鄉(xiāng)村銀行發(fā)展的法律保障范文

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自2000年3月1日中國酋家村鎮(zhèn)銀行—四川儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行掛牌成立以來，一年多的時間內(nèi)全國各地村鎮(zhèn)銀行如雨后春筍般桕繼成立。理論界和實務界都對這—新生事物給予高度評價，寄予很高的期望。然而，就筆者的認識和所了解的情況，對村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展及其金融支農(nóng)功能進行深層次的思考，尚有很多懸而未決的現(xiàn)實問題和制度缺陷。村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展及其金融支農(nóng)功能有效發(fā)揮，需要加強法制環(huán)境建設，從法律保障和政策支持方面著手。

一、琺律保障與政策支持之于村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的意義

“橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳”。這句話說明外部環(huán)境對事物生存和發(fā)展有著重要影響。即外因是事物變化的條件。各國各地的長期實踐證明，良好的法制環(huán)境，是加快經(jīng)濟發(fā)展的重要前提和決定因素。法制環(huán)境越好，備類法律制度越健全政策體系越完善，市場經(jīng)濟活動才能更規(guī)范有序地進行，資源才能得到更有效配置，資金、技術、物資、勞動力等各類生產(chǎn)要素才會高效有機地流動，備類經(jīng)濟關系才能得到良好的調(diào)整并使得交易行為在法制框架內(nèi)規(guī)范、有序、高效，減少“交易費用”。村鎮(zhèn)銀行作為農(nóng)村金融創(chuàng)新的新生黝，在中國的發(fā)展廣受矚目和期許，我們不妨將人權領域中的“發(fā)展權”賦予村鎮(zhèn)銀行。在人權理論中，發(fā)展權是個^、民族和國家積極、自由和有意義地參與政治、經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展并公平享有發(fā)展所帶來的利益的權利。村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展權，貝Ⅱ是指它在實現(xiàn)自身發(fā)展的基礎E積極參與、貢獻和促進農(nóng)村金融事業(yè)的發(fā)展，并公平享有發(fā)展所帶來的利益的權利。根據(jù)人權理論，個體發(fā)展權的訴求主要指向國家。即“創(chuàng)造有利于發(fā)展的穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境”Ⅲ。村鎮(zhèn)銀行作為個體的經(jīng)濟組織為謀求自身的發(fā)展，必然向國家提出以法制環(huán)境保障其發(fā)展空間的訴求，需要國家建設和完善法律制度與政策體系來保障村鎮(zhèn)銀行發(fā)展權的實現(xiàn)。村鎮(zhèn)銀行的性質(zhì)界定和地位確認，與其他主體的權利義務關系，市場準入、資金運營和內(nèi)部組織治理規(guī)則，風險監(jiān)控和外部監(jiān)管機制，都必須由國家確立相應的法律規(guī)范。村鎮(zhèn)銀行發(fā)展過程中的資金、利率、財務、人才等問題，也需要政府積極的金融、財政和人才政策的支持。因此，法律保障與政策支持對于村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展不可或缺、意義重大，良好的法律保障和積極的政策支持，是實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行發(fā)展權的必不可少的外部環(huán)境，將更快更好地促進村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展。

二、村鎮(zhèn)銀行法律性質(zhì)的界定與反思

根據(jù)設立目的不同。我國銀行可以分為商業(yè)銀行和政策性銀行。根據(jù)現(xiàn)行<村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定>條款之規(guī)定，筆者同意對村鎮(zhèn)銀行的性質(zhì)為商業(yè)銀行的界定。然而，村鎮(zhèn)銀行不是<商業(yè)銀行法>意義上的—般的商業(yè)銀行。它不符合《商業(yè)銀行法)之處主要有：第一，村鎮(zhèn)銀行的最低注冊資本要求不符合<商業(yè)銀行法>規(guī)定的最低注冊資本要求。第二，不符合<商業(yè)銀行法>規(guī)定的治理結構要求，另外在業(yè)務范圍、股東出資比例等方面。村鎮(zhèn)銀行也不同于<商業(yè)銀行法>的有關規(guī)定。第三，村鎮(zhèn)銀行與一般商業(yè)銀行最不同之處，是村鎮(zhèn)銀行特殊的設立宗旨，即第二條規(guī)定的“在農(nóng)村地區(qū)設立的主要為當?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供金融服務的銀行業(yè)金融機構”，以及在此基礎上開展業(yè)務的地域范圍要求，表現(xiàn)在第五條、第三十九條之規(guī)定。這不同于—般商業(yè)銀行追求效益的性質(zhì)，具有了類似于政策性銀行的特點。日筆者認為。正因為村鎮(zhèn)銀行與一般商業(yè)銀行存在諸多不同，尤其是在設立宗旨上的重要區(qū)別，使得村鎮(zhèn)銀行的法律性質(zhì)應作重新反思。倘若依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，簡單地把村鎮(zhèn)銀行界定為商業(yè)銀行，那么我們不僅容易在認識上混淆村鎮(zhèn)銀行的設立宗旨、運行路徑、發(fā)展方向和規(guī)制目的，更可能在實踐上使村鎮(zhèn)銀行走上—般商業(yè)銀行的路子，成為一類普通的銀行業(yè)金融機構，而沒有發(fā)揮出其“為當?shù)厝r(nóng)提供金融服務”的特殊功能屬性。倘若在法律性質(zhì)匕對村鎮(zhèn)銀行沒有科學合理的界定。它極有可能逐漸發(fā)展和演變?yōu)榕c農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社無甚區(qū)別的銀行Ⅱ去I門構，這就失去了專門設立村鎮(zhèn)銀行的意義。反觀村鎮(zhèn)銀行的設立宗旨，以及在此基礎上的一些運營規(guī)則，如對業(yè)務范圍和資金運用地域的限制，《：村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定>第三十九條對資金運用方向的原則性規(guī)定，都或多或少地反映出支農(nóng)惠農(nóng)的政策意蘊。再回望村鎮(zhèn)銀行引進和創(chuàng)建的初衷，該類型金融們構制度沒計的宗旨，就是解決貧困落后的農(nóng)村地區(qū)金融供給不足。帶有濃烈的支農(nóng)扶貧的政策意圖性。從這個意義上講，對于村鎮(zhèn)銀行的法律性質(zhì)。結合中國國情。不妨大膽地界定為農(nóng)村基層政策性銀行機構。這樣既可避免在認識t對村鎮(zhèn)銀行設立宗旨、運行路徑、發(fā)展方向和規(guī)制目的的混淆，更可在實踐上使村鎮(zhèn)銀行的運行和發(fā)展區(qū)別于—般商業(yè)銀行，區(qū)別于農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等普通的基層農(nóng)村銀行機構，充分實現(xiàn)其支農(nóng)扶貧的政策意圖。因此我們可對現(xiàn)行規(guī)定作重視審定和修改，對村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營原則刪除效益性原則，增強它在支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方面的政策性特質(zhì)。

三、村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的法律保障

基于上文所述的對村鎮(zhèn)銀行法律性質(zhì)的反思，筆者認為，應從法律制度的具體j戴十上做以下方面調(diào)整。

—是將村鎮(zhèn)銀行的規(guī)范由部門規(guī)章上升為法規(guī)．將銀監(jiān)會制定的<村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定)上升為由國務院制訂頒布的俐鎮(zhèn)銀行管理辦法>。村鎮(zhèn)銀行是新興農(nóng)村金融組織，在中國面臨加快農(nóng)村發(fā)展的緊迫局勢中將發(fā)揮越來越重要的作用，因此有必要提升其法律規(guī)范的層次，凸顯國家和社會對村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的重視。

二是在<村鎮(zhèn)銀行管理辦法>中，修改涉及村鎮(zhèn)銀行性質(zhì)的條款規(guī)定。首先，對于村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營原則，應刪去“效益性”，該條款可改為“村鎮(zhèn)銀行以安全性、流動性和保本經(jīng)營為原則。自擔風險、自我約束、自主經(jīng)營”。承前文所述，應大膽地將村鎮(zhèn)銀行界定為農(nóng)村基層政策性銀行機構，而經(jīng)營原則是政策性銀行機構與商業(yè)銀行最大的區(qū)別。政策性銀行不應以盈利為目標而應以支農(nóng)扶貧為經(jīng)營原則，以實現(xiàn)國家的政策意圖為最高目標。其次，刪去以《商業(yè)銀行法》為法律依據(jù)的條文，增加政策性銀行管理的法律依據(jù)如《國家政策性銀行財務管理辦法>。此外，在村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務經(jīng)營、內(nèi)部管理、風險控制乖日外部監(jiān)管等方面，均應體現(xiàn)其政策性銀行機構的特點。如財務上應以節(jié)支保本為出發(fā)點，內(nèi)部控制和風險管理應以支農(nóng)扶貧政策意圖的實現(xiàn)為著眼點，外部監(jiān)管則應建立對村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)服務質(zhì)量的考核體系和考核辦法，并將考核評價結果作為對村鎮(zhèn)銀行行政許可、綜合評價以及高級管理人員履職評價的重要內(nèi)容。

三是建立村鎮(zhèn)銀行發(fā)展促進的部門配套規(guī)章體系和地方性法規(guī)。財政部可對村鎮(zhèn)銀行的財務管理和稅收出臺專門的辦法，銀監(jiān)會可針對村鎮(zhèn)銀行的機構設置、運營管理、內(nèi)部控制和支農(nóng)服務質(zhì)量考核制訂相應的規(guī)章辦法，審計署可出臺村鎮(zhèn)銀行外部審計的辦法，各省自治區(qū)政府還可根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定支持村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的地方性法規(guī)。

四、村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的政策支持

政府對村鎮(zhèn)銀行的政策同樣是其發(fā)展的重要條件。當前形式下，從中央到地方政府均應制定積極有力的政策，扶持和加快村鎮(zhèn)銀行發(fā)展。

—是信貸利率政策。村鎮(zhèn)銀行以扶貧支農(nóng)為宗旨的小額信貸為主要資產(chǎn)業(yè)務。村鎮(zhèn)銀行小額信貸的利率政策，必須從可持續(xù)長遠發(fā)展的角度進行考慮。合理的利率被經(jīng)驗證明是小額信貸持續(xù)發(fā)展的重要條件之一。所謂合理的利率是指這樣的一種利率，它能補償管理費用、資金成本、與通貨膨脹有關的資金損失以及貸款損失。由刊＼額信貸極高的操作威本(比常規(guī)貸款)，小額信貸的利率一般說應當高于由市場形成一般商業(yè)利率，其實際水平會因項目模式、資金供求關系以及宏觀經(jīng)濟環(huán)境的不同而有很大差異。有學者甚至認為小額信貸的利率應高于—般商業(yè)利率十個酉分點才能實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的目標。村鎮(zhèn)銀行雖然應界定為政策性銀行機構，但仍應以保本經(jīng)營為原則。過低的貸款利率無法彌補小額信貸的成本，無法實現(xiàn)保本經(jīng)營。因此，必須為村鎮(zhèn)銀行制定較高水平的信貸利率政策，才能確保其可持續(xù)發(fā)展，否則興盛一日寸之后可能難以為繼。

二是財政補貼政策。有人可能會質(zhì)疑，較高的利率能否為農(nóng)村低收入和貧困人口所承受?高利率能否實現(xiàn)支衣扶貧?誠然，要更好地實現(xiàn)支農(nóng)扶貧的政策意圖，就應盡量地降低農(nóng)民借貸的利息負擔。這一點應該通過財政補貼政策來實現(xiàn)。我們傳統(tǒng)的做法是財政向政策性銀行機構提供貼息，彌補它們由于實行較低貸款利率所帶來的虧損。但是，國內(nèi)外大量的和長期的經(jīng)驗已經(jīng)證明，有補貼的優(yōu)惠貸款會導致嚴重的尋租行為，而最終可能剝奪窮人獲得信貸支持的機會。鑒于此，筆者認為應該采用直接向貸款農(nóng)民提供利息補貼，即財政根據(jù)貸款農(nóng)民向村鎮(zhèn)銀行支付的利息額給予一定比例的補貼，以及其它獎勵性補貼即對在村鎮(zhèn)銀行貸款的農(nóng)村貧困人口進行貸款獎勵性的補貼。

三是稅收優(yōu)惠政策。村鎮(zhèn)銀行是不能盈利為目標的政策性銀行機構，因此對它的稅收不能按照商業(yè)性金融杌構來征收。稅收同樣是村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營中的成本負擔，對村鎮(zhèn)銀行的征稅，既要按照國家有關法律法規(guī)來實施，又必須給予相當程度的優(yōu)惠和鼓勵。因此必須在稅收政策的制定上確立較大幅度的減免和退稅政策。

四是地方獎勵政策。地方財政應建立地方獎勵基金，對支農(nóng)扶貧成績顯著、貢獻巨大的村鎮(zhèn)銀行及其高級管理人員進行物質(zhì)獎勵。除此外也可j宙過評選先進、評比名次、授予名譽稱號等精神獎勵的方式，體現(xiàn)地方政府對村鎮(zhèn)銀行及其高級管理人員成績的肯定，顯示政府對村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的關心和重視。

五是存款保險制度。為村鎮(zhèn)銀行建立存款保險制度正成為很多人關注的熱點問題，但筆者認為要從立法完善的角度建立村鎮(zhèn)銀行的存款保險制度尚有待時日。當前情況下的最佳選擇是從政府制定實施金融政策的角度，將村鎮(zhèn)銀行納入存款保險制度的試點范圍，為其建立存款保險的“安全網(wǎng)”。這將較大地提高村鎮(zhèn)銀行的公信度和社會認可度。綜E所述，村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展依賴于—個良好的外部環(huán)境，主要是法制環(huán)境的保障與政策體系的支撐。除此外，村鎮(zhèn)銀行還需要社會公眾的認知、政府部門的重視，以及金融文化的繁榮等多種因素共同作用的促進。相應地，村鎮(zhèn)銀行的健康發(fā)展亦將回報經(jīng)濟金融，形成良性循環(huán)。