俄羅斯電子文件管理研究范文

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《圖書情報知識雜志》2015年第六期

1俄羅斯電子文件發展態勢及對檔案管理工作的挑戰

隨著俄羅斯社會信息化及電子政務建設的迅速推進,電子文件成為俄羅斯政府機關、企業及各類組織進行信息記錄、信息交流和信息保存的最重要方式。2000年至今,俄聯邦政府及地方政府制定實施了一系列信息化規劃,聯邦層面的有:《2002-2010年電子俄羅斯聯邦規劃》、《至2015年俄羅斯信息社會發展戰略》、《至2010年俄羅斯電子政府建設綱要》、《2011-2018信息社會專項規劃》等,地方層面的有:“電子莫斯科”、“電子阿爾泰”、“電子韃靼斯坦”等[1],這些信息化規劃的實施直接促進了各級政府的電子政務建設,同時,也為電子文件的產生和流轉創造了條件,2009、2010年俄羅斯政府先后開通了“跨部門電子文件處理系統”(МЭДО)和“跨部門電子交互系統”(СМЭВ)。根據上述規劃所設定的目標,截止2015年,俄羅斯國家機關之間電子文件流轉量不少于總文件量的70%,電子化的檔案全宗數量不少于館藏總量的20%[2]。電子文件數量和類型激增,成為政府管理決策的關鍵性信息資源,這對電子文件的有效管理和長期保存提出了迫切要求。與中國及歐美許多國家類似,從國家層面和行業領域加強電子文件管理領域的立法和標準建設,探索電子文件管理機制,建立并完善有助于確保電子文件真實性、完整性、可靠性和可用性的管理制度是當前俄羅斯電子文件管理的核心問題。

2俄羅斯電子文件管理立法及標準建設

2.1俄羅斯電子文件管理立法進展確認電子文件的法律憑證性和法律地位是電子文件有效管理的法律依據和法律保障,俄聯邦兩個重要的法律《電子簽名法》和《信息、信息技術和信息保護法》對此作了相應規定。2006年頒布實施的《信息、信息技術和信息保護法》是調整俄羅斯信息法律關系領域的基本法,該法確認了電子文件的法律地位。根據該法規定,以電子數字簽名形式或其他類似手寫簽名形式簽署的數據電文,被認為是電子文件,與手寫簽名的文件具有同等的法律地位;在簽訂民事法律合同時,當事人之間用署有電子簽名的數據電文交換被認為是文件交換[3];2011年頒布實施的俄羅斯聯邦《電子簽名法》(該法取代了2004年頒布的《電子數字簽名法》)規定,電子文件的數字簽名具有與紙質文件手寫簽名同等的法律效力,從而使電子文件的法律憑證性得到有效保障[4]。此外,俄聯邦其他相關法律則在一定程度上認同了電子文件的地位和作用。如:《民法》(1994)確認了電子合同的效力,《會計法》(1996、2003)和《稅法》(2000)等都規定可提交電子形式的會計報表或稅務申報表,2002年俄羅斯稅務局明確規定,只能提交電子稅務申報表。《仲裁訴訟法》(2002)確認了電子簽名文件及其他類似手寫簽名的文件具有與書面文件同等的效力,《海關法》(2003)規定,通關所需要的文件可以電子形式提交,而《勞動法》也不排除使用電子形式的人事文件。此外,俄聯邦《政府信息公開法》(2009)、《俄聯邦國家檔案館、市立檔案館、博物館、圖書館和科學院保管、收集、統計、利用聯邦檔案全宗文件及其他檔案文件基本規則》(2007)等相關法律法規為電子文件管理立法提供了參考和依據。在文件與檔案管理領域,俄羅斯針對電子文件管理的立法正處于起步階段。《俄羅斯聯邦檔案事業法》(2004)明確規定,將電子文件納入俄羅斯聯邦檔案全宗,確認了電子文件的檔案價值,使其與紙質檔案一樣成為聯邦檔案全宗的重要組成部分[5]。2011年修訂的《聯邦機關公文處理條例》適當增補了有關電子文件管理的相關條款,明確界定了“文件的電子形式”、“文件掃描”和“電子公文”的概念,并詳細補充說明了聯邦機關電子文件管理工作的特點[6]。《俄羅斯國家檔案館工作基本規則》則較為籠統地規定了電子文件接收進館、長期保存、統計和著錄等問題,這些問題在其他相關法規如《機關檔案室工作規則》(2002)、《俄羅斯國家檔案館科技文件工作基本規則》(2003,草案),《機關檔案館(室)科技文件工作基本規則》(2004,草案)等法規中得到了細化。2009年9月30日俄羅斯政府頒布的《跨部門電子公文管理系統條例》為解決電子政務系統跨部門電子公文流轉的效率和安全性問題提供了法律保障。此外,為了實現國家機關電子文件流轉量不少于總文件量70%的目標,聯邦檔案局了《關于聯邦機關內部活動必須以電子形式形成、保管和利用的文件一覽表》(2011),為機關內部事務處理活動形成的電子文件類型及管理提供了具體建議。這些與電子文件有關的規范雖然體現了俄羅斯檔案館和政府部門在電子文件管理中積累的成果和經驗,但是,它們還不足以解決電子文件全程管理尤其是電子文件長期保存所面臨的諸多問題,缺乏保障電子文件真實性和可長期存取性的管理機制。綜合上述俄聯邦《電子簽名法》、《信息、信息技術和信息保護法》、《民法》、《會計法》、《海關法》、《勞動法》等重要法律的規定,俄羅斯立法系統對電子文件的法律地位是認可的。而檔案部門則任重道遠,需要在這種有利的立法環境中,制定相應的政策、法規和標準,引導和規范電子文件管理,確保電子文件的法律憑證性,保護電子檔案資源。

2.2俄羅斯電子文件管理標準建設早在20世紀60~70年代,蘇聯時期產生并積累了相當數量的機讀文件,20世紀80年代,制定了3項有關機讀文件的國家標準:ГОСТРД50-524-84.《方法指南.機讀文件保存規則》(1985),ГОСТ6.10.4-84.《賦予計算機機讀文件法律效力.總則》(1985),ГОСТ28388–89《信息加工系統.磁性載體文件.制作和加工規則》(1990)。但遺憾的是,因蘇聯解體這幾項重要的國家標準沒有充分發揮效用就無效了,而且也無法應對當前電子文件規模急劇增長帶來的挑戰。因此,制定新的電子文件管理標準迫在眉睫。當前,俄羅斯在電子文件管理領域積極謀求與國際接軌,電子文件管理問題被納入俄羅斯檔案事業中長期發展規劃的核心內容。表現為:第一,俄羅斯密切關注歐洲委員會2001年的《電子文件管理功能需求模型》(Moreq,已升級為Moreq2、Moreq2010),受其影響較大,Moreq為俄羅斯政府機關和企業的電子文件管理系統設計及元數據方案制定提供了參照;第二,采用3個重要的電子文件管理國際標準ISO/TR18492、ISO15489、ISO23081為國家標準,具體為:ГОСТР54989-2012/ISO/TR18492:2005,ГОСТРИСО15489-1-2007和ГОСТРИСО23081-1-2008。除此之外,俄羅斯對有關電子文件存儲載體的國際標準如ISO18921、ISO18923:2000、ISO18925:2002、ISO18926系列、ISO18927:2002、ISO18933系列等也比較關注。第三,制定了有關文件與檔案管理領域的基礎標準:ГОСТР7.0.8-2013《文書處理與檔案事業-術語和概念》、ГОСТРИСО15489-1-2007.《信息、圖書及出版事業標準體系.文件管理.基本要求》、ГОСТРИСО23081-1-2008.《信息、圖書及出版事業標準體系.文件管理.文件管理過程.文件元數據》;電子文檔管理系統標準:ГОСТ54471-2011《電子文檔系統.文件管理.電子形式保存的信息.有效性及可靠性保障建議》;電子郵件標準:ГОСТР53898-2010《電子文檔系統.文件管理交互系統.電子郵件要求》等。第四,俄聯邦檔案局委托俄羅斯文書學與檔案工作研究所(ВНИИДАД)研究制定了一系列有關電子文件收集、鑒定、統計和長期保存的方法指南,為出臺該領域的標準規范奠定了基礎。2012年俄羅斯文書學與檔案工作研究所制定了《電子文件保管的組織及技術方法指南》,提出了電子文件歸檔和長久保存的指導性意見[7]。在此基礎上,2013年俄羅斯文書學與檔案工作研究所研制了《機關檔案室收集、統計和保管電子文件方法指南》[8]、《國家檔案館和市立檔案館收集、統計和保管電子文件方法指南》[9],分別從機關檔案室和國家檔案館層面規范了電子文件收集、統計和保存中的具體要求,對于基層電子文件管理工作具有重要的指導意義。第五,俄羅斯檔案事業中長期發展規劃《2020年前俄羅斯檔案事業發展綱要》十分重視電子文件管理標準化問題,該綱要強調,應從國家層面建立文件管理、檔案管理和文件流轉的標準規范,建立統一的電子文件管理系統,以最小的成本實現最優化和合理化的文件流轉,從根本上減少每個國家機關為研發電子文件管理系統而付出的成本。具體的措施包括:制定電子文件形成、整理及保管標準;制定電子文件歸檔和移交進館的格式標準以及電子文件長期保存和利用服務的技術方法標準;建立電子文件管理領域的合作機制;建立聯邦“電子文件保管中心”[10]。可見,與中國等大多數國家類似,俄羅斯政府及檔案部門已經開始著手建立電子文件管理標準體系,針對政府部門電子文件的形成、歸檔、保管以及進館和長期保存制定相應的技術標準和質量規范,提高電子文件管理的效率和質量。

3俄羅斯聯邦政府“電子文件保管中心”(ЦХЭД)建設構想

俄羅斯政府建立電子文件檔案館的設想開始于2010年。俄羅斯總統辦公廳主任С.Е.Нарышкин在2010年9月7日召開的一次聯席會議上,首次對聯邦機關的電子文件管理問題表示密切關注。隨后,俄羅斯聯邦檔案局長В.П.Тарасова于2010年9月16日在挪威奧斯陸召開的國際檔案圓桌會議上發表了題為《俄羅斯電子文件及檔案管理現實問題》的報告,闡述了俄羅斯準備建設專門的聯邦電子文件檔案館的構想[11]。此后,在2011年6月8日召開的俄羅斯信息社會發展理事會會議上,國家檔案館長А.Н.Артизов首次提出了“電子文件保管中心”(ЦХЭД)這一概念及建設思路,擬對聯邦機關形成的電子文件集中保管。檔案學家С.Л.Кузнецов認為,傳統檔案館既缺乏必要的技術設施,又缺乏熟悉現代信息技術的檔案專家,無法對大量電子文件進行有效管理和長期保存,為此,有必要建立“電子文件保管中心”(ЦХЭД),對聯邦機關形成的電子文件進行集中保管和長期保存[12]。2013年,經過俄羅斯聯邦檔案局、國家檔案館、通信部、經濟部等多部門協商,開展多次專家討論和調研,俄羅斯聯邦檔案局了《2020年前俄羅斯檔案事業發展綱要》,明確提出了聯邦“電子文件保管中心”(ЦХЭД)建設規劃。該規劃的基本思路是:在聯邦檔案館中,選擇一個具有良好基礎設施的檔案館作為中心基地。該中心與接入“跨部門電子文件處理系統”(МЭДО)和“跨部門電子交互系統”(СМЭВ)的各聯邦機構保持業務聯系,具備對聯邦機構電子文件集中接收、永久保管和提供利用服務的功能。同時,它也集中保管聯邦檔案館所保存的聯邦檔案全宗的數字化副本。在地方層面,可在各聯邦主體建立類似的電子文件保管中心,接收和保管各聯邦主體形成的電子文件。《俄羅斯聯邦檔案局及所屬機構2011-2020年信息化規劃》對“電子文件保管中心”(ЦХЭД)建設進行了具體部署:ЦХЭД負責集中接收、保管和利用聯邦政府部門及下屬機構在機關電子文件處理系統、“跨部門電子文件處理系統”(МЭДО)和“跨部門電子交互系統”(СМЭВ)中形成的電子文件,同時,集中保管聯邦檔案館所保存的聯邦檔案全宗的數字化副本。ЦХЭД所接收電子文件的來源機關包括:①聯邦政府機構和國家權力機構;②聯邦檔案館。聯邦檔案館在完成“檔案全宗”、“全宗目錄”、“中央全宗目錄”等項目的過程中,對館藏聯邦檔案全宗文件數字化轉換以后形成的數字副本。根據《俄羅斯聯邦檔案局及所屬機構2011-2020年信息化規劃》,2011~2020年直接用于ЦХЭД建設的預算項目及預算支出為:①電子文件接收4.51億盧布;②電子文件保管新庫房建設4.75億盧布;③電子文件信息檢索系統開發與維護4500萬盧布。加上其他技術研發和組織管理等相關費用,2011~2020年ЦХЭД的建設總經費約為12.9億盧布[13]。可見,俄羅斯“電子文件保管中心”(ЦХЭД)的功能類似于美國的電子文件檔案館(ERA),這說明俄羅斯政府已經認識到電子文件對于國家管理及國民經濟發展的重要性并有所行動。但ЦХЭД尚處于計劃和初步設計階段。ЦХЭД建設面臨的兩大短板是經費不足和人才緊缺。因此,俄羅斯聯邦政府持續穩定的財政支持和大量的專業技術人才保障將是該項目順利進行的關鍵。

4俄羅斯電子文件管理實踐進展———莫斯科電子載體文件中心檔案館(ЦАДЭНМ)

莫斯科電子載體文件中心檔案館(ЦАДЭНМ)是俄羅斯最早的專門接收和保管電子文件的檔案館。ЦАДЭНМ創建于2002年4月2日,隸屬于莫斯科市檔案管理局,接收和保管莫斯科市政機關及該市各類所有制形式的組織形成的永久和臨時保存的電子文件。另外,還保管莫斯科市民的個人檔案、有關莫斯科歷史的檔案文獻,該館只接收和保管電子文件。ЦАДЭНМ在電子文件管理技術和管理方法等方面積累了寶貴的經驗,制定了一系列電子文件保管及利用制度,能夠為俄羅斯國家檔案館接收、保管、處置及提供利用電子文件提供重要的參考和借鑒[14]。主要體現在:

(1)對電子文件的概念、范圍、性質、結構等基本問題進行了分析和闡釋。根據俄羅斯2011年頒布實施的《電子簽名法》,電子文件是“所含信息以電子數字形式存在的文件”。電子文件由如下4個部分構成:信息、表現形式、描述性元數據、技術元數據。電子文件的表現形式既可以是電子數字形式(如元數據、電子數字簽名、電子認證代碼、校驗),也可由紙本文件數字化轉換而成。電子文件載體的性能及狀態、信息記錄方式和所采用的保存格式對維護電子文件的完整性、真實性具有重要影響,電子文件長期保存主要從文件內容和技術上保障其真實性。

(2)根據有限的物質技術條件選擇了相應的電子文件保管策略。由于物質技術原因,ЦАДЭНМ無法實現對歸檔電子文件大規模、在線提供利用,長期以來,只能采用傳統的離線方式提供利用。因此,只能借助外部存儲介質,或者在閱覽室的工作臺上(電子閱覽室)提供利用,或者根據用戶需求提供復制件。目前ЦАДЭНМ主要采用光盤存儲,如CD-R,DVD-R,DVD+R等一次性寫入光盤類型。ЦАДЭНМ的電子文件保管策略總體可歸納為:介質保存(光盤存儲)及多套保存,一般為2套(工作件和備份件),一套用于工作及提供利用,一套用于災難恢復備份;離線方式提供利用;對接收進館的電子文件格式進行校驗,分為保險格式(開放格式)、自定義格式和原生格式。原則上盡可能采用保險格式或者廣泛通用的格式,有目的地將原生電子文件格式轉換為保險格式或者自定義格式,及時進行介質更新。在電子文件保存中采用遷移、仿真、封裝等技術對抗技術過時。

(3)建立并維護有利于電子信息載體長期保存的最佳條件,控制庫房溫濕度。措施包括:監控保管單元(保管對象)的物理性能和技術性能;標注保存單元(保存對象)載體原有的技術特征;保管單元(保管對象)使用以后進行檢測;評價電子文件的技術性能;及時進行介質更新;保護電子文件不受計算機病毒入侵或非法存取;維護能夠驗證電子文件完整性和真實性的關鍵要素和保存條件。電子文件保存的溫濕度條件為:溫度:+23-25℃,相對濕度:50%,基本由空調加以控制。經監測,在上述溫濕度條件下,光盤存儲的電子文件在4年之后其載體會出現輕微的退化現象,但不會對電子文件的技術性能產生影響。

(4)重視電子文件的統計工作。具體表現為:①將電子文件統計單位劃分為:檔案全宗(檔案集合)、信息資源、電子文件保管單位、電子文件統計單位;②電子文件保管單位和電子文件統計單位在檔案著錄框架內單獨進行;③電子文件保管單位統計在檔案館總體范圍內按順序進行;④電子文件的統計單位屬于各種不同類型信息資源的,登記在不同的目錄上;⑤登記在冊的電子文件統計單位包括:計算機文件夾、計算機文件、數據庫表格、電子表格;⑥電子文件統計冊(清單)的制作、保管和利用,既采用電子形式,也采用紙質形式;⑦為了確認電子文件的真實性和完整性,需要在統計冊(清單)上加蓋傳統的印信———組織全宗形成者的簽名和印章。至2008年初,ЦАДЭНМ臨時保存的11類信息資源共有442619個統計單位,其中共有398801份文件,總規模達到17940MB,分布在32個保管單位中。

(5)重視電子文件元數據信息的描述和著錄。主要包括如下幾種:①一般信息:電子文件識別信息、形成及保管歷史、內容及構成、存取及利用的條件、相關材料等;②模擬原件的性能描述;③信息資源的組織情況(挑選原則,模擬信息轉換成數字信息之后的數據校驗方法);④產生電子文件的信息系統的技術性能(信息系統開發的目的及該系統的名稱、系統擁有者、開發商、開發的緣由、用戶情況、系統設計、系統結構、支撐軟件等);⑤電子文件真實性保障信息;⑥能夠確認電子文件完整性的可信信息。

(6)在實踐中逐步探索電子文件接收進館的選擇和鑒定標準。當前,俄羅斯在電子文件收集和鑒定領域的標準規范基本是空白,這對ЦАДЭНМ提出了嚴峻挑戰。ЦАДЭНМ參考了國際經驗,對進館電子文件類型及來源機關進行了不斷的篩選,首先接收最重要的信息資源:聯合數據庫資源、莫斯科市重要權力機關的電子資源以及重要的原始數據。為了確保將具有重要價值的電子文件收集進館,ЦАДЭНМ對上述擬接收進館的莫斯科市政機構及有關社會組織的自動化信息系統(АИС)進行了長期調研。從2003至2007年,ЦАДЭНМ調查了莫斯科市36個政府機關和組織的105個信息系統,包括280個數據庫。最終確認了首批進館電子文件來源機構包括8個國家機關和城市組織。根據莫斯科國家檔案館ЦЭПК的決定,在實驗階段,ЦАДЭНМ僅接收臨時保存的電子文件進館,因此,首先試點的是已撤銷機關所形成的電子文件,2008年初,ЦАДЭНМ首批接收進館的電子文件包括3個全宗、兩個文件集合,含11類信息資源類型[15]。ЦАДЭНМ在電子文件鑒定、保存、統計和著錄等方面的工作實踐表明,必須采取嚴格的系統化程序對電子文件進行管理。任何可信的電子文件都是在可控的信息系統中產生的,這些系統具有專門的業務功能,所產生的數據具有獨特的結構和技術特征。可信的信息系統能夠保證所產生的電子文件的可信性、真實性和完整性。正因如此,在自動化信息系統АИС中形成的電子文件具有可信性、真實性和完整性。ЦАДЭНМ在電子文件管理中,尊重每一種信息資源的特異性,這既體現在對電子文件的長期保存中(如遷移),也體現在對電子文件的描述和著錄中(如編制歷史指南和文件技術性能描述),還體現在電子文件的提供利用中(如采用專業軟件工具集)。因此,每一個信息資源都是相對獨立的經過系統化整理、統計和著錄的電子文件保管單元。總體上,ЦАДЭНМ對電子文件的管理方式是對來源原則的繼承和發展,它關注組織全宗內電子文件形成和利用的背景及條件。綜上所述,俄羅斯聯邦政府從2010年前后開始系統著手電子文件管理問題,首先提出了建設“電子文件檔案館”的設想,由于物質技術條件限制,最終易名為“電子文件保管中心”(ЦХЭД),這一建設規劃在《2020年前俄羅斯檔案事業發展綱要》、《俄羅斯聯邦檔案局及所屬機構2011-2020年信息化規劃》等重要的檔案事業發展規劃中得到了確認和部署。俄羅斯的“電子文件保管中心”(ЦХЭД)不是一個獨立的電子文件檔案館,而是在某一聯邦檔案館基礎上建設。顯然,俄羅斯“電子文件保管中心”(ЦХЭД)與美國電子文件檔案館(ERA)無論在技術、管理,還是在資金投入和功能等方面都存在很大差距,但是從其發展前景來看,無疑是有助于促進俄羅斯聯邦政府電子文件的集中管理和長期保存,對各聯邦主體及各類社會組織的電子文件集中管理也具有積極的示范作用。俄羅斯聯邦檔案行政管理部門開始加大了在電子文件管理領域的制度和標準建設,而俄羅斯文書學與檔案工作研究所(ВНИИДАД)在其中發揮了最重要的作用。ВНИИДАД受俄羅斯聯邦政府和聯邦檔案局委托,起草研制了一系列電子文件管理指南和建議草案,為電子文件標準規范和制度建設奠定了基礎。

作者：肖秋會 羅琳 單位：武漢大學信息管理學院 深圳職業技術學院圖書館