社會福利理論與政策范文

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編者按：本文從社會福利理論與政策研究的歷史回顧：階段與特征；社會福利理論與政策研究"欠發達"及其成因；簡要討論與基本結論這三點對我國五十年來中國社會福利研究概述，對我國社會福利研究有重要指導意義。

社會福利研究是中國社會科學、社會政策研究不可或缺與獨具特色的重要組成部分。的社會福利泛指政府和非政府組織為幫助其成員更為有效地發揮功能，改善他們的生活質量，進而使他們作為個人和社會成員正常參與社會生活的所有努力。一般來說，社會福利分為政治福利、經濟福利和社會福利（狹義）三大層面。主要局限于狹義社會福利和經濟福利兩部分，研究范圍覆蓋勞動就業與社會生活所有領域。社會福利制度主要通過制度性利他主義安排解決社會問題，滿足部分或全體社會成員的需要，進而實現社會平等和社會公平的福利政策目標。在這種意義上說，社會福利研究對象是"生活問題"，而不是由勞動等問題引發的單純"社會問題".這意味著福利政策既是社會變遷的重要內容，又是認識社會變遷規律的重要角度。主要采取生活狀況與需要滿足的理論框架來回顧、評價中國社會福利研究。令人遺憾的是，長期以來，社會福利研究在中國社會科學研究中并沒有獲得應有和獨立的地位。社會福利研究分散在社會學、歷史學和經濟學等學科中，福利研究課題主要集中在民政工作、勞動就業和婚姻家庭等領域。的文獻回顧與研究綜述主要局限于冠有"社會福利"的活動與研究工作。

一、社會福利理論與政策研究的歷史回顧：階段與特征

中國社會福利研究大體分為六個各具特色的主要階段。其文獻回顧與綜合評述基本是按照歷史發展階段依次進行的，具體分析層面主要是社會福利基礎理論、研究機構、公開出版書刊文章和全國性社會福利理論研討會四個方面，并且有意識地將社會福利理論與政策議題放在不同歷史時期的特定社會環境中觀察和分析，以期盡量給讀者提供一個動態發展的社會福利概念和整體印象。中國社會福利理論與政策研究的文獻回顧與綜合評價主要局限大陸學者的中文著作與成果，港臺和海外學者的中國社會福利研究狀況與成果將另文論述，不在此贅述。實質上，在某種意義上說，又可以說是當代中國社會福利制度與政策模式演變的歷史研究。

1.1949~1957年底，這是社會福利理論與政策研究的社會主義福利時期中華人民共和國成立標志著中國進入了嶄新的歷史時期。政治經濟上國家建立社會主義計劃經濟體制，社會文化上政府確立生活資料配給制和工作單位就業保障體系，弘揚社會主義價值觀念和集體主義文化。當時在破舊立新和百廢待興處境下，社會福利基礎理論研究難以納入國家社會經濟政策議程。與此同時，政府面臨若干重大現實和敏感政策問題：一是如何盡快建立與社會主義制度相適應的福利制度與政策模式。二是如何處理和對待歐美國家津貼的文化教育救濟機關和宗教團體。三是如何發揮福利制度與社會政策的社會穩定作用，為新生國家政權服務。為此，政府建立城市居民社會保險和社會救濟制度。政府幫助歐美國家津貼的文化教育救濟機關及宗教團體實行完全自辦，提出由政府接辦改為國家事業，由私人團體繼續經營改為中國人自辦的方針，以后又通過取締、團結、教育和改造方式逐漸演變為由國家獨自興辦社會福利事業與機構。在救濟工作中國家確立"生產自救、群眾互助，輔之以政府必要救濟"的方針。政府對無勞動能力的弱勢社群給予社會救濟和必要服務，對失業工人和其他有勞動能力劣勢社群的生活困難問題采取介紹就業或予以轉業訓練、以工代賑、移民開墾和生產自救的辦法解決，以確保社會穩定；這個時期幾乎沒有成立專門的研究機構和召開過理論研討會，但是當時幾個主要的全國性民間福利組織，例如中國人民救濟總會（1950.4成立）、中國紅十字會（1950.9改組）、中國福利會（1950.8改現名）、中國聾啞人福利會（1955.7成立），在重組和建立新的福利工作組織體系，鞏固和擴大社會福利界的統一戰線，改造舊的"慈善"組織，總結社會主義福利工作經驗，組織救災救濟和提供直接福利服務，以及開展國際交流等方面發揮了重要作用。當時除宣傳報道之外，出版書籍和發表文章數量不多，主要是工作經驗總結和翻譯介紹蘇聯社會福利兩類，前者如中華婦女聯合會1952年出版的《婦女兒童福利工作經驗》，后者如作家出版社出版的《勞聯的福利事業》。簡言之，1949~1957年間既是舊制度向新制度的過渡時期，又是社會主義福利制度奠基時期，福利理論與政策模式的多元化和新舊交替過渡是基本特征。"社會主義社會福利"是福利理論、政策模式和制度創新的中心主題與主要思想取向。

2.1958~1965年開始之前，這是福利理論與政策研究的集體化福利時期是在農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造已取得決定性勝利，一五計劃成功實施，社會主義制度已穩固確立和國家初步工業化背景下開始的。集體化浪潮由農村擴散到城市，成為全國性社會運動。這個時期的主旋律是政治運動、經濟生產、文化生活和社會生活的集體化。如何推行和實施集體化福利，提高生產資料與生活資料國有化程度與比重，倡導集體化生活方式與提供集體福利，這既是福利理論關注的核心主題，又是國家政策議程的核心議題。1956年創造的"社會福利生產"概念及其特殊生產形式也逐漸得到社會和國家的認可，呈現出一派繁榮景象。更為重要的是，當時大力興辦脫離實際和嚴重超前的集體化福利事業既是全黨工作的中心，又是普通百姓生活方式的重要組成部分。集體化福利制度已成為社會結構與社會生活的基本特征和基本內容，例如1958年底內務部黨組就民政部門機構設置問題在向中央的請示中，曾提出由內務部改為社會福利部的建議。這個時期在研究機構和全國性福利理論研討會方面沒有明顯進展，但有關集體化福利的新聞報道和工作經驗的出版空前繁榮。例如內務部辦公廳1959年出版的《中國人民福利事業》，北京通俗雜志1959年發表的"怎樣辦福利事業"等。簡言之，1958~1965年是公有制發展的黃金時期，也是集體化福利理論與實踐迅猛發展的黃金日期。

3.1966~1976年結束，這是福利理論與政策研究中的批判福利主義時期意味著正常的生產與生活秩序被打亂，社會完全陷于無政策狀況，階段斗爭和文攻武衛成為社會生活的主旋律。與此同時，反對經濟主義和福利主義成為政治斗爭的重要組成部分。經濟主義是指利用經濟收買手段達到晉級加薪和提高個人福利待遇的行為與思想傾向。福利主義是指資產階級當權派為達到抵制革命群眾對他們的批判，腐蝕革命群眾的斗志，用大量金錢和優厚物質福利拉攏腐蝕革命群眾的活動。這意味在和階級斗爭處境下，社會福利再度與資本主義制度聯系在一起（歐美津貼福利機構首次使人們將福利與資本主義制度聯系在一起），形成誰搞福利誰就是想拉攏腐蝕工人階級的社會誤解。社會福利改善人們生活狀況和滿足需要的功能完全被人為扭曲和政治化。

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這種批判福利主義的影響對以后的福利發展產生了不可低估的負面影響，直接結果是內務部和其它相關國家機關被撤銷，福利事業長期停滯不前。由于極左思潮把舉辦福利事業和福利生產說成是福利主義和唯生產力論，因此許多福利事業和福利生產被合并或撤銷，殘疾人、孤殘兒童、老年人和普通市民生活狀況普遍惡化，許多基本生活需要無法滿足。在此處境下，研究機構、公開出版書刊文章和全國性福利理論研討會無從談起。簡言之，十年是中國社會大倒退時期，福利事業同樣遭受嚴重挫折。更為重要的是，左傾思潮將社會福利與資本主義制度聯系起來，將福利制度滿足需要的功能曲解為腐蝕工人階級。

4.1977~1985年六·五計劃完成，這是社會福利理論與政策研究的社會學化福利時期這個時期黨和國家撥亂反正，倡導思想解放和實事求是，全面推行經濟體制改革和恢復生產，重建正常的社會經濟生活秩序，諸多方面類似50年代早期狀況。像其他工作一樣，福利工作主旋律是重建各級工作組織體系，調整業務范圍和明確工作任務，明確方針政策和提供福利服務，開創福利工作新局面等事務性工作。總體來說，福利決策者和專家學者根本無暇顧及基礎福利理論研究。與此同時，1979年社會學和政治學等學科恢復重建，1980年成立中國社會科學院社會學研究所，以及地方社會科學院社會學研究所和大學中社會學系的大量涌現與招生，這些都是社會福利研究進程中的重大歷史事件。全國各地社會學家開始從社會問題與"應用社會學"的角度研究社會福利問題，社會學所與社會學系也逐漸成為社會福利理論與政策問題的研究基地之一。社會學化福利研究范疇也經歷了由"社會學化理論"逐漸轉向"社會生活化"課題的過程。與此同時，社會學取向的社會福利研究機構開始出版發表有關社會問題和社會福利的理論研究成果、經驗調查報告、書刊文章。但是以社會福利為題的全國性理論研討會尚不多見。簡言之，1977~1985年是社會福利制度、政策模式與理論研究的恢復重建時期。社會學理論與方法在社會福利理論與政策研究中扮演著拓荒者和主導性角色，重新拉開了社會福利理論與政策研究的序幕。

5.1986~1999年，這是社會福利理論與政策研究的社會保障時期1986年公布實施的七·五計劃（1986~1990）標志著社會福利理論與政策研究進入全新時期，其象征性標志有二，一是首次將"國民經濟五年計劃"改為"國民經濟與社會發展五年計劃"，社會發展概念與意識進入國家政策議程。經濟增長不是最終目的，而是促進人的發展和實現社會發展的基本途徑；國家應在發展生產和提高經濟效益基礎上，進一步改善人民物質文化生活狀況的觀念獲得普遍認同。這為福利事業發展奠定了思想基礎。二是七五計劃首次專章論述"人民生活和社會保障"，明確提出了由社會保險、社會福利、社會救濟與優撫組成的社會福利制度框架。人民生活狀況與社會保障成為國家政策的重要組成部分。與此同時，社會福利基礎理論研究開始出現，并迅速成為社會科學界的熱門話題和重要領域。但是需要特別指出的是，這時社會福利基礎理論研究的最大問題是，學者們對社會保障與社會福利概念的關系沒有進行深入透徹的分析與澄清，導致社會保障涵蓋了社會福利，社會保障是個大概念、社會福利是個小概念的社會誤解形成并廣為流傳，嚴重影響了福利理論的發展與制度建設。總之，這期間有影響的社會福利基礎理論研究成果不多，主要集中在社會保障理論與社會保險政策研究上，仍然缺乏系統性和整體性的社會福利基礎理論研究。

這期間有關社會福利的專門研究機構不斷增多，以社會保障為題的書刊文章大量涌現，全國性和國際性社會保障理論與政策研討會日趨增多。出現的主要研究機構有：1986年9月，民政部社會福利與社會進步研究所成立；1988年國家計委社會發展研究所成立；1996年中國社會科學院社會學所社會保障研究室成立；1997年華中師范大學社會福利研究中心成立。1998年清華大學公共管理學院NGO研究所與社會政策研究所成立。1999年北京師范大學公共政策與社會發展研究所成立。這些機構均直接或間接以社會福利理論與政策研究為目標，并通過舉辦會議、發表研究成果和承擔課題等形式開展福利研究，成為福利理論與政策研究的生力軍。同時，福利理論與政策研究的報刊雜志和出版工作也欣欣向榮。1986年《社會學研究》創刊，迅速成為社會學理論研究的權威刊物。同年民政部機關報以《社會保障報》之名發行。1989年《社會工作研究》創刊，迅速成為社會工作研究的權威刊物。這些專業刊物為福利理論與政策研究提供對話陣地和討論場所，有力地推動了福利理論與政策的研究。這期間有關社會保障的書籍文章不計其數，難以統計，但是直接以社會福利為題的文章書籍寥寥無幾，屈指可數，其中代表性著作有張萍翻譯的《各國的社會福利》，陳良謹主編的《社會保障教程》，白益華、吳忠澤主編的《社會福利基礎理論》，時正新主編的《中國社會福利與社會進步報告1998》等。這時以社會福利為題的全國性理論研究會幾乎為零，但是以社會保障與相關題目為主題的全國和國際性研討會數量眾多，不勝枚舉。簡言之，1986~1999年是福利理論與政策研究的興旺繁榮時期，貫穿研究活動的理論主題是社會保障與社會救濟。

6.2000年12月，由民政部社會福利與社會事務司和聯合國兒童基金會等多家單位聯合舉辦的首屆"全國社會福利理論與政策研討會"，標志著福利理論與政策研究進入了社會福利時期以此為標志，拉開了以社會福利專家而非社會學家為主體、福利決策者和福利機構實際工作者積極參與、運用社會福利理論與方法、從福利角度（生活狀況與需要滿足）研究福利理論與政策問題的序幕。中國基礎福利理論與政策研究主要是通過重新界定和"再認識"早已存在、并且是人們習以為常和司空見慣的社會福利與社會保障概念入手的。長期以來，社會福利和社會保障概念已有習以為常和約定俗成的內涵外延與相互關系。這兩個核心概念的社會理解與社會建構直接反映在政策文件、學術話語和國家福利政策與制度安排上。但是令人遺憾的是，目前中國社會福利與社會保障概念的社會建構，某種程度上偏離了其原本的內涵外延和國際通則，非常不利于福利理論的研究與制度創新。2001年，第二屆全國社會福利理論與政策研討會以"弱勢群體與社會福利"為主題，集中研討弱勢群體概念的內涵外延、弱勢群體的構成與群體特征、弱勢群體的生活狀況與福利需要、社會福利理論與政策對弱勢群體需要滿足的回應，以及歐美國家福利理論與政策介紹。簡言之，該次研討會具有重要理論、政策和現實意義，標志著社會福利理論與政策研究的新時代。

二、社會福利理論與政策研究"欠發達"及其成因

中國福利理論與政策研究發展歷程曲折，坎坷多難，福利實踐與理論研究互動關系錯綜復雜。首先，福利理論與政策模式深受當時國內外社會環境、制度安排、國家政策、意識形態、價值觀念、經濟發展水平與國家能力、以及政治經濟、文化和社會因素的影響。改革開放前以意識形態的影響為大，改革開放后以經濟因素的影響最為明顯。其次，福利政策與服務的不發達和邊緣地位，導致福利理論研究在社會科學和公共政策話語中處于不發達和邊緣地位。福利理論研究長期缺乏獨立的學科地位與研究課題，常依附在行政工作、

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應用社會學和社會保障研究之中。長期以來，福利政策研究是社會保障研究中微不足道的部分，是倍受決策者和學者忽視的領域，基本是個無人觸及的空白點。第三，每當黨和國家方針政策符合社會發展規律，將改善人民基本生活狀況，滿足其不斷增長物質文化需要放在政策議程優先位置，福利制度、政策和服務就繁榮發達。國家就富強，社會就穩定，百姓就安居樂業。反之，就經濟崩潰，社會問題叢生，人民基本生活需要難以滿足，生活狀況令人擔憂。中國社會發展經驗證明：社會福利與經濟發展并不矛盾沖突，而是相輔相成、相互促進的。社會福利既是經濟發展的潤滑劑，又是社會投資的主要形式。第四，福利制度安排、政策模式、服務實踐與理論研究存在高度相互依賴的關系，相互影響。中國社會福利歷史發展說明，飽受磨難的福利事業無法產生福利研究動因，福利理論與政策研究落后和滯后又無法為常新的福利事業提供理論指導，由此形成惡性循環，進而導致福利制度、政策、服務與理論研究均處于落后和邊緣化地位。

中國社會福利理論研究經歷了若干重要轉變，它們既從不同角度說明了福利事業發展的基本規律，又從不同層面反映了福利理論研究發展過程的基本特征。50多年來，中國社會始終處于激烈和快速的變遷狀態，總體趨勢是由非常態的革命性變革，轉向常態的結構性變遷；福利事業在社會生活中的地位由次要附屬和無足輕重，轉向十分重要和舉足輕重；福利研究從可有可無到不可或缺，成為推動福利事業發展的基本途徑之一；福利研究從無到有，從小規模到大規模研究；福利研究內容從工作經驗和實踐智慧總結為主，轉變為以福利理論與政策研究為主；福利研究者由以決策者和實際工作者為主，轉變到以專家學者為主，決策者和實際工作者相結合；福利研究方法從質性描述和簡單分析轉變為量化研究與質化研究相結合，歷史研究與比較研究相結合，多方法與多學科相結合；福利研究的理論架構由單一理論模式轉變為多種理論模式并存共生，百花齊放，百家爭鳴；福利研究機構由政府機關和服務機構為主轉變為獨立的學術研究機構、大學、政府機關、服務機構、商業部門和國際組織多方參與；社會福利研究成果由書刊雜志文章數量稀少轉變為圖書雜志琳瑯滿目，專著文章大量涌現。簡言之，50多年來，在社會經濟環境轉變，社會福利制度與政策不斷調整的處境下，中國社會福利理論與政策研究模式也隨之發生了諸多舉足輕重的重要轉變。

中國福利理論與政策研究長期處于落后與邊緣化狀態的原因錯綜復雜，多種多樣。首先，國內外社會環境是影響福利理論與政策發展的重要外部因素。1949年時中國經濟處于崩潰邊緣，經濟發展水平較低，國家缺乏進行大規模福利提供的經濟基礎。這意味社會福利落后性是以經濟落后性為基礎的。而且東西方對峙導致中國只能借鑒學習和照搬照抄前蘇聯的制度安排與政策模式，福利制度深受蘇聯模式的影響，福利提供和職業福利待遇主要局限于工作單位之內，致使公共福利事業落后；其次，沒有真正掌握和吸收領會馬克思主義的人類需要理論與人的最大化發展思想，特別是沒有處理好"按勞分配"（社會主義社會）與"按需分配"（共產主義社會）的關系，長期忽視需要理論研究，導致需要理論長期處于無人問津的地位；第三，由于長期受左傾意識形態和階級斗爭思想的影響，否認社會主義有社會問題，將社會問題等同資本主義社會，特別是將福利制度等同資本主義制度，將社會福利與腐蝕瓦解工人階級革命斗志聯系起來，把福利制度置于社會主義的對立面，并且將之定性為反革命活動和資產階級的情調，猛烈批判慈善和福利觀念，使之成為無人涉足的禁地。1952年院系和學科調整中取消政治學、社會學和社會工作專業就是這種思想的典型反映。與此密切相關的是，黨和國家長期以"階級斗爭為綱"，政治運動此起彼伏，思想領域的革命遠比人情味十足的日常生活重要。

更為重要的是，受左傾意識形態和經濟增長理論的影響，50年代中期以來，經濟中"先生產，后生活"、"重生產，輕生活"的制度安排，生產的目的與手段完全顛倒，形成"為生產而生產"的不良局面，不斷改善人民生活和最大限度滿足社會需要的根本目的被棄置一邊。例如：（1）安排整個社會生產計劃，不是從人民消費需要出發，而是從若干種主要產品增產指標出發。"以鋼為綱"和重輕農生產次序必然擠掉輕工業和生產所需資金和物資，使生活資料增長困難，無法滿足人民群眾基本生活需要和消費需要；（2）在國民收入分配上，重視積累，輕視消費。一五時期積累占國民收入的24.2%，消費占75.8%，這種比例關系既促進了生產較快發展，又保證了人民生活水平較大提高。但是1959~1960年時積累率高達世界各國少有的40%，1970~1978年平均積累率為33%.過高的積累率勢必影響人民生活狀況的改善，購物到處排隊，所有商品要票；（3）在積累資金分配上，重視生產積累，輕視非生產積累。國民收入支出結構中，資金用于生產建設過多，用于非生產建設過少。一五時期在基本建設投資總額中，生產性建設占71.7%，非生產性建設占28.3%，其中住宅建設占9.1%.1966~1978年，生產性建設比重高達85%以上，居民住房和交通擁擠現象十分嚴重；（4）在生產性積累分配上，重視重工業，輕視輕工業和農業，加之城鄉二元社會福利結構，農民生活狀況和困苦程度普遍高于城市居民；（5）在重工業內部結構安排上，重視重工業自身需要，輕視為農業、輕工業服務。人民生活必需品購買使用困難重重，形成嚴重的短缺經濟；（6）不顧市場需求，盲目生產，追求數量經濟，往往置產品的品種、規格、質量、花色、款式和價格等于不顧。簡言之，為生產而生產既無助于經濟發展，又嚴重影響了人民生活狀況的改善和需要滿足程度的提高。

集體主義文化和社會流行價值觀念中"物重人輕"的思想取向，對福利制度與福利理論發展產生了不利影響。中國傳統文化忽視個人需要。個人只有透過家庭、家族和社區才能找到自己的位置，發現自身價值，滿足自己的需要。過去政府主要通過政治運動和動員群眾建立集體文化，時刻強調共同生活和集體主義價值，忽略多樣化個人特點與個人需要。這種集體化文化導致東西方需要觀念及其需要滿足方式的巨大差異。而且中國社會流行的價值觀念是物重人輕，人的價值輕于鴻毛，物的重要性常高于人的重要性，人并不是社會生活和國家政策議程中心的主角，長期缺乏"以人為本"和人的全面發展的思想。這種社會觀念通過最細微和最普通的生活細節反映出來。值得慶賀的是，改革開放以來，伴隨生活質量提高和獨生子女一代步入社會生活，個人文化和以人為本的觀念逐漸成為社會共識，個人需要、個人責任和個人文化有了自己應有的空間。

計劃經濟體制和準軍事化管理模式也妨礙了福利事業與理論研究的發展。長期以來，中國的社會共識是計劃經濟乃社會主義經濟制度，也是社會主義制度優越于資本主義制度的重要標志。事實上，計劃經濟體制和管理模式窒息了福利事業的發展，使之無法及時回應多樣和變遷的人類需要。國家承擔完全和無限福利責任，形成國家包辦福利事業的局面，沒有形成國家、集體、市場、家庭、工作單位、社區和個人責任共同促進福利的多元主體格局，而且福利事業發展缺乏競爭活力與動力源泉；更為重要的是，由于受左傾意識形態和計劃經濟體制的影響，國家福利提供和企業職業福利待遇主要局限于

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工作單位之內，從而導致公共福利事業處于落后與短缺狀態：生活資料嚴重短缺和實施配額式的票證供應管理，以及整個社會生活準軍事化管理模式壓抑和限制人們的消費需要。普通市民的基本生活需要滿足狀況差強人意，吃飯難、穿衣難、住房難、出門難、理發難、洗澡難、乘車難、購物難和看病難成為日常生活的基本特征。不言而喻，這種生活狀況和需要滿足程度既說明和反映了福利事業的落后狀態，又勢必會影響中國社會福利理論與政策研究的發展狀況。

三、簡要討論與基本結論本文出自:

主要采用文獻回顧方法，簡要回顧和描繪了中國福利理論與政策研究的發展過程，主要目的是全面了解社會福利研究的歷史與現狀，概括和總結了社會福利理論與政策發展的經驗教訓和基本規律，以便為目前的福利制度創新和理論研究服務，為福利制度改革提供歷史借鑒和理論支持。筆者認為，中國福利理論與政策研究歷史發展階段分為社會主義福利、集體化福利、批判福利主義、社會學化福利、社會保障和社會福利階段。在某種意義上說，這些階段也反映了中國福利事業的發展狀況與基本特征。更為重要的是，與其他福利事業和學科研究領域比較，中國福利理論與政策明顯處于落后和邊緣狀態。筆者主要從國內外環境、馬克思主義需要理論、左傾意識形態和階段斗爭為綱的政策、經濟發展與社會發展關系、集體主義文化和物重人輕的社會價值觀念、計劃經濟體制和準軍事化社會管理模式等角度，分析和探討了福利事業及其理論研究落后的原因。基本結論是，社會福利的基本分析角度是需要滿足與生活狀況；實現社會主義現代化，歸根結底是為最大限度地滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，為了人民的幸福生活。令人欣喜的是，在16大上明確指出，未來20年全黨的中心工作是全面建設小康社會。小康社會是中國的福利社會。這說明，大力發展福利事業，努力改善人民生活狀況，提高生活質量，最大限度地滿足人民群眾不斷增長的物質文化需要已成為社會經濟政策的中心議題。中國已由政治中國（計劃經濟），經過經濟中國（改革開放），進入追求福利社會的時代。