身，而是要結合監管收益對監管方案可行性進行評估。目前的監管亂象使得監管功效被嚴重抑制，厘清監管權力配置能夠降低監管失靈風險，避免監管“負收益”，更為重要的是，可以大大減少危機爆發的概率，進而降低因監管失靈造成危機所產生的風險處置成本和減小危機對于金融秩序、實體經濟產生巨大沖擊所造成的高額損失。最后，將農村金融監管權力份額更多地配置給銀監會，在一定意義上是將地方政府監管成本轉移給中央，并不一定直接產生額外成本。但在這里不得不考量中央與地方監管成本重新分配的問題。為了維持中央與地方財政的相對平衡，對于回收農村金融監管權而導致的監管成本轉移，應該考慮由中央政府與地方政府各承擔一部分成本;由于轉移成本難以度量，各地方的實際情況也不盡相同，直接支出顯然不當，但可以考慮通過稅收分配進行調整，在農村金融行業的稅收中調整中央與地方的比例，找到一個平衡點，保障中央財政不因農村金融監管權力的重新配置而過度負重，也避免地方政府在農村金融監管權重新配置中權財兩空。在確立銀監會的核心監管地位時，仍須著力解決的是如何實現對地方的針對性監管和差別性監管。銀監會對于農村金融監管權力的集中可以在較大程度上破除地方保護主義，減少在監管過程中因權力與資本的結合而滋生的金融風險。但權力配置和具體制度安排上又必須顧及當地經濟發展水平、金融市場整體環境等諸多因素，減少監管副作用，尋求監管與發展的平衡。具體而言，在監管立法中，對于一些標準性規范、市場準人條件、具體的監管執行方式等內容可根據地方特征做適當調整:地方政府根據本地方經濟發展的水平和需要可以向地方一級銀監會提出監管意見和建議，地方一級的銀監會根據該意見和建議進行綜合考慮和判斷后形成自己的書面意見、建議，并將地方政府的意見、建議一并交由銀監會，銀監會匯總后在立法權限內可以獨立決定，但對于法律、行政法規層級的立法仍應交由立法機關作出決定，銀監會只保留建議權。

(三)明確省級政府職權，弱化省級聯社管理職能

鑒于地方政府在金融監管中職權手段與管理目標的不匹配以及地方保護主義的內在傾向等諸多弊端，應當在農村金融監管權力配置中對地方政府的監管權進行必要的限制。地方政府及金融辦在監管中不宜居于主導地位，而應配合、輔助銀監會的監管工作。具體而言，地方政府可以主導的工作應當僅限于突發事件的處置。省級政府享有金融突發事件處置權，對于地方性金融突發事件，省級政府有權對事件的處置進行整體性安排，其他金融監管機構配合省級政府開展工作。但省級政府的處置權也應受到國務院的制約，省級政府對金融突發事件的處置方案應該及時上報國務院，獲得批準后方可執行。省級政府在金融突發事件處置過程中，如處置不當或有違法行為應被追究責任。除卻農村金融突發事件處置權以及前文述及的有限的協調監管權之外，省級政府在農村金融監管中不獨立享有監管權，更主要是承擔配合和輔助銀監會、人民銀行等專門監管機構的職責。以新的監管權力配置為據，應當逐漸剝離金融辦的主要監管職能，只保留服務職能和部分管理職能，以此實現職權的匹配和統一，廓清各監管權力界限，并消除因監管職責與服務職責歸屬同一機構而導致的目標選擇困境和避免兩難兼顧、只重其一的選擇結果，使監管與服務在制衡中得到協調。在省級聯社方面，改革重點在于回收省級聯社監管權力和轉變省級聯社職能。作為營利性企業法人的省級聯社過多地介人農村信用社的行政性管理，使得2003年啟動的農村信用社管理體制改革同“使信用社真正成為自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險的市場主體”的改革目標漸行漸遠。新一輪改革必須正視這一問題，須通過回收省級聯社的行政監管權力，矯正目前畸形的權力配置現狀。與此同時，還須弱化省級聯社的管理職能，減少行政權力介人，真正保障股東權利，實現農村信用社及各級聯社的自治?；厥帐〖壜撋绫O管權力和弱化省級聯社管理職能并不是徹底否定政府干預，政府干預與農村信用社自治可以通過省級聯社的股份制改造實現平衡。省級聯社可以由省級政府與地方聯社、農村合作銀行等共同持股。政府作為股東和管理者進行內部治理，外在于省級聯社的監管權內化為股東權力，這可以抑制行政權力的濫用，并實現激勵方式的轉變，促使省級政府積極管理、謹慎作為。此外，回收省級聯社監管權力和弱化省級聯社管理職能也并不否定省級聯社的自律管理職能，省級聯社的自律監管對于農村信用社的監管工作仍有著不可替代的作用。回收省級聯社監管權力、弱化省級聯社管理職能只是為矯正現有權力配置病患，扭轉作為企業法人的省級聯社過度行政化傾向，將省級聯社畸形的行政監管權轉化為行業內部的自律職能，實現其行政權力向自治權力的轉軌。

作者：王懷勇鄭若瀚單位：西南政法大學