環境治理模式的轉型分析范文

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一、APP事件作為案例的學術意義

由于環境問題的日趨嚴重，20世紀下半葉以來，越來越多的學者開始關注東南亞環境問題。由于歷史原因，東南亞環境治理研究的重要文獻都出自于歐美學者。荷蘭萊頓大學的彼得•布姆加德(PeterBoomgaard)是東南亞環境問題最重要的學者之一，他曾是多個東南亞環境研究項目的召集人，著有《東南亞環境史》、《東南亞雨水、河流和海洋史》、《泥濘的水域:從歷史與當代的角度看東南亞島嶼林業與漁業的管理》等書，布姆加德主要用歷史學的方法來考察東南亞地區人與環境的關系，尤為關注當地人的傳統知識與西方現代科學在東南亞環境治理中的差異②。布姆加德及其團隊的研究成果是最重要的東南亞環境研究史料，其他與東南亞環境治理相關的成果有沃爾弗拉姆•德雷斯勒(WolframDressler)、羅賓•羅斯(RobinRoth)的《善治、破壞與矛盾性:新自由主義下的東南亞農村環保治理》，休•斯皮里(HughSpeechly)、弗里普•范•黑爾登(FlipvanHel-den)的《東南亞森林治理》，本杰明•卡索(BenjaminChore)、邁克爾•斯通(MichaelW.Stone)的《東南亞森林的挑戰與公私政策交互的潛能分析》，洛蘭•伊洛特(LorraineElliott)的《東盟和環境治理:重新審視東南亞網狀運作的地區主義》等③。東盟的成立使東南亞環境治理有了穩定的區域智庫，在聯合國環境規劃署的支持下，東盟專門成立專家小組來負責區域環境問題的調研、規劃和相關信息的收集，定期出版的《東盟環境報告》以及《東盟年度報告》中的環境部分，成為研究該地區環境治理問題的重要參考資料。在歐美學者和東盟智庫影響下，東南亞本土學者也成長起來，其中新加坡學者黎蓮卿(KohKhengLian)的區域環境治理研究比較有代表性，她側重從國際法角度來研究區域環境治理問題，主要成果有《治理與東盟地區氣候變化的適應性》、《區域環境治理:審視東盟模式》、《東盟環境法、政策與治理》④。總體而言，上述研究都意識到了東南亞區域環境治理問題的迫切性，從各自的學科背景出發闡述了東南亞環境治理的方法和路徑，具有重要的現實意義。然而，在上述研究中，對于區域環境治理有實質推進作用的個案并不多見，多數學者并沒有關注到20世紀末以來東南亞區域治理模式的轉型問題。沃爾弗拉姆和羅斯關于東南亞農村環保治理一文，注意到了市場經濟在環境治理中的新的角色，但卻缺乏更進一步的分析。本文嘗試通過“APP事件”這一個案研究來彌補上述不足。根據筆者觀察，近十年關于民間NGO推動區域環境治理的案例，最為典型也最具影響力的是APP事件，原因有以下三點。第一，APP作為跨國公司在國際市場上的影響力。APP是亞洲漿紙業有限公司(iaPulp＆PaperCo.，Ltd．)的簡稱，隸屬于印尼第一財團———金光集團(SinarM)，是亞洲地區規模最大的跨國漿紙業集團公司、全球最大的紙漿、紙張和紙制品生產商之一，在印尼、中國、新加坡、美國和馬來西亞等8個國家擁有30多家紙品生產企業和近百家銷售公司，年產1500萬噸紙漿和紙，產品銷往近70個國家和地區;APP還擁有100多萬公頃的速生林和近40多萬公頃的油棕種植園;隨著世界經濟中心向亞太地區的轉移，APP的產能也不斷擴大。目前，APP年銷售額達80億美元，在多地上市的股票總市值達10億美元①。第二，漿紙業對環境的破壞力。漿紙業長期以來被認為是污染最為嚴重的行業，毀林又被認為是環境惡化的根源之一，加上東南亞環境的惡化，APP的不斷擴張使其面臨的環保壓力越來越大，并成為社會輿論關注的焦點。APP在環保領域爭議頗多，被多家環保組織認定為東南亞原始森林毀滅的背后元兇［8］。第三，環境治理問題的公共性。在東南亞，環境治理是公共事務的治理，環保NGO和公共媒體對此尤為關注，以綠色和平組織為代表的環保NGO站在公共立場上對APP進行監督并竭力推動其承擔環保責任。圍繞毀林事件和環保問題，APP成為獨立環保NGO重點調查和關注的對象，也成為媒體關注的焦點，以綠色和平組織、世界自然基金會等為代表的國際環保機構以及東南亞本土的塔拉派克(Telapak)、印尼綠色組織(InstitutHijauIndonesia)等環保NGO與APP進行了長期斗爭，它們通過獨立調查、制造輿論、政府公關、企業游說等方式對APP施壓，敦促其停止操縱毀林，提高行業標準。因此，APP引發的東南亞環境治理模式的變革具有影響力大、參與面廣、社會關注度高等特點，是東南亞區域環境治理進程中的標志性事件(筆者稱其為“APP事件”)，將這一事件作為具體案例來分析東南亞區域治理模式的轉型，具有重要的學術意義，對于優化環境治理中政府、公司與NGO關系也有重要的現實意義。

二、APP與環保NGO的博弈過程分析

APP事件是一個由媒體報道引發的改變區域環境治理模式的典型事件。早在20世紀90年代，APP在印尼、馬來西亞、柬埔寨等地大舉擴張，并進軍中國，然而，由于當時的人們受教育程度較低，環保意識不高，資訊也沒有今天發達，APP很少受到關注。1997年之前，環保NGO與其它NGO一樣，反對政府在環保問題上的腐敗行徑，相互之間的關系在沖突中磨合。隨著1997年蘇哈托的倒臺，《新環境法》出臺并認可環保NGO在環境治理上的作用，印尼環保NGO開始與政府合作，并把斗爭的矛盾逐漸指向了導致環境惡化的背后“元兇”———跨國公司，APP成為環保NGO重點關注的對象之一。1997年，受東南亞金融危機影響，APP遭到重創，其名下上市公司股票大跌，資產價值大量縮水，導致APP出現其發展史上最大的債務危機。2000年12月，總部在印尼的國際林業研究中心(CIFOR)和世界自然基金會宏觀經濟計劃項目聯合了一份題為《紙業收益:纖維的政治經濟學、金融債務與印尼的漿紙業》的報告［9］，引起了英國地球之友(FriendsoftheEarth，FOE)的警覺，FOE開始關注印尼漿紙業發展，APP成為關注對象。2001年4月9日，APP在新加坡宣布進行財務重組，引起海內外媒體關注。2001年5月，英國地球之友《紙業巨頭，毀林大鱷》(PaperTiger，HiddenDragons)的調查報告，關注印尼蘇門答臘島毀林現象，對APP的財務狀況作了評估，并呼吁漿紙業利益鏈上的跨國公司承擔起環保責任，這成為APP事件的濫觴。

不過，當時媒體關注的重點是APP如何來解決由金融危機帶來的亞洲最大的債務拖欠問題，如《商業周刊》2001年8月13日的封面文章稱APP進行的是“全亞洲最壞的買賣”［11］。隨著APP曝光率的增加，其受關注度越來越高，更多的環保NGO介入進來，媒體對APP的報道也逐漸轉向了環保領域。2002年8月，APP與中國云南省政府簽署了“林漿紙一體化”項目合作備忘錄，在思茅、文山、臨滄三地圈地2750萬畝，有媒體質疑該項目的木材來源問題，相關報道引起綠色和平組織的關注，綠色和平組織開始在云南展開獨立調查。綠色和平組織的介入逐漸揭開了APP運作的內幕，并把抵制APP的運動逐漸推向高潮。APP意識到環保NGO即將帶來的輿論壓力，開始把木材供應的可持續性和森林保護作為公司發展的戰略性選擇。2003年8月19日，APP與世界自然基金會達成一項協議，旨在保護印尼蘇門答臘廖內省和占碑省的自然遺產［12］。APP作為漿紙業，對其運作內幕的報道需要一定的專業背景，媒體與環保NGO的結合提高了報道的影響力。2004年是專業性的環保NGO通過獨立調查報告引導社會輿論對APP施加高壓的一年。這一年，由于環保NGO的介入，各種關于APP毀林的報道紛紛見諸報端，當地官方迫于輿論壓力，也紛紛介入調查。在反對APP的諸多環保NGO中，綠色和平組織的活動最為激進，調查也最為深入。綠色和平組織通過《金光集團APP云南圈地毀林事件調查報告》，揭露APP漿紙業發展的內幕，并動員多家公司抵制APP產品［13］。這種活動產生了三個方面的效果:第一，包括歐迪辦公(OfficeDepot)、德國麥德龍(Metro)、日本理光(Ricoh)在內的跨國連鎖企業先后抵制APP產品，影響APP長遠利益;第二，當地政府依法介入，最終導致APP在越南、柬埔寨的林業項目先后被政府叫停;第三，金光集團宣布暫時中止采伐印尼蘇門答臘島的高保護價值森林(HighConservationValueForest，簡稱HCVF)，并于2006年專門圈出10萬公頃林地，在廖內南部建立蘇門答臘虎的保護區。隨后，綠色和平組織又了《見證金光集團毀林30年》、《金光紙業往事》等報告，譴責和抵制APP［14］。面對相關報告的嚴厲指責，APP在通過媒體公關進行反擊的同時，積極與當地政府溝通，宣傳其“林漿紙一體化”的理念，同時加大在環保技術上的投入，參加國際紙漿與森林行業評級認證。APP在環境治理上也積極配合當地政府，獲得所在國家的環保資格認證。APP的環保措施得到國際認可，其旗下企業基本上都獲得了ISO14001國際環境體系認證，并受到聯合國的千年發展目標貢獻表彰。

然而，環境NGO不滿足于APP對環境治理的有限行動。國際NGO聯合本土環保NGO，通過社會輿論持續對APP施加壓力。世界自然基金會對APP承諾多于行動并繼續破壞天然林的行為不滿，說服全球著名的可持續森林認證體系FSC管理委員會于2007年11月解除與APP的關系，并收回之前頒發的FSC－CoC認證證書［16］。2010年10月20日，綠色和平組織為金光集團APP頒發“金鋸獎”，譴責金光集團破壞森林的行徑［17］。2012年，綠色和平組織又《印尼白木的蹤跡》、《從熱帶雨林到包裝盒》等報告［18］，并先后成功游說國家地理、富士施樂(Xerox)、時裝品牌Mondi、達能集團、肯德基等不再采購APP產品，說服麥肯錫咨詢公司(Mckinsey＆Company)、斯蓋根基金公司(SkagenFund)、國際銀行(InternationalBank)棄售APP印尼子公司IndahKiat紙業的上市股票。面對壓力，APP不斷提高天然林保護標準和可持續運營標準，并積極與當地政府溝通，推出新的環境保護措施。2012年10月29日，APP通過瑞士通用公證行SGS(SociétéGénéraledeSurveil-lanceHoldingS.A.)關于ISO26000的第三方嚴格評估，成為亞太地區首個獲得國際權威檢測、認證機構資質認可的造紙企業。環保NGO引領的反對APP的跨國環保運動，最終于2013年取得階段性成果。經過市場調研、輿論調查和反復論證，APP決定推出“森林保護新政策”［20］，并于2013年2月1日生效。新政包括:即刻停止其供應鏈中所有涉及天然林的作業，加強高保護價值森林的保護，開展高碳儲量的評估，采取最優作業方式以保障當地居民及社區的權益，接受非政府組織的監測評估。這標志著熱帶雨林保護工作取得突破性進展，森林協會(TFT)、世界自然基金會、綠色和平組織以及當地的塔拉派克、印尼沃海(WALHI)、森林觀察(ForestWatchIndonesia)等紛紛發表聲明，對APP此舉表示贊賞，持續12年的APP事件告一段落。

三、APP事件中環境治理模式的轉型分析

環保NGO與APP進行了長期斗爭，并推動政府參與相關活動，監督政府與公司在環境治理中的角色和行為，最終使漿紙業的運營逐漸公開化，推動了地區環保事業。這種由NGO介入帶來的東南亞環保事業的進步在東南亞是一種新的現象，這種現象的出現源于傳統國家一元模式的失靈和市場治理模式的趨利性;同時，新興的公民社會力量和發達的現代資訊把NGO推向了社會前沿，NGO成為引領環境治理的重要機構。國家和公司依然是環境治理的主體，但NGO在區域環境治理中的角色和在推動國家與公司參與環境治理中發揮的作用，足以導致治理結構的變革，參與治理的主體在不斷的互動中形成一種新的治理模式，在新的治理模式中，相關機構的角色和作用發生如圖所示的變化。首先，國家依然是環境治理的主體，但國家也面臨著自身結構的治理。“全球可持續發展需要每個國家采取與之相應的行動，解決跨國環境污染的關鍵是一種能夠聯系國際政策制定和國內具體實施的結構。國內行動可以通過加強全球網絡得到支持，如數據和信息更新系統的建立，以及新的融資安排，但國家層面的行動仍是至關重要的。”［21］國家作為權力的中樞機構，是地區環境治理的核心，國家在環境、林業等領域的立法、執法以及監督對于環境治理至關重要。東南亞國家大都批準了1973年的《瀕危物種國際公約》(CITES)、1989年的《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》、1992年的《氣候變化公約》和《生物多樣性公約》等全球性公約以及1995年的《東南亞無核條約》，東盟框架內《2020遠景規劃》也計劃通過12個戰略目標和55個項目及相關措施來推動區域環境治理［22］。然而，環境問題的跨國治理與國家主權的邊界限制是一對天然矛盾，一國之內的環境治理很難依靠國家權力在他國強制執行，東南亞整體上的落后又使多數國家(新加坡是個例外)在環境治理上陷入傳統發展模式中經濟優先與環境保護的兩難困境，這使傳統的以國家為核心的治理模式運轉失靈，多年的威權統治滋生的官僚腐敗某種程度上也是環境治理的障礙。東南亞的天然林主要是國家所有，政府機構負責管理使用，木材的開采和經營有利可圖，林地的價值在于租金，這種情況使行業獲得利益遠遠超出了政府。“與當權者有著密切聯系的大型本國或跨國公司從中央政府獲得合法的特許權而開采一定數量的木材。這是整個東南亞一個非常重要的投資領域。這些獲得合法特許權的公司開通的道路，反過來又被非法的伐木工得以利用，而這些伐木工往往得到地方或更高級別官員的暗中支持。”

］木材經營商可以通過商業賄賂獲得森林使用權，默許濫伐森林也可以使官員獲利，這種林業腐敗在印尼蘇門答臘尤甚。在APP事件之前，特別是蘇哈托時代，印尼政府在環境治理上表現不力，成為區域環境惡化的重要原因之一。根據“透明國際”的調查，印尼政府“清廉指數”較低，被認為是世界上最腐敗的國家之一①，其中森林管理是腐敗官員權力尋租的主要空間之一。環境惡化固然與APP之類高消耗的跨國公司有關，但印尼政府難辭其咎，官僚腐敗導致對森林濫伐的監管不力，成為印尼環境惡化的間接推手。因此，環境治理必須懲治腐敗，使區域環境治理能夠依托國家機構有效進行。在國內外的壓力下，蘇西洛總統2005年上臺伊始就推出八項反腐措施，其中，把“徹查非法砍伐森林案件”作為一項重要的反腐任務。印尼政府也開始重視與環保NGO合作并參與相關治理，如2006年，世界自然基金會與印尼政府部門合作，由林業局法令，禁止APP將天然森林改做其他用途。其次，NGO成為環境治理的先鋒力量，引領環境治理的進程。東南亞NGO的成長伴隨著政治領域的日益開放和公民社會的逐漸成熟。20世紀末，東南亞的NGO蓬勃發展，一方面，國際NGO登陸東南亞，如地球之友、綠色和平組織、世界自然基金會等都在東南亞設立分支機構，另一方面，本土環保NGO勃興，東南亞環保NGO如雨后春筍般不斷涌現。隨著互聯網的興起和現代資訊的發展，NGO跨國行動基本上不再受國界限制，國際非政府組織的環保倡議運動，在東南亞很快就可以得到響應，各種環保NGO的聯合，形成一個巨大的跨國公民社會網絡。由于環保NGO站在全球社會責任和終極關懷的制高點，基本上受到了社會各個階層的支持。環保NGO的專業性與媒體的公共性在環境治理上是天然的同盟軍，根據森林觀察的統計，2001年以來，專門的針對APP的報告有100多份，關于APP的調查與報道成為電視、報紙、網絡等媒介的關注重點。媒體和NGO的聯合使社會輿論基本形成一邊倒的趨勢，這種社會影響力對政府和企業施加了很大的壓力，推動政府權力運行和企業商業運作在環境治理上不斷增加透明度。國際環保NGO與東南亞本土的環保組織聯合行動、相互支持，使環保理念更加深入東南亞社會。具體到印尼，早在1982年政府就頒布《環境法案》，明確承認NGO對國家環境治理的作用，自此印尼NGO開始興起。盡管1997年印尼《新環境法案》要求把環保NGO更名為環保組織(Environ-mentalOrganization)，但環保NGO已經發展成一種公民社會網絡，有很深的民間根基，形成了穩定的環保NGO網絡組織。以印尼地球之友(WahanaLingkunganHidupIndonesia，簡稱WALHI)發起的“印尼國家環境論壇”(TheIndonesianForumfortheEnvironment，Walhi)為例，1980年只有79個NGO會員，而目前在本土26個省份已經發展到479個環保NGO組織，是印尼目前最大的非營利、獨立性環保NGO團體［26］。印尼地球之友通過民間社會網絡，形成一股不同于政府的草根NGO力量，從民間發起活動并采取具體措施參與環境治理。2000年以來，國際環保組織與印尼本土環保NGO一道與APP進行了長期斗爭，對其與森林有關的商業活動進行監督、揭露、批評、譴責等，提高了漿紙業的透明度，并催促政府履行公共管理職責，有力推動了東南亞環境治理的進程。環保NGO的作用也得到了國際社會的肯定和支持，如在2007年澳大利亞支持印尼環境治理的合作治理森林諒解備忘錄里，澳方的援助條件是必須吸納國際NGO和其他國際機構參與［27］。最后，跨國公司是環境治理的決定性力量，其參與治理的活動是被動的，需要NGO的監督和國家的干預。跨國公司對全球環境惡化要承擔主要責任。作為環境惡化的幕后力量，在氣候變暖、臭氧層耗竭、生物多樣性減少、水資源惡化、土壤退化、森林濫伐等環境問題上，跨國公司難辭其咎。相關研究表明:“跨國公司是使臭氧減少的含氯氟烴(CFCs)的主要生產者和消費者，并且還排放50%的溫室性污染物。”

而漿紙業是環境治理的天敵，被國際環保組織公認為在所有行業中污染最嚴重的，以APP為例，根據綠色和平組織的統計，APP(印尼)年生產木漿約252萬噸，共消耗了980萬立方米相思木和260萬立方米的混合熱帶硬木，這些森林采伐共造成970萬噸的CO2排放，這還不包括紙漿生產過程中以能源和油耗為主的運營環節的碳排放［29］。經濟全球化使商品的生產、分配、銷售及消費以跨國公司為單位在全球范圍內進行，所有涉及環境污染的活動基本上都與跨國公司有關。紙業公司從木材來源、選址建廠到紙漿生產、紙產品加工，再到企業融資、紙產品銷售，形成了涵蓋森林企業、印刷公司、外包企業、商業銀行等所有直接利益攸關者和地方官員、林業部門、當地農民等間接利益攸關者的利益鏈條，這成為環境治理的最大阻力①。目前，多數紙業公司宣稱將環保納入企業經營戰略當中，但就總體而言，紙業公司依然是造成環境惡化的背后“元兇”，其利益鏈條上的相關企業都被視為“幫兇”，跨國公司理應承擔環境治理的責任。根據美國經濟學家米爾頓•弗里德曼(MiltonFriedman)的研究，新自由主義決定了企業發展的市場模式，“企業僅具有一種而且只有一種社會責任———在法律規章制度許可的范圍內，利用它的資源從事旨在增加它的利潤的活動。”

由于世界氣候與環境大會的談判并沒有形成具有約束力的國際法律規范，面對社會輿論壓力，目前紙業公司參與環境治理多數出于企業形象需要。盡管多數與造紙相關的企業標榜道德和社會責任，但利益導向的市場模式使其在面對環境治理時大多趨利避義，環保投入的巨額費用使造紙行業參與森林保護和污染治理大都是承諾多于行動。而與此同時，跨國公司的雄厚財力和技術研發能力又是環境治理可資倚重的重要資源。因此，需要一種新的環境治理模式來遏制環境惡化趨勢、監督污染行業并調動相關企業參與環境治理，環保NGO在這方面起到了先鋒的作用，APP事件使東南亞環境治理模式由傳統的國家主導向環保NGO引領的“三元共治”模式過渡，治理效果明顯。APP事件中，環保NGO不但直接監督APP的環境治理，綠色和平組織還游說與其有商業關系的跨國企業抵制APP，切斷APP的商業鏈條，使環保不力的企業在經濟上受損，通過市場直接給APP施壓。總體而言，APP事件不是一個孤立的事件，國際環保機構、國際環保資格認證機構、本土環保NGO、各國政府及相關跨國企業都參與進來，形成了全球性、區域性以及本土各種力量在同一事件上的交織。從2001年5月英國地球之友最早報道APP毀林事件到2013年2月APP停止其在全球供應鏈中所有涉及天然林的作業并接受NGO的監督，歷時12年，在這12年時間里，有上百個國際環保組織和近500個本土的NGO參與到APP事件中來，世界各地的NGO也在各地聲援這一跨國界的環保運動。在相互博弈中，環保組織通過實地調查、NGO合作、跨國游說、影響輿論等方式不斷向APP施壓，APP則一方面通過參與原始森林保護、推動社會回饋計劃、引入國際環保標準認證等來塑造綠色環保的形象，另一方面，通過引進世界領先的設備和技術并實施人工林培育項目來實現林漿紙一體化的循環模式。NGO的環保行動及其作用也得到了政府的認可，東南亞各國政府越來越意識到木材產品不斷增長的市場需求要求政府采取行動來保持經濟發展與環境治理的平衡，紛紛立法禁止非法采伐木材和木材產品交易活動，并不同程度上賦予NGO監督和介入環境治理的權力。

四、結語

APP從事被認為高污染的漿紙業，又地處世界森林濫伐最嚴重的東南亞地區，APP事件的解決過程對東南亞區域環境治理具有標志性意義。在經濟全球化和傳媒資訊高度發達的時代，NGO產生的影響力已經超越了觀察家們的傳統認知，由APP引發的區域環境治理結構的改變推動了東南亞區域環境治理，自下而上的草根NGO的參與使區域環境治理成為一種跨國公民社會運動。APP事件提供了一個區域環境“三元共治”的探索路徑，證明國家、公司、NGO可以通過一定的機制形成區域環境治理資源的優化配置。APP事件引發的治理結構的變革有利于東南亞環境保護事業的進步，也是未來東盟框架下環境合作走向深入的必然道路。

作者：張云 單位：廣東技術師范學院