探究工業化、城鎮化下征地制度變遷范文

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摘要：新中國建立初期，征地制度的出臺是為了適應國家建設的需要，改革開放初期征地制度的調整也是為了保證國家建設用地，而《土地管理法》的出臺與修訂反映了國家通過加強土地管理實現經濟社會可持續發展的目的。征地制度變遷屬于強制性制度變遷的范疇，變遷的決定因素是經濟社會形勢，不過也受到部門利益的影響。

關鍵詞：征地制度；國家建設；土地管理；耕地保護

征地制度不僅對工業化、城鎮化有重要的影響，也對社會穩定有重要的影響。新中國成立60余年來，征地制度經歷了重大的變遷。理解征地制度的變遷規律，需要在國家工業化、城鎮化的宏觀背景下，基于特定歷史時期的經濟社會發展需求和土地資源利用情況，對制度制定的目的、內容、實施情況進行系統地比較研究，更為深刻地認識征地制度的合理性及其不足。

一、制度初定：服務國家建設需要

新中國成立后，中國共產黨面臨的最大問題是如何恢復和發展國民經濟，黨的所有政策都服務于這個中心任務。1950年朝鮮戰爭爆發之后，蘇聯開始對中國進行經濟建設援助。在外來資本的拉動作用下，中國迅速走出了建國之初的經濟蕭條，開始了工業化的高速原始積累階段。征地制度的創建就是服務于這一時期國家建設與發展的。

（一）地方征地法規的探索

完成之前，一些地方為了城市建設和發展工業制定了土地征用的法規。1950年9月13日，政務院批準了天津市人民政府制定的《天津市公共建設使用私有土地暫行辦法》，該辦法是依據“發展都市建設并尊重私有土地所有權的權益”的精神制定的，其主要內容包括三個方面。第一，非常明確地界定了公共建設的范圍。公共建設的范圍僅限于城市基礎設施建設、公共服務設施建設和機關事業單位用地。除此之外，不論是國營企業和私人建筑都不包括在內，都需要采用自由買賣的方式獲取。第二，充分尊重所有人的權益，特別是做出了“以公有土地交換”的規定。規定使用私有土地需要征購、征借或征用，并以公有土地交換。第三，對使用土地提出了程序要求。不過，需要特別注意的是這個《暫行辦法》制定的背景。新中國成立之初政府擁有大量的公有土地是這個《暫行辦法》制定和施行的前提。

（二）《關于國家建設征用土地辦法》的出臺

隨著的完成和農民土地所有制的確立，各地原有的征地辦法已經不再適應國家建設的需要。因此，1953年12月5日政務院公布了《關于國家建設征用土地辦法》。這是第一部全國統一施行的較為全面的征地法規，其內容和特點主要包括五個方面：第一，體現了“服務國家建設”的原則。第二，明確了“先安置后征用”的原則。第三，地方政府具有很大的征地審批權。全國性的建設事業用地由政務院批準。地方性建設事業均由地方批準。縣級政府擁有一千畝以下和遷移五十戶以下的征地審批權限。第四，體現了“尊重群眾意愿”的原則。第五，體現了“重安置輕補償”的特點，強調了對被征地者的生產和生活安置，不能使其流離失所。

（三）《國家建設征用土地辦法》的修正

1958年修改后的《國家建設征用土地辦法》保留了兼顧國家和群眾利益的基本原則，要求尊重群眾意愿、節約用地等。修訂的內容主要包括五個方面：第一，保留了“服務國家建設”的原則。第二，減小了縣級的審批權限。規定建設工程用地在20公頃以下和遷移居民在30戶以下的，可以向土地所在地的縣級人民委員會申請核撥。第三，降低了補償標準，明確了補償費用的來源、發放對象等。第四，弱化了農民的非農就業安置，強調安置農民首先應該盡量就地農業安置，其次是就地非農業安置，最后才是異地安置。第五，強調了用地的監督檢查。修正后的《國家建設征用土地辦法》對征用土地的審批權限和監督檢查更為嚴格，對被征用土地者的補償更加明確、安置更加苛刻。

二、制度調整：保證國家建設用地

1982年，國務院公布施行了《國家建設征用土地條例》。與《國家建設征用土地辦法》相比，《國家建設征用土地條例》的條目增加很多，比較詳細地對國家建設和社隊建設征用土地出現的新問題做出了回應，其主要內容和特點包括六個方面：第一，明確了征用土地的程序。一是申請選址；二是協商征地數量和補償、安置方案；三是核定用地面積；四是劃撥土地。第二，強制性明顯增強。強調被征地社隊的干部群眾應當服從國家需要，不得妨礙和阻撓。第三，上收了征用土地審批權限。重新提出了國家審批征用土地的范圍，省級政府審批權限范圍被嚴格限定，同時也限制了縣級政府的審批權限。第四，補償標準名義上略有提高。規定征用耕地的土地補償標準為該耕地年產值的3—6倍，年產值按被征用前三年的平均年產量和國家規定的價格計算。第五，提出了“安置補助費”，弱化了被征地單位群眾的生產安置。第六，農民喪失了參與權。該條例規定由縣、市土地管理機關組織用地單位、被征地單位等商定征地事項。被征地單位一般是生產大隊或生產隊；農民作為實際的被征用了土地的自然人，在征地過程中喪失了參與協商的權利。第七，重申了補償費的使用方式。規定各項補償費和安置補助費大都要由被征地單位統一使用，不準私分。

三、制度改革：加強土地管理與耕地保護

1986年《土地管理法》出臺，對土地的所有權和使用權、土地的利用和保護、國家建設用地、鄉（鎮）村建設用地與法律責任等方面做出了比較全面的規定。其中，涉及征用土地的內容繼承了《國家建設征用土地條例》的部分條款，比如，劃撥土地的方式、土地補償標準、安置補償標準等都沒有改變。

（一）《土地管理法》的主要內容

《土地管理法》關于征地制度的修改主要有六個方面：第一，增加了根據“公共利益”征用土地的原則。第二，闡明了征用土地的所有權。規定農村和城市郊區的土地屬于集體所有，征用土地就是針對集體所有的土地。第三，修改了征用土地的審批權限。縮小了省級政府的審批權，保留了縣級政府批準權。第四，規定了企業的用地審批要求。第五，建立了土地調查統計制度。1986年國家土地管理局成立后出版了《中國國土資源年鑒》，為制定符合形勢需要的土地政策提供了重要參考。第六，進一步降低了被征用土地者的參與權。

（二）《土地管理法》的修正1988年底，全國人大常委會通過了關于修改

《中華人民共和國土地管理法》的決定。這次修改幅度比較小，主要有四個方面。第一，允許土地使用權依法轉讓，并提出了土地有償使用制度。修改后的《土地管理法》第二條增加了兩項內容：一是允許國有土地和集體所有的土地使用權可以依法轉讓，標志著我國以行政法規的形式確立了土地所有權和使用權的兩權分離制度。二是國家依法實行國有土地有償使用制度。這兩項內容是最重要的修改款項。第二，刪除了禁止土地出租的內容。與允許土地使用權依法轉讓相適應，原《土地管理法》中關于禁止土地出租及其處罰內容均刪除。第三，對鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設用地的審批更為嚴格。第四，修改了法律責任的部分內容，使表述更為準確。

（三）《土地管理法》的修訂

20世紀90年代初期，隨著征地和糧食問題的凸顯，中央對耕地保護更加重視，《土地管理法》的修訂就是在中央強調重視保護耕地的背景下進行的。《土地管理法》修訂的主要內容包括八個方面。第一，強化了合理利用土地和保護耕地的政策，以法律的形式把“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”確定為我國的基本國策，確立了耕地占補平衡制度。要求城市總體規劃、村莊和集鎮規劃應當符合土地利用總體規劃，與其相銜接。第二，明確了土地用途管制制度。規定了土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，未經批準不得改變土地用途。第三，進一步上收了土地審批權限。省級政府的批準權限明顯縮小，縣級政府的審批權限明確取消。第四，確定了“公告征地”制度。第五，進一步明確了農村集體土地的產權代表。此次修訂，在尊重事實的基礎上，承認了村民小組的權利和地位。第六，名義上提高了補償標準，正式提出了“按照被征用土地的原用途給予補償”的原則。第七，進一步明確了對土地一級市場的壟斷。

四、征地制度變遷的分析

根據制度變遷理論，強制性制度變遷指的是由政府法令引起的變遷。統治者的偏好和有限理性、意識形態剛性、官僚政治、利益集團沖突和社會科學知識的局限性都會導致統治者政策失敗。征地制度明顯屬于強制性制度變遷的范疇。回顧征地制度的變遷，可以從五個方面做初步分析。

第一，在征地制度變遷中，國家的偏好已經由單純的“國家建設”改變為“促進社會經濟的可持續發展”。由于征地制度變遷是政府主導的強制性制度變遷，它的演變無疑主要體現的是國家的偏好變化。回顧《關于國家建設征用土地辦法》、《國家建設征用土地條例》、《土地管理法》及其修訂，在總則中可以明顯看出制度制定目的的差異。建國初期，國家面對百廢待興的局面，建立征用土地制度就是為了促進國家建設，目的比較單一。但是，國家工業體系基本建立之后，面對地方政府在推動工業化和城鎮化過程中過量征地的沖動，以及由此導致的糧食安全問題和失地農民的社會保障與社會穩定問題，國家逐步加強了對征地審批的控制和監督檢查，更加重視從社會經濟可持續發展的角度加強土地管理。

第二，征地制度變遷的決定因素是經濟社會發展形勢和土地資源實際的利用情況。新中國成立后，無論是出于加快工業化發展的考慮還是應對經濟危機的需要，與大量引進國外投資或增加國內投資相伴隨的往往是相對寬松的征占土地政策，并引起一輪圈地高潮。當出現經濟過熱，并且圈地過多引起嚴重的土地浪費、糧食安全和社會穩定問題時，國家便出臺更為嚴格的征地審批或用地政策，甚至上升為法律。雖然《土地管理法》中強調維護土地的社會主義公有制，但是政策制定時意識形態的影響逐漸變弱，而是立足于經濟社會發展的實踐。從政治穩定的角度考慮土地問題也對征地政策有重要的影響。這種從實踐出發的考量也決定了征地制度不會照搬西方的理論。

第三，征地制度的變遷受到部門利益的影響。中央政府可以視為中性政府，追求的是全體人民的利益而不是特定利益集團的利益。但是官僚體制的運行規律決定著國家政策必然會受到部門利益和地方利益的影響。1978年，在《土地法》的起草過程中，對土地資源統一管理問題就出現了分歧。1986年，國家土地管理局成立，負責全國土地和城鄉地政的統一管理工作。但是，土地利用總體規劃和城市規劃仍然分別依賴土地管理部門和建設行政部門。直到1998年《土地管理法》修訂后才明確規定城市總體規劃應當與土地利用總體規劃相銜接，真正理順了土地利用總體規劃和城市規劃的關系。1998年，在原國家土地管理局上報的《土地管理法》（修訂草案）送審稿中，曾規定設立國家土地總監。但是由于有關部門對此意見不同，土地總監制最終未能寫入《土地管理法》。直到2006年國務院辦公廳下發《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，才確定國家土地督察制度正式實施，成為土地執法監管的重要力量。

第四，在征地制度變遷中，農民的主體地位明顯弱化。在征地制度中，農民作為一個群體，是被征用或征收土地的所有權人，是重要的一個主體。建國初期，征地制度非常重視農民的主體地位，不但強調必須對其生產和生活進行妥善的安置，盡量為其調整土地，還強調先安置后征地的原則：“一時無法安置，則應俟安置妥善后再行舉辦，或另行擇地舉辦。”同時，還強調做好群眾工作，使其從國家利益和人民長遠利益角度自愿服從征地政策。1982年，《國家建設征用土地條例》改為由縣、市土地管理機關組織用地單位、被征地單位等商定預計征地面積和補償、安置方案，并簽訂初步協議。農民作為實際的被征用了土地的自然人，在征地過程中喪失了參與協商的權利。《土地管理法》實施后，進一步將“協商征地”改為“公告征地”。農民的主體地位明顯弱化的根本原因在于農民缺乏有效的代表，在立法環節的利益表達不足、影響甚微。

第五，征地制度變遷中，土地改變用途后的增值收益的分配是核心。建國初期，在國家建設中，土地的級差地租收益基本由國家占有。社隊企業和鄉鎮企業興起后，由于這些企業大都是當地村民集體所有，企業雖然占用了農民土地，但是也吸納了當地的勞動力，并承擔了地方的公共服務、基礎設施建設和社會保障的職能，集體成員與企業分享了土地增值收益。但是，隨著原用途補償制度、土地用途管制和有償使用制度的確立，地方政府通過征用大片土地用于工業園區建設或城市擴張，采用“招、拍、掛”的方式實現“以地生財”或“以地套現”，地方政府和工商業企業就占有了土地增值收益，農民僅得到一定的補償。土地增值收益分配方式的變化是征地矛盾日益凸顯的根本原因，因此，如何更為合理地分配土地增值收益是征地制度改革的核心。

作者：李小娜 單位：中共杭州市臨安區委黨校