農業保險法律制度的演進范文

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一、干預失靈：農業保險制度演進的檢討

我國農業保險的法制變遷表明，政府主導的自上而下的強制性變遷方式伴隨了農業保險活動的興起、發展和振興階段。這種變遷模式決定了制度內容或多或少會背離改革初衷，無法真正適應農村經濟發展需要。政府制度設計初衷是為公共利益，但不可避免地具有自身利益。政府也會存在失靈，這種失靈不僅體現為干預的越位、缺位，也外化于制度供給的不足和供給的錯位。

1．農業保險基本法缺位縱觀我國農業保險立法的演進歷程，我們可以發現涉及農業保險的法律、法規至少存在兩個問題：其一，數量少，至今仍具有效力的基本法僅有《農業法》和《保險法》兩部，其他均為行政法規或部門規章。其二，欠缺一部農業保險基本法。《農業法》和《保險法》中有關農業保險的條款很少，修訂前后的《保險法》對農業保險幾乎沒有規定。2001年修訂的《農業法》只是對農業保險高度概括地說了兩句。《條例》雖然專門針對農業保險，但作為行政法規，其效力等級不及基本法，穩定性大打折扣。放眼全世界，“無論是實行總統制還是議會制，相關國家的政府在農業保險立法中都扮演著關鍵角色”（陳運來，2010）。如美國有《聯邦農作物保險法》，法國有《農業保險法》等。我國農業保險基本法的缺位已然成為我國農業發展的桎梏。

2．法律法規之間協調性較差關涉農業保險的法律制度應是一個協調、完備的系統。其中既有效力層級高的基本法，又有可操作性的法規、規章。這些制度應做到統籌兼顧，能夠有效規制農業保險活動中產生的各種問題。然而現有法律法規之間存在不和諧之處，協調性較差。其一，《農業法》雖然明確了農業保險的政策性屬性，但另一方面卻規定農業保險實行保險自愿原則，這反映出立法者認為我國農業保險可以走商業化道路的基本思路。與《農業法》及《條例》“一廂情愿”地將農業保險分為商業性保險和政策性保險，作為商業保險基本法的《保險法》卻并未將農業保險納入規制范圍。其二，《農業法》對農業保險的規定相當原則。該法第46條雖僅數十字，卻包含了農業保險的經營主體、經營原則等。而《保險法》明確排除了農業保險。立法者顯然明白，農業保險不同于商業保險，有其特殊性。但無論是新修訂的《農業法》，還是《條例》都肯定了商業化運作的農業保險。如《農業法》第46條第2款和《條例》第3條。既然《農業法》和《條例》都肯定商業化農業保險，那么《保險法》中的保險合同制度、保險經營者的進入門檻和退出機制、保險監督管理是否同樣適用于農業保險呢？《保險法》第186條第1款似乎又做出了否定回答。

3．相關配套制度不完善目前，我國農業保險相關的配套制度也十分缺乏，給本就存在極大風險性的農業生產活動中帶來了更多的不確定性。首先，農業保險合同制度缺乏。《合同法》、《保險法》中合同的規定不適用于農業保險。這是因為：其一，農業保險合同與普通民事合同有區別。民事合同強調合同雙方當事人權利義務對等，如果合同內容顯失公平則可變更可撤銷。根據《條例》規定，農業保險合同的投保人可以是農民，也可以是農業生產經營組織。相對于強大的農業保險經營者來說，農民處于天然的弱勢地位。《條例》正視了這種稟賦的差異性和農業生產的特殊性，做出了有利于投保人的規定。其二，農業保險合同也不同于商業保險合同。商業保險是保險公司的主要業務，其開展保險的目的就是通過大數法則，利用風險發生的不確定性來賺取利潤。如果風險發生的可能性增加了，則會相應增加保費或者解除合同。《保險法》也秉持這種理念。《保險法》的這種理念顯然與《條例》相悖。同時，《保險法》第59條還規定了保險人有獲取保險標的的權利。立法者也看到了農業保險合同與商業保險合同的屬性差別。而《條例》中也僅對農業保險合同的投保人、保險經營組織、訂立原則、理賠程序等作了較為原則的規定。其次，在農業保險經營準入制度和退出機制上也有所欠缺。在準入制度上，缺乏一個農業保險經營組織的分類標準和準入資格規定。《農業法》確立了互助合作組織和商業性保險公司的農業保險主體資格。《條例》第17條對保險機構經營農業保險業務也作了一定的門檻設計，如要求有完善的基層服務網絡；有專門的農業保險經營部門并配備相應的專業人員等。然而，我國目前有專業農業保險公司、相互制保險公司、政策性農業保險公司、外資保險公司等多種經營農業保險業務的機構。誠然，開展多種保險模式對于應對兼具區域性和復雜性的我國農業生產而言，有其存在的合理性。但是沒有一個明確的分類標準和準入資格設計，主體的多元化、模式的多樣性必定會帶來管理上的繁復性和諸多不確定性。在退出機制上，缺乏一個農業保險經營組織的退出、清算程序。《條例》只字未提農業保險經營組織的退出和清算。表面上看，《條例》第25條規定：“本條例對農業保險經營規則未作規定的，適用《中華人民共和國保險法》中保險經營規則及監督管理的有關規定。”《保險法》對于保險公司的清算、解散也確有較為詳盡的規定。但筆者認為，立法者這種節約資源式立法有待商榷：其一，規制商業保險行為的《保險法》無法適用于多元化的農業保險經營主體。因為在農業保險經營主體中，既有公司制的商業保險公司等，也有互助合作式的經濟組織。其二，作為國家支農政策的農業保險而言，除保險所具有的分散風險的功能外，更是支持農業生產、穩定農民收入、保障農村穩定的有效措施。如果無一例外地適用《保險法》中的退出、清算程序規定，勢必造成農業保險的功能大打折扣。

4．經營活動缺乏有效監管《條例》確立了農業保險活動的監管主體。其中，國務院保險監督部門負責業務指導和監督管理，農業、林業等行政機關負責農業保險的推進和管理工作。但由于相關制度的缺失，我國農業保險活動一直缺乏有效的監管。從我國農業保險活動的歷史進程來看，對農業保險的監管是非常必要的。一方面，農業保險易受政府意志左右，具有較大隨意性。加之農業保險具有較強的政策性和專業性，而作為農業保險投保人的農民大多數文化水平和法律素養不高，復雜、專業的農業保險合同盡管與他們利益息息相關，但對他們而言遠不如“小說讀得愉快”。另一方面，隨著我國農業保險的規模不斷擴大，國家對農業保險的補貼力度越來越強，在農業風險管理和執行農業保險活動中會產生種種尋租現象。近年來，我國個別地區就出現了基層政府和保險公司通過虛報承保面積來騙取農業保險補貼的現象。因此，加強我國農業保險的監管力度勢在必行。

二、失靈矯正：農業保險法律制度的構建

農業保險法律制度面臨的供需矛盾，決定了我國農業保險法律制度構建的必要性和緊迫性。制度供給的失靈需要進行矯正。我國農業保險法律制度的構建主要應從以下幾方面展開：

1．構建農業保險基本法———《農業保險法》《農業保險法》是一部有別于《保險法》的農業保險基本法，應包含以下內容：（1）明確的調整對象。《條例》將農業保險的范圍限于農業生產過程中的農業保險標的。筆者認為，《農業保險法》中的農業保險應有別于涉農保險，后者是個廣義概念，凡是涉農財產損害和人身損害均為涉農，既包括農村保險，也包括農民保險，如農村人壽保險、健康保險、醫療保險等。從語意上分析，農業保險是個屬概念，應包含農業商業保險和農業政策保險。我國《農業法》和《條例》的相關規定也證明了這一點。《農業保險法》中的農業保險到底僅指商業性農業保險抑或政策性農業保險，還是把商業性和政策性均納入進來？筆者認為，政策性農業保險與商業性農業保險有著相似之處，如保險機構承擔保險責任的構成要件、爭議解決方式有相同的地方，保險監管部門的職責也大體一致。但政策性農業保險仍有其特殊性，二者的立法宗旨、經營原則有著根本區別。如果將政策性和商業性農業保險均列為《農業保險法》的調整對象，會導致同一部法律有著兩種不同的立法宗旨和經營原則。適宜的做法是《農業保險法》調整對象的農業保險應突出農業保險的屬性，即充分體現國家支農護農意圖的政策性農業保險，而將商業性農業保險納入《保險法》調整范圍。農業保險基本法中的農業保險就是指被保險人（即農業生產主體）在種植業、及非種植業生產中因保險標的遭受約定的自然災害、意外事故、疫病等保險事故所造成的財產損失，農業保險機構承擔賠償保險金責任的保險活動。①（2）農業保險法律關系主體權利和義務。農業保險法律關系包括三個方面：主體、客體、內容。所謂農業保險法律關系主體，是指參加農業保險法律關系，享有農業保險法律關系權利和職權，負有農業保險法律關系義務和職責的當事人。具體來說，我國農業保險法律關系主體主要有以下幾類：其一，國家農業保險行政管理機關及其授權部門。具體包括國務院及各級保險監督管理機構、財政部門、農業行政管理部門等。在農業保險中，政府應居于主導地位，它肩負農業保險制度供給者、農業保險推動者、農業保險活動監管者三重身份。國務院和各地農業行政管理部門分別負責全國和各地農業管理和服務工作。國務院保監會及各地保監部門具體負責享有農業保險監管，負有加強對農業保險市場的規范管理的職責和職權。在農業保險活動中，政府及相關行政部門的職責和職權具有統一性。國務院及農業保險行政管理部門的權利義務有：第一，規劃權，即執行農業保險法規、規章、制度；制定業內規章；制定從業人員的基本資格標準。第二，審核權，審批農業保險公司及其分支機構的設立；審查、認定農業保險機構高級管理人員的任職資格。第三，政策扶持權，包括財政補貼、稅收優惠、金融扶持等多層次扶持體系的建立。第四，監督檢查權，諸如依法監管農業保險公司的市場行為；農業補貼的使用情況；基金的管理情況；依法對相關人員的違法、違規行為進行調查和處罰等。其二，農業保險公司是專營農業保險業務的機構。它的權利有：第一，獲得政策扶持的權利，它們有權享受政府給予的各種優惠政策。第二，經營自主權。各地農業保險公司有權對本區域的農業保險進行規劃、管理、指導，并有權開展農業保險業務及再保險業務，在法律范圍內不受任何組織和個人的不當干預。第三，承保權。農業保險公司有權受理農民的投保申請，有權進行檢查，要求投保方提供保險標的的真實情況報告。第四，監督權。其義務有：①受理投保的義務。在收到投保申請后，應及時受理，對于符合投保條件的，不得拒絕。②明確說明義務。訂立農業保險合同時，農業保險公司有責任明確說明免責條款的法定義務。③理賠義務。發生理賠事由時應及時履行賠償或者給付保險金的義務，否則應承擔相應法律責任。外資保險公司等商業保險公司、互助合作式的農業保險經濟組織等也是農業保險法律關系中的一方主體。但由于商業保險公司“股東利潤最大化”的追求目標與國家推行農業保險的最終目的有著根本沖突，決定了商業性農業保險公司在經營農業保險業務時永遠會趨利避害。因此，在商業保險公司的權利義務設計上應注重規范引導其農業保險活動。一方面，賦予他們有獲取補貼的權利，通過補貼的形式刺激它們的積極性。另一方面，設立商業保險公司的申報義務，這里的申報既包括農業保險業務種類、保險標的，也包括補貼使用情況等。其三，農民。農民是農業保險合同的一方當事人，具體權利包括：①農民享有投保權，對農業保險公司無故拒絕保險的行為可依法提起訴訟；②獲取政府給予保費補貼的權利；③在農業保險活動中，農民和農業保險經營者是農業保險合同的雙方當事人，農民是享受保險經營者提供保險服務的消費者，依法享有知情權，如有權要求保險經營者對合同條款進行解釋和說明；④作為接受農業保險服務的消費者來說，農民有權在勘察、定損過程中對農業保險公司相關人員的不當行為提出質疑，有權向相關部門投訴和舉報；⑤保險金賠償請求權。具體義務包括：誠實守信義務，繳納保費義務，告知義務等。

2．協調好相關法律法規如前所述，《農業法》、《條例》與《保險法》存在沖突之處。筆者認為，農業保險具有很強的政策性，純商業化道路是不適合農業保險的。應適時修改《保險法》，將商業性農業保險納入其中。商業性農業保險的經營規則、保險合同制度、保險經營者的進入和退出機制、法律責任等與其他商業保險一樣適用《保險法》。修改《農業法》和《條例》，明確農業保險的政策屬性。要完善農業保險法律責任制度。就農業保險法律責任而言，《條例》第26～30條只涉及了行政責任和刑事責任，但同時又規定其他未盡事項適用《保險法》。從農業保險的立法宗旨來看，農業保險是為保障農民權益、促進農業發展而設立的險種，其責任規定更應全面。對于投保人農民來說，保險機構能否依約及時賠付是他們最關心的問題，應規定農業保險經營者未及時賠付應承擔違約責任或違法經營、侵犯農民知情權等給農民造成損失的侵權責任。農業保險法維護農民的利益并非一味偏袒和遷就農民，當農業保險投保人在投保或者理賠時出現欺詐情形則應當承擔賠償、罰款等民事責任、行政責任，情節嚴重的，可追究刑事責任。

3．配套制度的建立和完善法律的構建和完善必須有相應的制度與規范作后盾，如果農業保險法制不健全，農村保險發展的障礙始終無法排除。其主要包括：（1）農業保險合同制度。首先，該制度應明確農業保險合同雙方當事人平等的法律地位，合同的訂立原則。由于農業保險既有政策性保險又有商業性保險，有必要針對不同的保險模式確立不同的原則，除去國家強制性規定的條款外（如補貼條款）其余條款的商定應本著平等協商、公平自愿的原則。其次，規定農業保險合同雙方權利義務（前已提及，此處不再贅述）。考慮到農民和保險經營者雙方實際地位的不平等，可以賦予農業保險投保人有權隨時解除合同的權利。再次，鑒于農民及其他農業生產者的具體情況及各地農業生產不確定性的客觀事實，還應規定合同生效、變更、解除、效力終止情形。但由于農業保險具有政策性、身份性，農業保險法律關系產生的前提是依附于農民這個特殊的主體身份的，因此農業保險合同不能轉讓。還要規定違約情形和糾紛的處理機制，應賦予農民提起仲裁權和訴權等救濟性權利。（2）農業保險準入和退出制度。市場準入制度是事前監管的一種有效措施。該制度有利于提前排除掉那些不具備從業條件或對相關市場可能產生危害的機構、人員和資本。《條例》僅包括總則、保險合同、經營規則、法律責任和附則五個部分，并且未對從事農業保險業務的保險機構設置條件。筆者認為，這是《條例》的一大敗筆。對于經營商業性農業保險的保險公司設立條件《保險法》中已有較為詳盡的規定，但對于重要主體之一的專業農業保險公司及農業保險互助組織是否適用《保險法》并未提及。雖然新修訂的《公司法》似乎取消了設立公司的資本金門檻，但對于從事政策性農業保險業務的專業農業保險公司及農業保險互助組織而言，應在《農業保險法》中對這兩個保險機構的設立條件和注冊資本金進行規定，具體可酌情參照《保險法》相關規定。此外，設立保險機構的退出機制也非常重要。這是確保農業保險活動健康可持續發展的重要一環。盡管截至目前，我國尚未有一家保險公司退出市場。但“保險公司特別是農業保險公司的市場退出行為與一般企業有較大區別，外部性強，對宏觀經濟和微觀經濟的影響都遠遠大于一般企業”（陳華、張艷，2010）。法律應具有前瞻性和完備性，建立農業保險機構的退出制度，當保險公司出現經營危機時，可規定一定時間的觀察期，其農業保險業務交由專業性農業保險公司接管。在此期間，如果經營、財務狀況改善可不進入破產程序；如果狀況繼續惡化，可進入破產清算程序。

4．完善農業保險監管制度“農業保險監管的目的不僅要修正市場失靈，彌補市場的缺陷，而且更主要在于規范農業保險人和監管者自己的行為，彌補政府失靈，防止尋租和創租行為的產生，保障國家通過農業保險的支農政策的實現。”（何文強，2008）對于農業保險經營活動的監管，《農業法》只是在第45條提到了加強農村金融監管。《保險法》第138、139條例舉了國務院保險監管機構的監管事項。《條例》也明確賦予了國務院保險監管機構和林業、農業等機構對農業保險經營的監管權限。顯然，諸法皆明確了國務院保險監管部門監管農業保險的職責，但考慮到相關部門工作的千頭萬緒，加之農業保險活動的復雜性，很有必要在國務院保險監管部門之下設立單獨的農業保險管理局，具體負責農業保險經營機構的監督管理，其組成人員可由保監會、農業行政部門等組成。這樣的設計優勢在于：一方面，此機構擁有農業科學和農業保險知識的人員，可以較為充分地應對高深的保險問題；另一方面，可以有效避免多頭管理帶來的“要么大家不理，要么一理就亂”的狀況。當然，還需要賦予相關機構充分的權限，如：農業保險機構設立審批權、經營活動的檢查權等，同時注意把握好監管范圍，依法監管，切忌出現干預過度等現象。

作者：劉小紅 單位：西南政法大學應用法學院講師