農村金融深化政策范文

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摘要:我國農村存在金融抑制的典型特征,深化農村金融改革,加大金融支農力度,是當今中國的一項重要課題。本文試圖從金融抑制角度分析目前我國農村金融體系存在的主要問題,并相應提出我國農村金融深化的政策取向。

關鍵詞:金融抑制;金融支農;正規金融;非正規金融

一、引言

國外一些學者通過對發展中國家的研究發現,許多發展中國家普遍存在金融抑制現象。主要表現在:一些發展中國家為了早日推進工業化,政府往往對金融市場進行干預和抑制,包括實施低利率政策、普遍的信貸配給和明顯傾向扶持行業部門及國有大型企業的選擇性信貸政策。因此,經濟學家建議,發展中國家應積極采取適合本國國情的金融深化措施,構建多層次農村金融體制,為農村經濟提供有效的金融支持。

大多數學者的理論和實證研究表明,我國農村經濟發展中也普遍存在金融抑制現象。而隨著我國工業化、城市化進程的不斷推進,農村金融問題日益成為影響著中國社會與經濟穩定發展的重要因素。深化農村金融改革,加大金融支農力度,無疑是當今中國的一項重要課題。本文試圖從金融抑制角度分析目前我國農村金融體系存在的主要問題,并相應對我國農村金融體制改革取向提出一些建議。

二、我國農村金融抑制的典型特征

從農村金融市場培育和發展的角度看,目前我國農村金融抑制的典型特征可以概括為政府失靈、市場失靈和功能缺失三個方面。

(一)政府主導下的制度安排導致金融供給不足——政府失靈

我國的農村金融制度安排一直以來是由政府主導的,即政府辦金融的發展道路。國有銀行、農村信用社等都是國家所有的金融機構,主要服務于盡快實現我國工業化、城市化的戰略。在農村支持城市、農業支持工業、農民大量進城務工的現實影響下,農村金融市場隨著環境的惡化和制度安排的先天市場條件不足而日益走向扭曲和衰弱,金融支持“三農”力度逐步弱化,金融供給嚴重不足。一方面,農村金融機構供給不足。近年來,國有商業銀行開始從縣域經濟實行戰略性撤退,紛紛撤并縣及縣以下分支機構。1998年至今,四大國有商業銀行共撤并了3.1萬個縣及縣以下機構(李勇、孫曉霞、陳景耀、韓向榮,2005)。作為開展政策性支農業務的農業發展銀行則囿于糧棉油收購貸款,縣域業務逐步萎縮。而前些年活躍于縣域和農村地區的合作基金會等民間金融機構,由于經營不善、風險較大和管理混亂等原因被政府關閉或取締。郵政儲蓄機構只存不貸,沒有信貸供給能力。因此,農村信用社成為信貸供給事實上的壟斷者,農村金融市場的信貸供給嚴重不足。另一方面,農村資金嚴重外流。首先,受國有銀行紛紛撤出及權限上收的影響,國有銀行吸收的農村資金逐步集中到大、中城市。其次,郵政儲蓄利用網點多、深入農村的特點,大量吸收農村儲蓄并轉存中央銀行,導致農村資金大量外流。再次,作為農村金融服務主力軍的農村信用社,經營出現非農化傾向,為追求利潤最大化,許多資金流向城市。

(二)利率不能正常發揮資源配置作用——市場失靈

政府金融管制的一個重要方面就是利率管制,我國一直以來長期執行的統一利率管制不僅難以彌補農村金融機構的經營成本,再加上通貨膨脹的影響,導致上世紀90年代中期前的實際負利率狀態。90年代開始逐步推行的農村利率市場化改革試點,擴大農村信用社利率上浮區間,逐步放松的利率管制措施,雖收到一定效果,但單純針對農信社的政策扶持并沒有對農信社提高定價能力、改善經營機制產生積極作用。而且由于政策性業務和商業性業務混合,農信社缺乏破產約束,政府對農信社的支農貼息政策道德風險嚴重(謝平、徐忠,2006)。同時,由于對農信社實行差異利率政策,也導致國有銀行農村分支機構生存更加困難繼而紛紛退出。同時,由于郵政儲蓄轉存央行利率高于其他金融機構的政策傾斜,也成為農村資金通過農村郵政儲蓄大量外流的直接誘因?？偠灾?農村利率市場化改革方向并沒有錯,但選擇性的信貸政策所帶來的利率扭曲,事實上造成了當前農村金融市場的農信社壟斷局面,且由于缺乏有效競爭,相應帶來了農信社經營效益差、效率低下、成本高昂、道德風險嚴重的狀況。

(三)扭曲的農村金融“二元性結構”——金融功能缺失

按照金融功能論的觀點,金融功能相對于金融機構更加穩定,金融組織可以通過競爭的方式生存下來,從而發揮一定的金融功能(Merton&Bodie,1995)。而目前我國農村金融市場存在扭曲的“二元性結構”,一方面正規金融機構或大量退出、或經營效率低下,沒有充分有效的競爭促進其發揮正常的金融功能;另一方面,作為非正規金融機構的民間借貸屢遭打擊的情況,卻長期存在,無法彌補了正規金融在農村金融市場的空缺。我國農村正規金融的功能缺失,主要表現為農村金融服務品種少、水平低、質量差。農村金融服務主要以存貸款為主,資金結算、銀行卡、個人理財、投資咨詢等中間業務開展很少,效率低下。如農村地區資金結算仍以現金為主,農村居民的銀行卡持有量很少。另外,我國農村保險體系尚未建立,農村、農業保險服務幾乎是空白。

三、我國農村金融深化的政策取向

(一)建立多層次的農村金融體系

我國農村金融體系存在問題的根本原因是政府辦金融以及過度管制導致農村金融市場缺乏活力,因此必須對農村金融體系進行大的調整?？傮w而言,應在政府政策引導下,著眼于構建一個商業金融和政策性金融、合作金融相結合的競爭性農村金融市場。

一是充分發展商業性金融。重點是要在明晰產權的基礎上,將農信社改造成為縣域中小商業性金融機構,應該成為商業金融支農的主力軍。因為從農信社改革試點情況看,農信社已不具備改造成為合作金融機構的可能性,而轉為政策性金融機構則將與現有的政策性金融機構角色重疊,改制為商業性金融機構相對容易被接收和支持(李勇、孫曉霞、陳景耀、韓向榮,2005)。應該適當保持農業銀行在縣域的存在,通過市場細分、錯開經營,在支持農業產業化龍頭企業的大額資金需求方面確立競爭優勢。同時,應考慮在加強監管、控制風險的前提下,鼓勵在縣域建立多種所有制的社區金融機構,大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織。逐步在農村金融市場形成農村信用社、農業銀行、小額貸款組織以及其他種類的金融機構合理分工、有序競爭的局面。

二是繼續發揮政策性金融的積極作用。要對現有金融機構的農村政策性貸款業務進行整合,將現有的農村政策性貸款業務集中到農業發展銀行一家專門機構。即拓寬農發行的政策性業務范圍,解決農村金融市場貸款規模大、風險較高、回收期長,商業性金融不愿介入的大額資金需求問題;同時,應改進扶貧貸款貼息運作模式,建立農村扶貧小額貸款擔?；?解決農村金融市場貧困人口的小額資金需求問題。作為金融支農的重要一環,建立農業保險體系也刻不容緩。要采取自上而下與自下而上相結合的辦法,逐步建立健全政策性的農業保險體系,地方政府主導設立政策性保險機構,中央政府設立再保險基金或再保險機構。

三是大力發展面向廣大農戶的合作金融組織。理論分析和國際經驗表明,合作金融機構因自身制度設計的特點,使得為社員服務方面具有交易成本低、效率高的內生優勢,在農村金融市場發揮著重要作用,在有的國家(如孟加拉國)甚至發揮著主導作用。因此,我國也應大力發展面向廣大農戶的合作金融組織。如由農戶自愿發起的資金互助組織。這種資金互助組織(或稱農民資金互助合作社)應是真正意義的合作制組織,社員之間互相監督,社員代表參與合作社決策,建立社員大會控制下的法人治理機構,有效建立其自我約束和自擔風險的經營機制。

四是逐步規范和引導民間金融。民間金融存在有其必要性和合理性,加強對民間金融的合理引導和規范而非簡單地清理打壓已成為共識。規范民間金融的主要方向是引導其向正規化、合法化方向發展,通過給予金融機構的組織身份,明確設立條件,加強金融監管和自律,逐步將目前存在于農村地區的合會、基金會、互助會等民間金融組織納入到合法化軌道中來,或轉為小額貸款組織,或組建社區金融機構,或規范管理,防止高利貸、亂集資現象和攜款潛逃等案件的發生。

(二)建立支農資金良性循環機制

建立支農資金良性循環機制,要從資金的回流、投入和上下聯結三個層面著手。即一方面要引導縣域金融機構吸收的資金有效回流農村,減少農村資金外流;另一方面要探索國家財政支農資金投入的新方式,增加農村資金供給;同時,還要探索建立政策性金融和合作金融、商業性金融,正規金融和非正規金融資金聯結的方式和途徑,增加面向廣大農戶的資金供給。

首先,要建立資金回流機制,主要是引導縣域金融機構資金回流農村。我國應借鑒國際經驗,制定社區再投資法,強制規定縣域金融機構必須將吸收自本縣內的一定比例的存款,用于在當地發放貸款,這包括全國性金融機構的縣支行和農信社。同時,國家應積極引導郵儲資金回流。政府可采取獎勵或補貼等方式,采取自愿、互利和市場化的原則,加強郵儲和政策性銀行、小額貸款機構的合作,引導資金回流農村。在此過程中,國家可研究給予政策支持,鼓勵郵儲資金回流農村。

其次,要探索國家財政支農資金投入的新方式。可以借鑒美國的做法——其政府在合作金融機構建立初期,通過入股合作金融機構,為合作金融提供初始發展資金,扶持合作金融的發展;在合作金融不斷壯大以后,不斷轉讓政府股金,減少政府對合作金融的干預,最終實現合作金融組織的自主經營、自主管理。也可以考慮地方政府適當參股社區中小金融機構,扶持其發展壯大,積極將資金投向縣域經濟和“三農”。

再次,要建立正規金融和非正規金融之間資金的聯結。在農村金融市場,正規金融資金充裕,具有規模經營帶來的成本優勢,而民間借貸等非正規金融直接面對廣大農戶和中小企業,具有信息優勢,但由于僅以自身資金或集合資金放貸,資金相對短缺。建立正規金融和非正規金融的聯結,是金融體系發展的一個有前途的戰略(世界發展報告,1989)。通過正規金融將低價的信貸資金提供給非正規金融,即貸款給非正規金融組織,增加非正規金融的資金供給,可以改善廣大農戶和農村中小企業面臨的貸款條件,提高農村金融需求的滿足度(左臣明、馬九杰,2006)。

(三)營造良好的宏觀政策環境

在農村金融體制重構上,國家政策的引導和支持十分關鍵。應在保持宏觀經濟金融政策穩定的基礎上,逐步消除對農業和農村金融市場的政策偏見,將對農村金融市場重構的干預重點放在機構改革的試點及提供良好的政策空間上,而不是直接的農業信貸補貼。要支持農村金融創新,允許地方政府發行專門用于農村交通和其他公共設施建設的債券。要放松利率管制,進一步擴大存貸款利率浮動范圍,實現農村利率在宏觀調控下的市場化,促進整個農村金融市場上資金實現最優配置。在監管層面上,對國有商業銀行應該實行農村項目優先的原則,配以利率方面的優惠政策,形成資金往農村流動的機制;放松對農村金融機構的監管,允許私人資本參股農村金融機構,這將有利于促進農村金融市場的適度競爭,增加農村金融產品與服務的供給,對那些不吸收公眾存款的貸款機構可以考慮引用不同于現有銀行類機構的監管辦法或條例。