國內公債史范文

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公債問題，是近代中國經濟史上一個十分重要的問題，它對1949年以前歷屆政府的財政、金融和社會經濟影響至深。對近代中國的外債（國外公債）研究，學術界開展得較早，中外學者關注較多，至今已是碩果累累。比較而言，對近代中國的內債（國內公債）研究相對缺乏，系統、專門的研究尚不多見。有鑒于此，本文擬對20世紀近代中國內債史研究的學術演變作一回顧，并對未來內債史研究的發展趨勢作一展望，以期對近代中國內債史研究有所推動。

一、概念的厘清

按照公債經濟學的界定，公債是指"政府為籌措財政資金，運用國家信用方式，向國內外投資者所借的債務"[1]（p.97），作為一種財政范疇，公債的產生要比稅收晚些。現代意義的公債制度是在封建社會末期隨著資本主義生產關系的產生、發展而出現的。在最早出現資本主義生產關系的意大利產生了近現代意義上的公債。到了自由資本主義階段，資本主義國家的對內對外職能的擴大，使得政府的財政支出急劇膨脹，只能通過大量發行公債籌集資金，以彌補財政赤字，公債制度有了很大的發展。到19世紀末、20世紀初，資本主義從自由競爭階段進入壟斷階段--帝國主義階段，國家的職能空前擴大，國內外戰爭和經濟危機頻繁發生，財政危機接踵而至，公債進入了一個新的發展時期，規模越來越大，制度日趨健全，公債已越來越成為各國政府干預經濟生活的重要工具。

公債按不同的標準，可劃分為不同的種類。按發行地域劃分，可以分為國內公債和國外公債。政府在本國的借款和發行的債券為國內公債，發行對象是本國的公司、企業、社會團體或組織以及個人。發行和償還用本國貨幣結算支付，一般不會影響國際收支；政府向其他國家的政府、銀行或國際金融組織的借款，以及在國外發行的債券等，為國外公債，外債的發行和還本付息都要使用外匯。按發行債券的政府級別分類，可分為中央公債和地方公債。中央公債是由中央政府發行的公債，地方公債是由地方政府發行的公債。在社會主義國家中，統一的國家預算使得國家政權是作為一個整體出面借債的，從而使中央公債等同于國債。而從西方資本主義國家來看，由于地方財政獨立于中央財政，因而可以較為嚴格地區分中央公債和地方公債，地方公債雖然是整個公債的一個組成部分，但不是"國債"。總之，按照《中華人民共和國預算法》的明確規定，現階段我國地方政府一律不得發行公債，而在資本主義國家，"公債"包括"國債"和"地方債"兩個組成部分。當然，隨著改革的進一步深化，我國也將可能出現地方公債。除上述劃分方法外，還可從其他角度分類，如按發行期限，可分為短期公債、中期公債和長期公債；按公債計量單位，可分為實物公債和貨幣公債；按公債舉借的方法，可以分為強制公債、愛國公債和普通公債；按有無利息和利息支付方式劃分，可分為有息公債、有獎公債；按公債是否可以自由流通劃分，可分為上市公債和不上市公債，等等。

為了更好地把握本文的研究對象，還有必要對"公債"、"內債"及"外債"等幾個相關的概念再作一些說明。"公債"與"內債"、"外債"的共同點是三者都是債務的一個組成部分，當政府向國內的個人和單位舉債時，既產生"公債"，也產生"內債"，即此時的公債就是內債。同樣，當政府向國外的政府、銀行、企業和私人借入債款時，此時產生的公債也就是外債。可見，任何一項公債不是屬于內債，就是屬于外債，公債就是整個社會的債務的一個組成部分。但從嚴格的科學定義上看，又不能僅將公債稱為"內債"或"外債"。因為"內債"這一概念既包括政府舉借的國內公債，也包括私人、單位所舉借的內債。同理，"外債"內涵也是由國外公債和國外私債兩部分共同組成的，只有在一個國家僅存在公債而無私債的條件下，國內公債才能稱為"內債"，國外公債才能稱為"外債"[2]（p.264）。當然，在文章概念明確的情況下，也可簡稱國內公債為內債，國外公債為外債，如本文在某些地方使用的那樣。但這并不妨礙我們從嚴格意義上將"公債"與"內債"、"外債"區分開來。

綜上所述，結合近代中國公債史的具體情況，本文所說的"公債"或"內債"，是指近代中國歷屆中央政府所舉借的、或者是經中央政府認可的由地方政府舉借的國內公債。它既包括財政部發行的公債，也應涵蓋鐵道部、交通部和建設委員會等中央其他部門發行的所有內債；既包括公開發行的以公債票、國庫券形式出現的債項，還包括以合同、契約等形式出現的各種債務。

二、國內公債研究的學術史回顧

與近代中國的外債產生早于內債相適應，我國近代外債史的研究也較早就已經展開了。早在20世紀20年代，一些學者利用有關部門整理外債資料之便即已開始了相關研究。對近代中國內債史進行專門研究的首推賈士毅。他利用任政府財政金融官員之便，搜集了大量的內外債資料，寫成《國債與金融》一書。該書對內外債"現時"性狀況說明、描述多，分析則比較淺顯，不過基本勾畫出了中國近代內外債的面貌以及相關的財政金融關系[3]，為后人提供了研究基礎。賈士毅在稍后出版的《民國財政史》中，以一編（第四編《國債》）的篇幅，按財政部經管的長期內債與短期內債、農商部內債與交通部內債、地方內債、整理國債、償還國債的順序，對自清末至民國5年（1916）的國內公債進行了較為翔實的沿革描述和分析[4]。至于民國5年以后的國內公債情況，賈士毅在《民國續財政史》第四編《公債》中已有賡續。該書以北洋時期的公債狀況為沿革，以國民政府時期的公債概要為"現情"，對自1917年至1931年的國內公債務債項進行了逐項羅列，條分縷析，以為后人借鑒[5]。賈土毅的這兩部著作，資料翔實，面面俱到，確是研究近代財政史和公債史的必備之書。與此同時出版的，還有兩本影響較大的研究中國內債的小冊子，一本是千家駒的《中國的內債》，一本是王宗培的《中國之內國公債》。在具體的研究中，千家駒把自民國元年（1912）以來的中國內債作了一個歷史的考察和整理；對南京國民政府發行的10億多元公債的用途作了分析；闡述了發行公債對中國的金融及國民經濟的影響[6]。而王宗培對民國20年來的內債資料采用統計方法，就發行額、現負額、用途、擔保、還本付息等項，分類匯編成八章，并附債券發行之成本計算及國債投資之利益計算兩章，是一本較完備的可資財政研究者和國債投資者參考的書[7]。這一時期其他有關內債問題的專著和資料尚有徐滄水的《內國公債史》（上海商務印書館，1923年）、上海商業儲蓄銀行研究科編的《內國公債要覽》（上海商業儲蓄銀行，1930年）、《我國發行內國公債史略》（上海太平洋書店，1929年）等等。

以上是專論中國內債問題的，此外，在當時有關中國財政問題的論著中，大都辟有專門章節來闡述公債問題，如朱契和葉云龍的同名專著《中國財政問題》，都或多或少地談到了民國以來的內債。

在20世紀30年代研究內債問題的論文中，較有代表性的有余英杰的《我國內債之觀察》、尹伯端的《從公債的作用形態說到中國的公債政策》、鄭森禹的《整理公債與當前的恐慌姿態》、楊蔭溥的《新公債政策之檢討》等。余英杰主要從政府的立場、財政概況、金融狀態以及交易供求之關系等方面分析了當時債市高漲的原因[8]（pp.77-85）；尹文則從公債的學理上入手（如公債的作用、形態等），來探討、評價中國近年來的公債問題，對國民政府的公債政策進行了批評[9]（pp.23-32）；鄭森禹也認為，南京政府成立以來的公債政策"摧殘國民經濟、影響產業的深重，豈是一二語所可形容"，1936年初發行的統一公債與復興公債雖然挽救了當時財政的總崩潰，但也只能是挖肉補瘡的"消極的救急劑，前途還是很危險的"[10]（pp.57-67）；楊蔭溥的文章通過對南京政府過去公債政策的回顧，認為當時實行的新公債政策，是"在吾國現在環境下……比較適當之步驟"，但能否完全實現，"全在當局之善為措置"[11]（pp.1-26）。

抗戰期間，軍費開支劇增，而增稅緩不濟急，國民政府為解決戰時財政的極端困難，在舉借外債的同時，還發行了大量國內公債，使戰時國債問題的討論成為熱點。較有代表性的文章有：放鈞的《我國之國債問題》（《中國經濟評論》1939年第11期），王丕烈的《我國戰時的內債與外債》（《政治建設》1940年第3期），慕公的《戰時國債之動態》（《商業月報》1940年10月）（注：參見張侃《中國近現代外債制度的演變》，廈門大學人文學院歷史系博士論文，2001年11月，第2頁。），鄭孝齊、朱嵩岳的《戰時國債之統計分析》（1943年12月），尹可權、劉鳳公的《我國戰時公債》（1945年）。鄭孝齊、朱嵩岳的文章認為，戰時國債發行不多，銷售亦不暢，故其收入在國庫收入中并不重要，平均每年占百分之一左右，主因為物價上漲而公債利率太低之故[12]（p.322）。尹可權、劉鳳公認為，我國八年來所發行內債共有15種，其中法幣內債占12種，債額達100200萬元，外幣內債2種，即英金2000萬鎊，美金2億元。但戰時內債自抗戰第二期開始，銷路漸成問題，直接向國民推銷之數不多，大多向銀行抵押，造成通貨貶值，公債平衡財政赤字之作用也因之大減[12]（p.375）。國民政府財政部公債司為紀念孔祥熙就任財政部長十周年，于1943年11月發行了《十年來之公債》的小冊子，對國民政府1933-1943年間的公債政策進行了較詳細的敘述，該書雖然不乏對孔祥熙的溢美之詞，但其中的一些材料和統計數字對我們今天研究戰時公債還是有一定的參考價值的[13]。

抗戰勝利后，因內戰的全面爆發，經濟建設未能如人民所期望的那樣順利展開，而是通貨惡性膨脹、物價高漲、工商業凋敝，這引起了當時經濟、金融界人士的憂慮，希望通過研討民國經濟史以對起衰振敝、救國裕民有所裨益，銀行周報社和中國通商銀行分別借成立30周年、50周年之際，就民國以來的財政、金融、水利、交通、農工和礦商發展情形，寫成《民國經濟史》和《五十年來之中國經濟》。兩書都有關于中國公債的專題，分別為鄔志陶的《民元來我國之公債政策》和陳炳章的《五十年來中國之公債》。鄔志陶通過對民元以來我國公債政策三個階段的回顧，認為自民元至1937年，公債在我國財政中占有極重要的地位；而抗戰發生后因受經濟環境所限，公債在我國戰時財政中的作用已無足輕重[14]。陳炳章則利用曾任財政部公債司司長的便利，比較完備地搜集了自前清至戰后的中國公債資料，分五個時期進行評述。陳炳章認為，無論是中國的內債、外債還是庚子賠款，都是由內憂外患而起的。民國成立后，因軍閥內戰連年，舉債愈濫，債信愈墮；至國民政府成立，因籌措軍需、辦理善后以及經濟建設等不得不大量發行公債，以資因應；而抗戰以后所舉之國債，為數較巨，但因戰區擴大，貨幣貶值，終難實收宏效；抗戰勝利后，各地政局未定，災患頻仍，對于推銷公債有很大不利影響[15]。此外，賈德懷的《民國財政簡史》和馬寅初的《財政學與中國財政問題--理論與現實》對中國的內債史都有詳略不等的描述。

綜上所述，新中國成立前的內債資料整理和研究尚稱不上完善，時人的研究主要是分段性和專題性的，缺乏對近代中國內債問題作整體性研究的成果。

新中國成立后直至20世紀80年代末的很長一段時間內，近代中國的內債問題一直沒有引起學術界應有的重視。有關研究僅有千家駒主編的《舊中國公債史資料（1894-1949年）》（注：千家駒《舊中國公債史資料》，財政經濟出版社1955年版，中華書局1984年新版。其中"代序"《舊中國發行公債史的研究》一文，另刊于《歷史研究》1955年第2期，又以《論舊中國的公債發行及其經濟影響》為題.發表于《文史哲》1983年第6期。）、任靜吾的《十年內戰中蔣黨政府的公債與經濟壟斷》（注：參見《光明日報》1953年9月19日所載。）和肖灼基的《四大家族的公債投機活動》（注：參見《光明日報》1965年9月13日所載。），除此之外的其他研究成果寥寥無幾。即使在經濟史、財政史和金融史的教材、著作中對這方面的內容有所涉及，論者限于當時的歷史條件，也大都把舊中國內債作為"四大家族"殘民以逞、盤剝民眾的發財工具進行批判，未能進行科學、客觀的分析，結論也時有失之偏頗處。

黨的十一屆三中全會后，我國開始恢復國債發行，運用公債（包括內債與外債）工具為改革開放、推進四化建設服務。這引起了學術界對公債問題的極大興趣，有關的研究成果如雨后春筍，紛紛出現。與此相聯系，近代中國國內公債史研究也在新的歷史條件下引起了人們的重視，并有了較快發展，這首先體現在有關研究資料的大量刊布上，如：（1）《中華民國史檔案資料匯編》。這是中國第二歷史檔案館就該館館藏歷史檔案中具有一定史料價值的資料編輯而成的一套綜合性檔案資料匯編，共分五輯，其中第三輯、第五輯分別是《北洋政府》和《南京國民政府》時期（注：參見中國第二歷史檔案館編的《中華民國史檔案資料匯編》（第3輯、第5輯），江蘇古籍出版社1991-2000年版。）。在第三輯《財政》分冊中，輯錄有北洋政府時期的內債、外債檔案資料，是研究1912-1927年間中國內債的重要參考資料；第五輯第一編《財政經濟》（三）輯錄的是南京國民政府前十年的內外債檔案資料，包括"國民政府籌借整理內外債方針政策與組織機構"、"內債"、"外債"、"內外債整理概況"和"附錄"五部分；第五輯第二編《財政經濟》（二）輯錄的是國民政府抗戰時期的內外債檔案資料，內容涉及內外債概況、中央公債、地方公債和外債等情況；第五輯第三編《財政經濟》（一）輯錄的是國民政府崩潰時期的內外債檔案資料，內容涉及內債的發行及償還等情況。（2）《金城銀行史料》。該書由中國人民銀行上海市分行金融研究所編，輯錄了金城銀行從1917年創立起到1952年為止的有關資料。可供本專題參考的主要是"經營公債有利可圖"、"金城銀行公債庫券明細表"、"公債買賣投機實例"、"以公債為押品進行放款"等有關內容[16）。（3）《中華民國貨幣史資料》（第二輯）。由中國人民銀行總行參事室選編，輯錄的主要是南京國民政府時期金融貨幣的有關檔案文獻、報刊資料，但對研究近代中國內債也有較大幫助[17]，兒（4）《民國外債檔案史料》。共12卷，由財政科學研究所和中國第二歷史檔案館合編。雖然名為"外債檔案史料"，但第二卷的有關內容如"1928-1945年財政狀況"、"整理內外債委員會"、"抗戰時期的債務狀況及處置"、"1945-1949年的財政及債務狀況"等，對內債研究也有重要參考價值[18]。此外，可供本專題研究參考的相關性資料還有很多，恕不一一列舉。

學者們在充分利用上述資料的基礎上，對近代中國內債史的研究開展了較為深入的探討。但在這一階段的初期，論者仍或多或少地受傳統觀點的影響，較多地強調舊中國內債的破壞性和腐朽性，如有學者認為，"中國近代的國內公債是半殖民地半封建的國家政權維護其反動統治的財政支柱之一"，"中國近代的國內公債作為一種歷史陳跡還保留著它的丑惡形象"[19]（pp.58-63）。具體到對1927-1937年南京國民政府國內公債的評價，認為"國民黨政府發行內債，并不像資產階級學者所說的是''''被迫的''''、''''克制的''''、''''建設性''''的借貸，而是直接用于內戰、不遺余力對人民殘酷的掠奪。"[20]（p.39）但隨著研究的不斷深入，學者們得出的結論也逐漸趨向比較客觀和公允。如金普森、王國華在其連續發表的《南京國民政府1927-1931年之內債》和《南京國民政府1933-1937年之內債》兩篇文章中，一方面對國民政府戰前十年的內債政策給予了積極的評價，指出"南京國民政府十年的內債政策，從債務結構、債務信用、發行條件和債務用途的前后發展看，是有進步的，比較成功的"，"巨額內債的發行與流通對南京政府的生存、穩定、統一是至關重要的，這種穩定和統一，對于中國后來順利地進入抗戰并最后取得勝利，是有積極意義的"；另一方面，也指出了其階級局限性："內債收入中相當大的部分被用于內戰、剿共的軍費開支上，很少重視經濟發展，這既有當時的實際困難，又是由南京政府的階級本性決定的。"[21]（p.88）學者們在評價國民政府的戰時公債政策時，能堅持辯證唯物的歷史主義的方法論，認為："戰時國民政府財政極端困難，借公債籌款情有可原，內債也的確在抗戰財政中起了一定的作用。與此同時，也應該指出，由于國民政府不能真正做到''''有錢出錢''''，反而是''''有權者發財''''，它的財政政策包括公債政策又是失敗的。"[22]（p.87）對此，趙興勝也認為，國民政府的戰時募債活動在一定時間、一定限度內籌集了經費，支持了抗戰。但由于公債政策運用上的非持續性、推銷上的強制性、攤派的不公平性和償還上的欺騙性，就總體而言，國民政府的戰時公債政策是算不得成功的[23]。值得一提的是，吳景平在其最近發表的長篇論文《近代中國內債史研究對象芻議--以國民政府1927年至1937年為例》中，站在更高的角度提出了關于舊中國內債史研究對象問題的若干思考[24]，對學術界的影響較大。

這一時期的公債史研究較有代表性的論文還有：王國華的《1927-1937年南京國民政府內債研究》（杭州大學碩士學位論文，1990年），單寶的《北洋軍閥政府的公債》（《史學月刊》1987年第1期），張生、康勇的《從南京國民政府初期的公債發行看上海資本家和國民黨政權結合的原因》（《陋銘理論家》1990年第1期），周育民的《試論息借商款與昭信股票》（《上海師范大學學報》1990年第1期），朱英的《晚清的"昭信股票"》（《近代史研究》1993年第6期），鄧宜紅的《試析1935年以前中國銀行對待政府內債態度之演變》（《民國檔案》1993年第1期），等等，不一一贅述。

三、21世紀近代中國國內公債史研究發展趨勢展望

自上個世紀30年代以來，特別是改革開放以來，關于近代中國內債史的研究已經取得了一定的成績，為本專題的研究打下了基礎，但與此同時，也還存在著一些值得注意的問題和薄弱之處，只有克服了這些問題之后，近代中國內債史的研究才能更上一個層次。

首先，正如吳景平指出的，雖然絕大部分中國近代史、現代史教材和作為斷代史的中華民國史著作，以及相關時段的經濟史、財政史、金融史教材和專著都涉及到內債問題，其中有些著作還做了專題性述評，但對近代中國內債問題作系統、專門的研究尚不多見。就整體性觀照的成果而言，僅有千家駒主編的《舊中國公債史資料（1894-1949）》，"迄今為止尚未見有以近代中國內債問題為研究對象的教材和專著問世"[24]（p.175）。這與近代中國內債在整個中國近代史研究中的重要地位是不相稱的，需要廣大史學工作者作出辛勤勞動，使研究近代中國內債方面的專著早日面世。

其次，應按照馬克思主義生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑辯證關系的基本原理，把近代內債放到當時的政治、經濟、財政大背景下考察，避免就債論債的傾向。在以往的研究中，學界偏重對近代中國歷屆政府所發債項、總額的考證，影響到研究工作的進一步深入。研究內債史往往要對許多債項進行梳理和統計，才能得出相關結論，這是必要的，但僅僅如此是不夠的，必須把近代內債放到近代中國乃至整個世界政治、經濟和軍事的發展中去研究，通過對政治、經濟的研究來判別內債的性質和作用，找出近代中國內債與完全意義上的資本主義內債及社會主義類型的內債的不同特點。比如，近代中國內債在維護歷屆政府統治方面的財政支柱性作用、近代中國的內債以非生產性用途為主、近代中國內債在促進銀行業畸形發展方面的作用、近代中國歷屆政府的內債大都債信不佳，等等。總之，只有聯系當時的政治、經濟、軍事等方面的情況來研究近代中國內債，才能揭示出近代中國內債的運行機制，才能通過對內債的研究去認識近代中國社會的發展規律。

第三，應拓寬近代中國內債史研究的領域，深化研究層面。內債史的研究范圍不應僅限于發行條例所提到的方面，還需要注意研究對債款的實現有重要影響的其他因素。作為內債史的研究對象，不僅應包括公開發行的公債庫券，還應包括非公開發行的直接借款和以債券抵押借款；應搞清所論及債項的直接舉借主體，把該時期經政府批準或授權的由各直屬部門和各機構出面舉借的各債項都考慮在內；要從債權方角度出發，研究金融業對待內債問題的態度；要通過研究起中介作用的團體和機構，來考察某一時期內債問題的特殊性，等等，從而拓寬內債問題研究領域[24]（p.187）。同時，還應關注內債關系的延續性和階段性，把與債項各要件有區別但又密切相關的內債風潮和內債整理問題列入研究范圍。如對北洋時期的1921年內債整理案和國民政府時期的三次公債整理（1932年公債整理案、1936年"統一公債案"、1943年省債整理案），需從整理的背景、整理的過程和對整理案的評價等各方面進行系統、細致的專題分析和研究。此外，還需要開展比較研究，如對近代中國內債前后各階段進行縱向的異同比較，對同一階段的內債和外債進行橫向比較，還可以把同一階段的中國內債與外國內債進行比較，以探尋近代中國內債運行的規律性。若從更廣的視角考察，還應對下列問題引起關注：如北洋政府遺留未清償的對內債務，對南京國民政府的內債政策究竟有何影響；歷屆政府所發行的各項債券的上市情況、某一債券的上市與日后行情等，是如何影響到現有其他債券行情，進而影響到以后發行的；公債庫券市場與股票市場的關系；如何評價地方借款與中央借款的關系；金融業對政府借款與對工商業放款的比較；政府當局的內債政策與金融工商界有關主張的交互影響[24]（p.187），等等。在掌握史料和搞清事實的基礎上對這些問題進行深入探究，無疑有助于進一步拓寬內債史的研究領域，有助于構建較為完整和科學的內債史研究體系。

第四，如何運用現代公債理論來分析近代中國內債史，為今天國債政策的制定提供借鑒，是本專題研究中亟待加強的一個課題。從20世紀80年代以來，中國把公債政策的運用作為加快社會主義現代化建設的重要步驟，國債規模不斷擴大。特別是從1998年開始實施的積極財政政策，使得我國連續四年保持著較高的借債速度；1998年發行國債3811億元，1999年為4015億元，2000年則達到4657億元，2001年為4604億元。國債余額也由1998年底的7770億元增至2001年底的18700億元[25]。在世界經濟不景氣的陰影中，中國經濟近幾年能始終保持較快的增長速度，國債可謂功不可沒。據統計，1998年國債投資項目帶動經濟增長1.5個百分點，1999年帶動2個百分點，2000年帶動1.7個百分點，2001年帶動1.8個百分點。

但在國債規模急劇擴大的情況下，我國的債務風險也在逐漸增加，因此，如何根據中國的國情把握適度的國債規模，建立合理的國債結構，防范和化解財政風險，是理論工作者和實際工作者必須面對的問題，如果能將中國近代國內公債的發行、償還、整理、交易和管理等內債運行基本規律闡述清楚，辨別其中的利弊得失，就可以對中國今天國債政策的制定起到寶貴的借鑒作用。