村莊自治創新分析范文

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《山地農業生物學報》2014年第六期

1“三把鎖”體制的產生及內涵

1.1“三把鎖”體制的產生長期以來，農村人口增長過快不僅影響基本國策的執行，而且還影響到農村經濟社會的發展。因此，1988年時任中共貴州省委書記提出，國務院批準建立了“人口控制、開發扶貧和生態建設”為三大主題的畢節試驗區。1988年末，試驗區人口比1949年增長1.39倍，年平均自然增長率高達22.55‰;從1961年至1988年的28年間，除5年之外，貴州人口自然增長率均高于中國人口自然增長率，長期的人口高自然增長率使貴州面臨更大的人口壓力。圖1給出了中國、貴州與畢節試驗區1978－1988年11年的人口自然增長率的比較，從11年人口自然增長率來看，畢節試驗區人口自然增長率曲線，除3年在中國人口自然增長曲線的下方外，其余8年均處于中國、貴州人口自然增長率曲線的上方。可見，畢節試驗區面臨更大的人口壓力。1980年以來，雖然實行計劃生育政策，但處于婚育高峰期，人口自增率仍在16‰，人口無限制劇增，使人均資源占有量日益減少，人均收入水平難以提高。1988年全區人均耕地2.75畝、人均森林0.61畝、人均草場1.33畝，比1957年分別減少21.6%、64.9%和65.0%，形成了“越窮越生、越生越窮、越窮越墾”的惡性循環。因此，實現良性循環，必須把人口堅決控制下來，使之與環境承受能力相適應［7］。為了更好踐行人口控制主題，降低出生率，大方縣于2011年首創了“雙方誠信，雙方承諾”的計生管理體制②，并再次選擇穿巖村作為首批試點村。在此次體制創新中，大方縣要求全縣各部門配合計生部門工作，使得農戶承諾書成為農民的“第二個身份證”，無論辦理何種事務都必須出具《誠信計生證明》。缺乏這個證明的，查實屬于違約超生需要交納社會撫養費后才給予證明。在“一處誠信處處受益，一處失信處處受制”的指導精神下，大方縣穿巖村積極落實誠信計生工作，實行網格化管理，村干部分管不同片區，根據片區人口集中度設置片區誠信小組長和育齡小組長，給予誠信計生戶以優惠，降低了人口出生率，走出了人口計生的“穿巖模式”。鑒于該村在計生工作和社會管理體制方面的創新，國家計生委于2010年頒給該村“示范村居”榮譽稱號，原國務院總理等黨和國家領導人多次至穿巖村進行實地考慮，并給予高度評價。然而在推動“雙誠信，雙承諾”的過程中，出現了不正之風。在農村熟人或半熟人社會網絡中，每個人都會受到當地習俗、慣例等非制度因素的影響，導致人情章屢禁不止。加上部分鄉村干部覺悟和素質不高，出現了小部分人拿到誠信計生證明而沒有繳納社會撫養費或者只交納很少一部分費用，這引起了廣大群眾的不滿。“領導章”、“關系章”、“人情章”及“腐敗章”的存在使得誠信計生變得不誠信，這讓很多村民出現了抵制情緒，不愿意主動繳納社會撫養費，鄉村計劃生育工作難以開展，干群關系緊張，村民失去了對“村支兩委”的信任。“與他們(村干部)關系好的就可以少交費蓋公章，我們沒有關系都不行，必須交齊”道出了很多村民的心聲。村莊自治危機通常是鄉村民主監督創新的直接動力，作為大方縣“雙誠信，雙承諾”的試點村，眼看著試點無法有效開展，村民抵制情緒蔓延。為了能夠有效消除村民的疑問，杜絕公章的不合理使用，2011年穿巖村支部書記王永軍提出了要用“三把鎖”來管理村委會公章的建議。經過與村委會主任陳生明，駐村的鎮婦聯主任金遠芬商量，經過村兩委聯系會議協商，最終形成了三人共同管理村委會公章，三人簽字備案、接受群眾監督的管理體制。

1.2“三把鎖”體制的內涵2013年4月7日至17日我們深入大方縣穿巖村進行調查，我們的調查采取與村干部開座談會、深入戶進行訪談、與干部進行訪談、由調查人員至農戶家中進行問卷調查和親自填寫調查問卷等方式進行。在調查期間，我們沒有回到縣城，而在直接住在村里，這樣不僅能夠有更多的時間獲得大量第一手資料，而且還能夠在調查過程體驗“三把鎖”體制的具體運行。通過對畢節試驗區大方縣穿巖村的實地調研，我們發現了另一種村莊自治的創新實踐。為了應對當地村莊治理過程中的失范現象，解決導致干群關系緊張的焦點、難點問題，該村通過構建“三把鎖”管理體制有效實現了對村干部的民主監督。所謂“三把鎖”是把村里面的四顆公章:黨支部公章，計生公章、社會治安綜合治理公章、村委會公章全部鎖住一個抽屜中，外設兩把明鎖和一把暗鎖，鑰匙分別由村委會主任、村支書和駐村干部持有。只有當三人同時在場，一致同意時候才能夠對村內各項事物進行最終確認，三人同時簽字備案后生效。作為一種新型的鄉村民主管理體制創新，穿巖村的實踐可以為村莊自治建設提供一些有益的經驗借鑒。為了進一步發揚鄉村民主精神，接受廣大群眾監督，穿巖村適時擴展了“三把鎖”的監管范圍，將其延伸到了黨務、村務、財務等其他方面，并最終形成了今天的“三把鎖，三支筆”管理四個公章的體制。然而三個人管理公章帶來了互相制衡，但同時也帶來了提高村民蓋章的成本的可能性。為了避免三個人中某一個不在村內帶來的不便，穿巖村建立了《穿巖村約定辦公.制度》，每逢周一時候掌管三把鑰匙的村鎮干部都會集中坐班，全天給村民辦理事情。村民如果遇到急切事情，則會特事特辦開辟綠色通道，三人互相聯系之后給予辦理。三人小組中任一人外出開會時，都必須將鑰匙委托給村委會副主任、副支書代為保管，方便村民辦事。使用過公章后，都必須有三個人的簽字留作備案待查。

2“三把鎖”體制的創新及績效

在引入“三把鎖”體制之前，穿巖村就在民主制度建設方面，做出了一定的探索。作為畢節實驗區的排頭兵，穿巖村“村支兩委”本著爭先創優的精神，在縣鄉兩級政府的指導下，制定了《村兩委聯系會議制度》等20余項規章制度。每月28日村兩委定期召開聯系會議，邀請黨員代表、村民代表列席會議，對本月的村務進行總結，對計生工作進行民主評議。為了約束村干部行為，村里還成立了7人組成的村務監事會，負責對“村支兩委”進行監督。另外充分發揮村計劃生育委員會和“五老”協會這兩個群眾自治組織的影響力，組織村民對村務進行監督。但是許多項制度并沒有得到真正實施，僅僅成為了掛在墻上的裝飾品。很多村民無法很好的對“村支兩委”進行監督，村民代表會議經常得不到召開，村務監督委員會沒有實權，起不到監督作用。為了能夠提高上述兩種監督機制的效果，形成與其互補的民主監督體制。在推拉雙方作用下，形成了穿巖村獨特的“三把鎖”體制。與貴州省錦屏縣的“五合章”相類似，大方縣穿巖村發明的“三把鎖”也是農民群眾樸素民主思想的直接體現。結合本地的實際情況，穿巖用“三把鎖”管理公章雖然做法很簡單，但體現了相互制約、上下聯動、公平辦事，民主監督和制度治村的村民自治精神。“一個健全的民主社會，其權力監督的指向應當是自上而下的監督、平行監督和自下而上的監督這三者平行配置、有機統一”［8］。

“三把鎖”是一個容納了體制內與體制外監督，上級監督、平級監督和群眾監督相結合的的又一鄉村民主監督模式。三把鎖鎖住了公權，順應了民心。圖2對“三把鎖”體制的村莊自治運行模式進行了一個總體描述。綜合起來看，穿巖村的“三把鎖”體制的創新主要體現在以下幾點:第一，在村莊自治的民主決策方面吸納了駐村鄉鎮干部共同參與，理順了上下關系，強化了上級監督的力度。在當前的“鄉鎮村治”的體制環境下，村民自治很難擺脫鄉鎮政府的影響。一方面《村民委員會組織法》第二條規定了“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”;第四條規定“鄉鎮人民政府對村民委員會的工作給予指導支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”，因而鄉鎮政府與村民委員會并不是上下級的行政關系，而是指導與被指導的關系［9］。另一方面，又強調了要堅持黨在農村工作中的領導地位。村支部委員會和鄉鎮則屬于領導與被領導的上下級關系，鄉鎮主要通過村支部來實現自己的管理。畢節試驗區大方縣羊場鎮通過實行干部駐村，配合村干部進行村務政務管理，密切了村鎮之間的聯系，加強了互相的理解。駐村干部通過全程參與，更加深入了解了農村的情況，能夠及時將所了解的情況傳遞上去，實現了政情民情的上通下達。既達到了監督“村支兩委”的目的，又可以避免掠奪式的選擇性治理。第二，權利相互制衡，推動橫向監督，緩和了“村支兩委”之間的矛盾。在村莊自治過程，以村委會為代表的村民自治傾向與鎮黨委認命制下的村黨支部之間的矛盾是當前治理中的主要矛盾之一［10］，而“村支兩委”之間的矛盾很大程度又是管理體制導致的。穿巖村不僅通過定期召開村兩委聯系會議達到互相溝通，民主協商，而且“三把鎖”體制讓雙方互相制約。鄧小平曾指出共同工作、水平相同的成員彼此熟悉，“監督作用可能更好一些”［11］。在村委上不再是村委會一邊說的算，黨委，政務也不再讓黨支部一家獨大。所有的村內事物必須包括駐村干部的三人同時無異議時才能生效。“村支兩委”在這種制度安排中，既需要互相合作，又需要競爭和彼此監督，避免了兩委各行其是，減少了胡亂作為和不作為，凝聚了民心和人力。第三，形成了真正的制度規制，促進了民主決策和民主管理。在引入“三把鎖”制度之前，“有關系”的村民則很快能得到辦理，無需承擔額外的支出。“沒關系”的村民找村干部辦事，包括辦理戶口、計生證明、民政、房改都必須“意思一下”，“不拿幾包煙或兩瓶酒去找村干部辦事，能辦的也拖得讓你下次再來”，“得罪了管章的村干部，去找他根本不搭理你”，這無疑增加了群眾的經濟負擔和時間成本，激化了干群之間矛盾。“三把鎖”體制的目的在于制度治村和按章辦事，村民在參與村務過程中無需再擔心村干部個人偏好，有利于減少了干部的尋租行為，減輕村民的負擔，對構建和諧鄉村有著積極的意義。根據我們的入戶調研，超過半數村民認同該體制能夠約束村干部的掠奪行為，62.5%贊同創新后體制相對以前更加民主。第四，從事后監督向前推進為過程監督。失去了監管的權力如同失去了韁繩約束的野馬，要真正做到“利為民而謀，權為民所用”，必須加強監督體系建設。監督主體應該多元化，監督的方式需要多樣化，監督范圍需要全程化。受到當前我國農村的實際情況約束，民主監督工作開展的卻異常艱難。

監督主體虛無，人人監督導致了無人監督;監督主體沒有獨立性無法有效監督;信息不對稱，地位不對稱導致群眾無力監督，凡此種種都導致了監督工作無法取得正常的效果。村民代表會議和監察會在該村由于缺乏獨立性，實際上并不能夠起到監督的作用，監督的范圍也僅僅局限于事后監督。“三把鎖”體制運行以來的成效是明顯的。第一，使“村支兩委”的權力能夠要陽光下運行。“三把鎖”體制通過將監督范圍推進到工作開展進行中，使村民能夠有效監督村務政務，保障了權利在陽光下運行。推行“三把鎖”民主管理和監督體制以來，村兩委和駐村干部形成的三權分立，互相監督，互相制約，有效減少了穿巖村中眾多不合理現象。根據我們的200戶調研數據顯示，當前村民對村務公完整度和信任度分別達到了94%和63.5%，對村委會的滿意度和村支部的滿意度分布達到了71.5%和63%。第二，“三把鎖”體制的運行增加干群信任度，促進計生工作有序開展。“三把鎖”體制運行一年來，有效的減少了計生服務工作的不透明現象，減輕了村民對“村支兩委”違規辦事的疑慮，緩解了干群之間的不信任。村民主動依法繳納社會撫養費從2010年的2萬元增加到了2012年的8萬元，該村試點工作取得了極大成功。

3“三把鎖”體制存在的問題

穿巖村的“三把鎖”體制體現了農民群眾的創新精神，是村莊自治的又一寶貴實踐。“三把鎖”體制增強了鄉鎮對村干部之間的監督，減少了上下之間的信息失靈;促進了“村支兩委”的相互約束，防止了濫用權利;方便了群眾辦事和民主監督，增強了“村支兩委”個公信力。然而，作為村莊自治的一種創新，“三把鎖”體制依然有許多缺憾和不足。首先，“三把鎖”體制運行中群眾參與度不夠。馬克思指出“民主是群眾對他們委托的代表的統治”，民主監督的核心在于廣大人民群眾的民主，而非少數人的民主。在穿巖村，群眾民主監督依然不容樂觀。一是村民的素質堪憂。留守在村中的大多數都是老弱病殘和兒童，有能力、有知識的村莊精英幾乎都流出外地，村莊治理陷入了后繼無人的狀態。根據我們的200戶入戶數據顯示，留守村民平均年齡接近50歲，受教育程度僅有3.73年。86.5%沒有聽說《村民委員會組織法》。二是村民參與村莊自治的意識薄弱。很多村民對村務表現出漠不關心。“我只要種好的地就行了，誰當村干部，他們做什么都和我沒關系”。近幾年參加過村民大會的比例不超過50%，有21%的村民甚至不清楚本小組的村民代表是誰，87%的村民不知道或不清楚村里存在著民主監督組織。除了村民自身原因導致了的民主監督落后外，“村支兩委”宣傳方式落后，力度也遠遠不夠。穿巖村分布廣散，下轄的27個村民組中，只有4個村民組沿貴畢公路展開，能夠方便的到達村委會，而其他小組則山路艱辛，最遠的寨子需要行走兩個小時到達村委會，時間和精力的限制使得很多村民無法對“村支兩委”進行有效監督。而該村僅僅在通過村務公開欄一種形式進行村務公開，這使得絕大部分群眾無法及時了解村情，民主監督更無從談起。在當地走訪過程中，很多村民依然沒有聽說過本村已經運行兩年之久的“三把鎖”體制，甚至部分女性村民并不知道村兩委主要干部是誰，這一點值得深思。其次，“三把鎖”體制缺乏外部監督。“三把鎖”體制更多的表現為上級對下級的監督和內部監督，缺乏外部監督。“缺乏監督的權力會導致腐敗”是亙古不變的道理，實現對公權的有效監督需要內部互動，上下聯動。與村黨支部或者村民委員會的一元化權威治理相比，“三把鎖”體制優化了村莊治理結構，但是監督機制還需加強。在缺乏外部監督情況下，制度運行的效果更多依靠基層干部的個人素質與覺悟。當這三人組成的決議小組克服人類自身的貪欲，實實在在的為人民群眾辦實事時，就是一種帕累托改進;但如果三人在長期博弈過程中為了各自利益形成“串謀”，反而會加重群眾負擔。“無論是三把鎖管理還是一把鎖管理，能夠監督群眾監督都是一樣的”穿巖村一位退休老村干一語中的到出了外部監督的重要性。第三，缺乏對鎮村干部的懲罰機制設計。鎮村干部在村民看來是不能夠輕易得罪的，“我們哪敢監督他們，得罪他們以后去找他會辦事很難”，害怕被報復的心理使得很多村里的不公平現象不聞不問，連帶式制衡使得村民對村干部違紀違法現象忍氣吞聲［12］。只有當矛盾激化到一定程度后才會以激烈反抗方式得以釋放，這也是當前基層治理中群體性事件頻繁的原因之一。雖然新《村民自治法》第十六條規定了“本村五分之一以上的有選舉權村民”或“三分之一以上的村民代表”聯名提議罷免不稱職的村干部。但是該法并沒有明確罷免程序、罷免時效，罷免程序［13］，依然沒有解決罷免難的問題。一項好的制度能否生效不僅取決于鼓勵措施，更取決于懲罰措施。缺乏了懲罰機制，鎮村干部的行為就得不到有效約束，甚至有恃無恐的公然違規。村內雖然有著7人組成的村務監察委員會，但是存在著自我監督的傾向。村支書是監察委員會組長，還包括另外三位村干部。“三把鎖”的核心成員缺乏專門的獨立的監督機構對其違規違約行為進行處罰的制度，需要進一步完善。第四，民主監督范圍狹窄，并沒有觸及民主監督最需解決的民生問題。穿巖村是一個典型的狠抓計生村莊。該村受到過多位高層領導的密集視察，獲得過不同層次多項榮譽。“三把鎖”體制起源于計生工作，然后才逐漸推開到更廣的范圍。但該村工作重點仍放在計生工作上，只是在計生工作中很好的做到了民主監督。穿巖村制定了《穿巖村人口計生鄉規民約》，每月定期召開計生工作民主評議會議，而對于其他村務的公開公正公平關注力度較少。經調查該村村民最為關心的事情主要有土地征集、村財務支出、危房改造、民政救濟，群眾意見反饋(主要是通路，通電和通水問題)依然公開度不夠(見表1)，“猶抱琵琶半遮面”的狀態需要進一步深化。

4研究結論及建議

4.1研究結論穿巖村的“三把鎖”體制創新再次證明了農民是鄉村改革基本創新力量，他們敢于突破，是推動鄉村和國家體制變遷的源動力［14］。在村莊自治過程中，要相信群眾，尊重群眾首創精神。穿巖村發明的“三把鎖”體制有效解決了當地的棘手問題，獲得了群眾的認可，實現了互相制約、依章辦事，民主監督的村民自治格局，這一點值得充分肯定。但由于客觀條件限制，作為西部地區貧困山區農村的體制建設相對落后，“三把鎖”體制還有很多缺陷存在，這需要包容，對此不能夠過于苛求。循序漸進，在原有基礎上不斷實現大多數利益的改善就是一種好的制度。

4.2完善“三把鎖”體制的建議對于穿巖村這樣的欠發達地來講，“三把鎖”體制是村莊自治的適宜機制，為使“三把鎖”體制運行更加有順暢，我們認為應進一步做好以下幾個方面的工作。第一，提高村民的理解度和參與度。對于類似穿巖村這樣的村莊來講，相對于傳統的村莊自治機制，“三把鎖”體制作為一種改善村莊自治的機制設計，要能夠更加高效有序地運行。其中一個重要前提在村莊內的農戶要知曉“三把鎖”體制、要能夠理解“三把鎖”體制，只有這樣，村民才會支持“三把鎖”體制的運行。對于穿巖村來講，當務之急是要向每個村民宣傳“三把鎖”體制、講解“三把鎖”體制，讓每個村民都深入理解“三把鎖”體制，只有這樣，村民才會自覺參與到“三把鎖”體制的運行中來，成為“三把鎖”體制的受益人。第二，在“三把鎖”體制運行中引入外部監督機制。當前村莊自治中引入了鎮村干部，但缺乏村民代表參加，無法有效傳導社情民意。這一點尤其需要注意，如果解決不好，村莊自治就異化為科層體制或者干部自治。基于此，建議在下一步推進“三把鎖”體制運行中，引入外部監督機制。建立村民監督機制，每個村民組推選1名村民代表組成村民監督組，“村支兩委”成員不能兼任監督小組成員或者組長，每個月有一個監督小組成員對“三把鎖”體制進行定期或者不定期監督，每半年或者一年村民委員會主任或者黨支部書記向監督小組進行一次“三把鎖”體制運行情況報告，自覺接受村民監督。同時，增強監督小組的獨立性。只有監督的主體具有獨立性，才能更有效的去約束監督客體。應當通過村民代表大會或村民會議，選舉出在當地享有威望，品性正直的村民組成農村自治組織的“第三駕馬車”，實現監督權與決策權的完全分離，推動“三把鎖”體制健康發展。第三，設計違規干部的懲罰機制。監督小組的獨立與參與只是完善“三把鎖”體制運行的第一步，要使“三把鎖”體制真實走向村莊自治，必須落實監督小組的懲罰機制，對違規干部進行懲罰。能夠有效處罰“村支兩委”的違規行為是保障“三把鎖”體制運行的關鍵環節，如果不能夠對違規干部進行懲罰，“三把鎖”體制就有失去其設計時的預期目標。因此，強化懲罰機制的設計至關重要，另外，在設計懲罰機制時，需要制定行之有效，方便實際操作的懲罰條例，細化處罰細節和處罰方式等等。第四，擴大“三把鎖”體制運行的范圍。從我們深入農戶進行的調查來看，農戶希望“三把鎖”體制運行不僅限于人口計生和社會保障問題，希望將“三把鎖”體制運行擴展到如土地征用、村財務支出、危房改造等更為廣泛的民生領域。因此，我們建議，作為村莊自治改革創新的“三把鎖”體制，要能夠在實踐更好地運行，能夠得到更多村民的認可和支持，應該充分考慮村民的訴求，將更多的村莊事務尤其是公共事務納入“三把鎖”體制的范圍。

作者：洪名勇錢龍龔麗娟朱玉鵬單位：貴州大學管理學院浙江大學中國農村發展研究院