美國農業政策及金融支持啟迪范文

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2011年9月中下旬，筆者有幸參加了赴美國高級管理人員現代銀行經營管理培訓班。培訓期間，學習了美國對農業與農村發展的政策和財政支持、農業及農業企業貸款、農業合作社、金融機構主要問題及發展趨勢、金融機構風險分析和風險控制等方面的知識，參觀了美國農業部、芝加哥期貨交易所及伊利諾伊州農業信用服務機構和當地農場等，收獲頗豐。通過學習考察，進一步開闊了視野，拓展了知識，增加了感性認識，現結合我國國情和農發行實際談幾點粗淺的認識：

一、美國對農業的扶持政策

美國擁有耕地19745萬公頃，農場數量約200萬家，農業現代化程度很高，是世界上最大的農產品出口國，每年創造的農業GDP約2000億美元。美國農業之所以領先全球，除因農業資源非常豐富外，政府實施多方面的支持與保障政策發揮著更為重要的作用。

(一)農業生產投入支持美國對農業的保護和支持從上世紀30年代已開始，經過幾十年的發展，隨著經濟實力的不斷增強，對農業的投入不斷擴大，體系日漸完善，在建設現代、高效、精密農業，提高農業生產力和生產水平的同時，也確保了農民收入。一是農業基礎設施建設投入。政府向農業地區大力提供資助發展水利、交通、運輸、供電和通訊等事業，特別是大型水利灌溉設施都由聯邦政府和州政府投資興建，中小型灌溉設施由農場主個人或聯合投資，政府也給予一定補助。二是科技投入。聯邦政府通過在各地建立農業院校、農業試驗站和農業技術推廣站三級機構推動農業生產水平和生產率持續提高。提倡農戶使用GPS定位系統，依據定位系統測得有關土壤的技術數據對耕地“對癥下藥”，有針對性地施肥、澆水等，大力發展精密農業，提高土地生產率。如伊利諾伊州一家農場，耕種面積達11156畝，從播種到施肥等田間管理、收割都實行高科技、智能化管理。三是補貼農業生產要素的投入。為保護土地，政府出資修造梯田等，還提供土地休耕補貼、農田水土保持補貼、濕地保護補貼、草地保育補貼等補貼。政府補貼使農戶在不增加農業生產要素的情況下，獲得更多的收成。2001年~2008年，農場主平均凈收入達到9.6萬美元，2007年和2008年更是高達近20萬美元，遠遠高于美國家庭年收入5萬~6萬美元的平均水平。

(二)價格和收入支持為防止農產品價格大幅下跌，聯邦政府成立了農產品信貸公司，實施農業價格支持計劃。支持計劃主要包括“直接收購”和“無追索權貸款”兩項。“直接收購”是農產品信貸公司為了支持某些農產品價格，隨時以最低保證價格從市場上收購任何數量的農產品。可以說，價格補貼是美國農業扶持政策的核心。對玉米、大豆等主要農產品實行多重價格補貼，主要補貼方式有：固定補貼，即根據土地面積及歷史產量給予固定補貼；最低價格保障，即農產品售價低于政府確定的目標價格時政府補齊；循環計算，即一年內平均價格低于目標價格的政府再予以補助。一般來說，政府補貼收入占農場主當年收入的15%～24％，最高農產品補貼比率高達63％。政府對主要糧食品種等農產品的各種補貼對增加農戶收入、穩定農業生產發揮了保障作用。

（三）農業保險支持美國現行的農業保險體系是以1938年頒布的《聯邦作物保險法》為基礎逐步發展和完善起來的，制度形成歷經了三個階段：一是政府直接辦理農作物保險業務，獨家經營“單軌制”階段。此間，聯邦農作物保險公司直接開展農作物保險業務，以只承保小麥、棉花和煙草保險等為主，保險責任為多種風險，農作物保險承保面積有限。二是政府引進私營商業保險公司共同經營農作物保險業務的“雙軌制”階段。三是政府提供補貼并完全交由私營商業保險公司獨家經營和農作物保險業務的“單軌制”階段。美國農作物保險形式主要有：多種風險農作物保險、團體風險保險、收入保險、冰雹保險等。由于政府對參加農產品產量、價格、農業收入保險的農場提供50%以上的保費補貼，所以農業的抗風險能力較強，收入相對穩定。

（四）金融支持美國擁有多層次、廣覆蓋、政策性與商業性并存、充分競爭的農村金融服務體系。在服務美國農業的金融體系中，農業服務署（政策性金融機構）的作用不容忽視。在美國金融業支農體系中，商業銀行占40％，農村信用體系占30.8％，農業服務署占20.6％，保險公司占5.7％，私人銀行占2.9％。在競爭激烈的美國金融業中，農業服務署之所以能占有一席之地，主要靠低成本、差異化的經營戰略：第一，業務范圍實行備案制，農業服務署向農場主或農民發放貸款，包括土地貸款、機械設備貸款、醫療教育貸款等，只需要向當地監管部門備案，不需要審批。第二，從負債看，發債成本低，一般不超過4％。因農業企業融資發債與國家債券信用等級一樣高，并且發債籌措的資金發放農業貸款后產生的利息收入實行免稅，這樣，發債成本就低于市場融資成本。第三，業務經營主要包括直接貸款和擔保業務兩類。擔保業務是主要業務，占70％以上，主要為出口企業融資、巨型農場進入資本市場等進行擔保。在直接貸款中，不僅為農場主發放生產貸款，還為農業地區提供醫療、教育、農業基礎設施等公共產品貸款，貸款期限一般在10年以上，最長期限50年。此外，如果農業貸款出現自然災害等損失，90％由政府負責，10％由放貸機構承擔。

（五）立法支持美國農業支持政策每隔5年重新評估并以國會法案的形式重新審定。1933年美國國會通過《農業調整法》以來，經過70多年的發展和完善，美國已在農產品價格、環保、農戶收入保證、稅收優惠、金融和保險扶持等方面形成了一套較為完整的政策支持體系。2002年通過的《農業安全與農村投資法案》增加了直接補貼的范圍和額度，通過反周期支付和貸款差額支付，增加價格補貼并加大信貸、保險、災害等政策的支持力度。2008年《農業法案》更是將2008年~2012年農業補助金額提高到2900億美元，除了維持和增加對玉米、小麥、大麥、大豆、棉花等農作物的補貼外，還將補貼范圍擴大到水果及蔬菜等專業農作物。

二、我國農業扶持及金融支持方面存在的主要差距

（一）農業基礎設施仍較薄弱在我國農業基礎設施中，水利設施薄弱是明顯的短板。有關研究表明，在影響糧食生產的諸要素中，水的增產效應最為突出，水利對糧食生產的貢獻率在40％以上。目前，全國仍有一半耕地缺少基本灌排條件，且現有的農田灌溉設施大多是20世紀50~60年代修建的，很多已年久失修，功能老化，對農業生產的保障功能大大降低。2010年西南地區發生嚴重干旱，2011年春季北方冬麥區發生嚴重氣象干旱，前段時間長江中下游地區又發生嚴重干旱，這些都警示我們水利設施落后將直接威脅農業生產和國家糧食安全。

(二)農業生產方式仍較落后美國20世紀初就開始積極推進土地的規模經營，并實現了機械力對人力和畜力的替代，20世紀70年代實現了全面機械化，進入90年代后全球衛星定位系統廣泛應用于農業生產中，農業工人的裝備水平已經接近或超過產業工人。而我國仍實行以農戶家庭為單位的小規模經營，農業機械雖有一定程度的推廣和應用，但因家庭地塊分割限制，傳統的耕作習慣和耕作方式仍占主導地位。家庭聯產承包責任制在一定歷史條件下，極大地調動了農民生產的積極性和創造性，促進了農村生產力的發展，但在工業化城鎮化發展和農村勞動力轉移的背景下，土地承包經營權分散，又阻礙了農業規模化生產和集約化經營程度的提高。

（三）農業保險相對缺失美國1935年通過第一部《聯邦農作物保險法》后，政府就開始經營農業保險。我國農業保險雖然自二十世紀30年代曾陸續試辦，但由于既缺少必要的經濟基礎，又沒有法律來規范，大都是曇花一現。美國有完備的農業保險法律體系，法律規定聯邦政府應支持農業保險。我國至今還沒有一部農業保險法，只能執行規范商業性保險活動的《保險法》。農村政策性保險制度尚未建立，農業商業性保險業的發展也遭遇現實問題。商業性保險處于費率高農民保不起、費率低保險公司賠不起的尷尬境地，農戶參保意愿和參保率均較低，農業自然災害險種幾乎空白。

（四）金融支農力度有待加大各家商業銀行由于追求利潤最大化的經營目的導致“嫌貧愛富”，對農業這一弱質產業介入較少，且近年來逐漸在“退農進城”，即使在縣域內仍留有分支機構的，也主要是吸收當地存款，其中一部分存款還流向城市，形成了對農業農村資金的虹吸效應，加劇了農業農村資金緊張局面。農村信用社由于資金、人員所限，獨木難支。農發行隨著近年來業務領域的不斷拓展，在維護國家糧食安全、促進糧棉油產業健康發展以及支持新農村建設中發揮了重要作用，但因資金來源渠道較單一，難以滿足農田水利等基礎設施建設和新農村建設的巨大資金需求。同時，由于農業貸款缺乏風險補償機制，也在一定程度上抑制了金融支持農業的積極性。

三、幾點啟示

（一）加大對農業的扶持力度一是擴大支持糧棉油政策性收購的力度和范圍。農業支持和保護政策主要包括直接補貼和價格支持，但兩者支持效果有著較大差異。價格支持能夠直接、快速、明顯地提高農產品的國際競爭力，維護被保護農產品的生產能力。當前，美國實施價格支持的農產品品種至少包括小麥、玉米、大麥、棉花、大米、大豆、花生、食糖、高粱等。我國糧食最低價收購是典型的價格支持政策。隨著我國對農業支持和保護力度的不斷增大，應逐步擴大農產品保護價收購品種，提高重要農產品生產能力和市場競爭力。同時，從儲備結構看，我國除了保有一定的糧食、油脂、豬肉等儲備外，對其他農產品除了根據市場情況出臺臨時收儲政策外，還沒有建立專項的常規儲備。應逐步擴大農產品常規儲備種類和數量，使儲備體系有效發揮平抑價格波動的功能。

（二）加強農業科技的推廣應用一是進一步明確各級政府農業部門的職責，充分發揮農業科研院所的作用，突出開展符合農業發展需要的應用型研究，并充實縣級以下一線推廣應用型人才。二是增加對農業科研與技術推廣的投入。我國目前的農業科技投入一直偏低，提高農業科技投資占農業生產總值的比重，加大對農業科研、推廣的公共投資力度刻不容緩。三是加快先進農業科技的轉化和普及應用效率。針對干旱地區，應推廣節水型農業灌溉技術，建設節水灌溉工程，建設節水型農業試驗、示范推廣、培訓的綜合基地和示范工程。增加對高科技智能化農業的政策扶持和技術資金投入，包括對農機更新、土壤改造、良種培育、生化防蟲、濕地保護、智能作業等實行政府補貼。

（三）加強農田水利建設由于我國自然災害頻發，加強農田水利建設對增強農業的抗災能力具有重要的戰略意義。一是發揮政府在水利建設中的主導作用。由于農田水利建設投入大、見效慢，具有很強的公益性，應充分發揮公共財政對水利發展的保障作用，把水利作為財政投入的重點領域，建立水利投入穩定增長機制。二是切實落實好從土地出讓收益中提取10％用于農田水利建設的政策，針對土地出讓收益和農田水利建設資金需求不匹配的區域性矛盾，強化省內統籌，中央也應統籌部分資金，重點支持糧食主產區、中西部地區和貧困地區的農田水利建設。三是加強對水利建設的金融支持，發展面向水利的中長期優惠貸款業務，推進經營性水利項目市場融資。

(四)完善農業保險法律體系及相關配套制度一是出臺《農業保險法》，把農業保險納入法制化軌道，用法規形式明確農業保險的政策性屬性、政府的管理職能和具體的支持方式、經營主體應享受的具體優惠政策。二是完善與農業保險密切相關的配套制度，制定相應的信貸扶持政策，規定金融機構對參保農戶優先提供信貸，對經營農業保險的公司提供流動性資金；制定相應的稅收扶持政策，對經營農業保險公司免征部分稅賦，保證其長期穩定經營。加大對農業再保險補貼，對糧棉糖等敏感性大宗農產品以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口創匯產品進行再保險補貼。各級政府財政每年撥出一定資金設立農業保險基金，以備補償農業的巨災損失。

（五）加大金融支持力度一是進一步加強農村金融體系建設。目前，我國農村金融服務主要以銀行類信貸的間接融資為主，直接融資發展相對滯后；兩個或兩個以上市場的金融產品嚴重不足，信貸、證券、保險沒有形成相互結合、互為補充的局面。大力發展包括投資業務在內的直接融資，以有效破解“三農”領域融資渠道不暢、資金投入不足的難題。拓寬農發行在“三農”領域從事投資業務的渠道，除發起設立農業產業發展基金、村鎮銀行等股權投資業務外，還可發起設立糧食安全基金、水利投資基金和新農村建設基金等投資業務。二是對農發行不同業務類別，如糧棉油準政策性貸款、縣域城鎮建設貸款、新農村建設貸款等政策性很強的業務視性質給予配套扶持政策。三是鑒于農發行貸款多投入弱質產業，對其應實行稅收優惠政策，提高撥備稅前扣除比例，執行優惠營業稅率，對所得稅實行先征后返等。四是對農村金融市場中資金供需矛盾突出，適應中央加大金融支農要求，央行下達農發行指令性信貸計劃，應適當高于各家金融機構的年度貸款增長平均水平，以充分發揮農發行在農村金融中的骨干和支柱作用。五是制定《政策性銀行法》或《中國農業發展銀行條例》，為農發行更好地履行支農職能提供法律法規保障。