農村土地流轉問題芻議范文

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根據黨的第十八屆三中全會關于農村土地集體所有權的闡述，堅持農村土地集體所有權，要壯大和發展集體經濟，保持農村土地的承包關系不改變，切實用法律保護農民的經營承包權。嚴格遵守耕地保護的制度不改變，使農民擁有土地承包占有、流轉收益、抵押擔保等權利，鼓勵農民出讓承包經營權，參與農業產業化營銷，并引導農民向著家庭農場、專業大戶、農業合作社、農業企業流轉等多種模式良性發展。近年來，吳忠市作為發展中的地級市，扎實有序地開展土地流轉以及規模經營，使農業增產，讓農民增收，真正實現了惠及民生助推三農的目標。

一、農村土地流轉概念的界定

“我國土地的‘三權’包括國家所有的土地所有權、個人或集體所有的土地承包權、可以轉讓的經營權。”對于土地流轉的概念，無論是在法律界，還是在理論層面都沒有形成明確統一的認識，各界學者出于不同的出發點對“農村土地流轉”進行了不同的界定。比較普遍的說法，一是指土地承包經營權的流轉；二是土地權利與功能發生流轉。筆者所研究的“農村土地流轉”概念更傾向于前者，是指不改變土地權利與土地功能（即土地的農業用途）而對土地經營權進行平等協商、依法自愿流轉。流轉方式包括：轉包、出租、互換、轉讓、入股等。”

同時，這也反映了農村土地流轉的三個特征:第一，依法享有土地承包經營權的集體或者個人被稱為土地承包方、也是土地流轉的主體。土地承包方，有權利決定該土地是否流轉、以何種方式流轉、流轉收益等，其他組織或個人無權干涉。第二，集體或者個人所擁有的土地承包經營權，被稱為土地流轉的客體，農村土地流轉不能改變土地的農業功能，不得將農業用地用于其他非農建設。第三，農村土地流轉包括多種形式（包括轉包、出租、互換等），且農村土地流轉必須是在平等協商基礎上，依法自愿流轉。

二、吳忠市農村土地流轉現狀解析

伴隨工業化、城鎮化和農業現代化進程，農村勞動力大量轉移，農業物質技術裝備水平不斷提高，全市農村產業結構調整、小城鎮建設規模不斷擴大、農村進城務工人員大幅增加、農村基礎設施建設步伐不斷加快，農村土地承包經營權流轉呈現出明顯加快的勢頭，吳忠市現有43個鄉鎮，501個行政村，2892個村民小組，農戶26.2萬戶，農業人口110萬人，家庭承包經營耕地面積371.9萬畝，占耕地總面積的97%。土地承包經營權流轉總面積731893畝。川區農戶流轉出的土地價格標準一般在700元~800元，最高也有1000元的。山區300元~500元之間，低者還有幾十元的。2006年全市土地流轉面積58869畝，2013年土地流轉總面積達到731893畝，成快速發展態勢；流轉形式多樣化，農村土地流轉有轉包、轉讓、互換、租賃經營等多種形式，除散戶之間流轉外，一些龍頭企業、農民專業社、專業大戶等規模經營主體作為受讓方參與流轉，流轉規模逐步擴大化，特別是在設施農業、畜牧養殖、葡萄、優質糧食、馬鈴薯、紅棗等主導產業的帶動下，全市農村土地適度規模經營步伐明顯加快，流轉效益逐步提高。同時，吳忠市農村土地流轉也存在一些問題。

（一）水資源短缺吳忠市鹽池縣、同心縣、紅寺堡區及部分地區，地處寧夏南部，屬于山區，常年處于干旱狀態，嚴重缺水，盡管引黃灌溉解決一些水資源問題，但是，由于山區氣候炎熱、蒸發量大，渠、溝等水利設施不夠科學合理，水量分配不足，雖然政府采取了滴灌、噴灌、滲灌等節水措施，但還是遠遠不能滿足土地對水的需要。以吳忠市鹽池縣、同心縣最為突出。

（二）流轉觀念落后農民的經營觀念還是自家經營自家的地，對實行適度規模經營認識不夠，也不愿意改變自家土地的經營模式。特別是有的農戶外出打工寧將土地免費交給親戚、鄰居、朋友代耕代種，也不愿將土地有償流轉。

（三）資金回籠慢由于農村土地流轉費用支付年限、支付方式和支付時間上的差異，有的流轉大戶需要一次性支付少則3~5年，多則8~10年的土地流轉費，流轉大戶和專業合作社自身財力有限，因吳忠市土地無土地經營權證、無擔保主體而不能貸款。另外，因吳忠市南部鹽池縣、紅寺堡、同心地處山區，種植葡萄、枸杞等生長周期長的農作物，部分農作物三到五年才獲得收益，必然導致資金回籠慢。

（四）政府管理和服務失衡一些基層政府在農戶土地經營權的流轉過程中對農村沒有積極正確的引導，出現了嚴重的政府“缺位”現象，也有一些政府又存在過度干預的現象，農民缺乏一定的自主性。由于政府缺乏引導和服務意識，導致農村土地流轉交流平臺上的信息交流不暢，嚴重導致了土地供求的關系不平衡，阻礙了土地經意權向上流轉，還表現在對農村的基礎設施建設投入力度不足，吳忠市紅寺堡開發區和利通區的郭家橋鄉，由于農業基礎設施不完善。使得土地流轉工作遠遠滯后于吳忠市其他縣區。

三、對吳忠市土地流轉的政策建議

近年針對農村土地流轉做出重要批示，發展現代農業必然要走土地流轉和多種形式的規模經營道路，這也是農村改革的基本方向。在貫徹實施農村土地流轉的政策的具體實踐活動中，必須要遵循黨中央確定的方針政策，既要加大農業政策的扶持力度、鼓勵農業經營機制的創新，又要具體問題具體分析，因地制宜，循序漸進，不能搞一刀切，不能搞、強命令、瞎指揮。

（一）轉變觀念，提高認識思想是行動的先導，要善于做群眾的思想工作，打消群眾怕土地流轉會失去生活來源，老了無保障的顧慮。黨的十七屆三中全會明確提出，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種形式流轉土地承包經營權，這是中央在總結各地實踐經驗的基礎上提出的，發展多種形式的適度規模經營，是建設現代農業的現實需要。為確保與全國、全區同步實現全面建成小康社會目標，必須實現農民收入的大幅度提高，年均12%的增長速度是本市農民增收的底線。農業要實現東山再起，必須走集約化管理、產業化生產、規模化經營的路子。各級黨委、政府鼓勵土地流轉，必然要制訂相關配套政策。土地確權制度的實施，給農民土地流轉吃了顆“定心丸”，有利于促進土地流轉。應保證失地農民進城后享受和市民同等待遇，在子女上學、住房安置、就業創業、社會保障上都和城里人一樣。要給農民講清政策，算好經濟賬，破除工作中怕麻煩、發展中怕矛盾、政策上怕突破、帶領農民致富中怕群眾不理解的傳統工作方法和思維方式，準確把握土地承包經營權流轉的新機遇、順應土地流轉的新趨勢，滿足土地流轉的新要求，積極引導土地承包經營權流轉健康、有序發展，為實現農業規模經營創造條件。

（二）加強管理，完善機構建立健全市（市、區）、鄉（鎮）、村三級土地流轉服務體系，著力建設公共服務型政府，在土地經營權流轉中，加強土地管理，建立完善的土地流轉中介服務機構。在本市還沒有完全實施土地確權的情況下，土地流轉存在運行不規范的問題，也必然會導致流轉雙方矛盾糾紛的出現，因此，建立完善的土地經營權流轉中介服務機構來引導流轉和規范相應環節是非常必要的。包括成立經濟合作社、村服務中心、專業合作社等等。各個縣市區也可依托農經系統（農牧部門）行業優勢，建立縣、鄉、村、組四位一體、協同配合、步調一致的農村土地流轉服務隊伍。同時，也可借鑒青銅峽市葉盛鎮，成立了土地經營權流轉服務站，并且制定了明確的工作職責。

（三）建立土地經營權流轉的風險預防體系農業生產活動是受自然因素、市場因素和其他因素影響較大的行業，土地經營權的流轉勢必受土地經營風險的影響。這種風險存在于流轉雙方。土地經營風險既有自然災害風險，又有市場等風險。因此，為了降低流轉雙方的風險傷害，不影響流轉雙方土地流轉的積極性，應加強土地經營權流轉的風險預防，建立完善預防體系。同時，加大對農業扶持力度，可以建立土地流轉專項扶持資金，在原有優惠政策的基礎上完善農業規模化經營的優先政策，辦理農業保險等。

（四）建立健全農村社會保障體系，強化政府服務功能流轉規模較大、搞得好的地區實踐證明：社會保障和社會化服務體系是促使農民離開土地的基礎條件。改革開放以來，我國經濟體制的改革和社會結構的不斷深化，農村土地逐漸由單一的生存保障變為生存與發展并存保障，土地的社會功能越來越重要。吳忠市地處西部，部分地區屬于南部干旱山區，農業生產力水平低下，部分農民選擇“以進城務工為主，以家庭農業經營為輔”的經營方式。同時，由于山區農村社會保障體系不完善，以及農民進城務工和其他非農就業的不穩定性，使得不少家庭把土地視為“以防萬一”的“保命田”。因此，必須要完善本市的農村社會保障制度，農民離鄉離土也不怕，從而真正把農民從土地的束縛上解脫出來。要通過轉移就業、培訓、醫療、養老等工作，讓農民能放心地離開土地。同時要完善農村社會化服務體系，強化農村合作經濟組織的服務功能，為農村土地流轉創造良好的外部環境。各地要對流轉土地的農民，特別是自愿放棄承包地和宅基地進城的農民制訂優惠政策，想方設法解決農民離土就業和社會保障等問題。在農村土地流轉過程中，各級政府要合理轉變自身角色。既不“缺位”，更不能“越位”，退出土地經營權流轉市場，讓市場主導和政府引導相結合，加強政府在農村土地流轉中的公共服務功能。

作者：馬麗 關秀云 單位：中共吳忠市委黨校 教研室