農村土地流轉的問題與措施范文

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摘要：

社會生產力的快速發展給城鄉一體化發展戰略提供持續動力，城鄉一體化進程中遭遇的人地矛盾要求農村土地通過有序流轉來為城鎮化發展提供充足的空間。研究闡述了城市化背景下的農村土地流轉問題；從農村土地流轉的運營操作問題、利益沖突問題及其制度保障問題等方面揭示了市化背景下制約農村土地流轉的問題；給出完善農地產權制度以維護農戶合法權益，規范農地流轉操作以保障流轉有序進行和健全保障體系以支持農地流轉戰略落實等有效對策。

關鍵詞：

城市化；農村土地流轉；農村社會保障

一、問題的提出

我國城市化和工業化進程的飛速發展給農村居民提供了轉移到經濟發展水平相對較好和收益水平相對較高的城鎮地區生活與工作的契機。在大規模農村青壯年人口加速流入城鎮地區的同時，農村地區人口逐步減少及由此造成的農村傳統農業產業荒蕪問題逐漸顯現，農地矛盾日益突出。另一方面，在快速城鎮化進程中，大量轉入城鎮地區的非農業人口迫切需要將大量農業用地轉移為非農業用地，由此導致城鎮化進程加快和農村空心化進程加速之間的矛盾，以及城鎮化用地緊張和農村土地局部荒蕪的問題。為此，有必要深入探析城鎮化背景下的農村土地流轉中暴露出的威脅到農村社會穩定和經濟可持續發展的根本性問題并提出有針對的化解城鄉人地矛盾的對策，這對于促進農村土地流轉制度的健康有序發展，農業產業適度規模化運營和推動農業現代化進程具有顯著的社會意義。

二、城市化背景下農村土地流轉的問題分析

（一）農村土地流轉的運營操作問題

其一，以變更農村土地用途為主要內容的非法農地流轉行為猖獗。當前農村土地流轉過程當中的流轉行為存在著諸多違法現象，其中以變更農村土地用途的違法行為尤為猖獗。導致這一問題的根源在于農村土地流轉過程中的農村土地權益相關登記制度缺乏規范性，部分企業主利用現有農村土地登記制度的漏洞，變相更改農村土地用途。這使得我國基本農田紅線安全受到威脅，基本農田制度得不到保障，糧食安全風險繼續升高。其根源置辦與部分地方政府的農村土地登記管理機關未能深刻認識到農村土地所具有的特殊屬性，未能按預定的農村土地權益登記制度來行使其行政管理行為，在農村土地轉為非農建設用地過程中不能合規公示農地流轉相關信息，從而導致農村土地用途非法變更行為失去約束。其二，農村土地流轉主體錯位降低農戶的農地流轉收益。農村土地承包法明確規定農村土地流轉的主體應為承包經營土地的農戶，而非該地所屬行政區內的鄉鎮政府。但在農村土地流轉的實際操作過程中，部分部門錯誤定位自身角色，以行政權力替代市場經濟行為。他們替代農村土地承包經營權人來與農村土地流入方單位簽合同。由于鄉鎮政府并不擁有該農地的所有權和經營權，當鄉鎮政府替農戶來承擔農村土地流轉主體時，將導致農村居民的意愿被扭曲。鄉鎮政府代替農村居民變更農村土地承包經營關系，強制農村居民接受農村土地流轉事實，嚴重威脅著農村土地經營權人的合法農地經營權。部分流入方企業與地方鄉鎮政府達成隱私協議，并采取立即措施恣意變更農村土地用途，由此造成農地不可逆損失，威脅國家和地方糧食安全。

（二）農村土地流轉的利益沖突問題

第一，地方政府行政干預農村土地流轉危害農村居民合法權益。為突出地方政績或打造地方政府的形象工程，地方政府通過強行推動農村土地流轉的方式來侵害農村居民的合法權益，在操作過程中，基層政府的執行人恣意侵占農民利益，曲解甚至違背中央的農地政策，通過“反租”或“倒包”等手段來主導農地流轉收益分配。部分地方政府和開發商為掩飾雙方合謀行為，通常以正常的農村土地流轉方式來掩蓋其轉變農地用途的非法行徑，進而侵占農村居民的合法權益。由地方政府主導的農村土地流轉合同既缺乏農村土地經營權人的親筆簽名，又缺乏土地經營權人的合法書面委托證書，由此埋下了農村土地流轉雙方主體不合法的隱患，由此嚴重沖擊了農村土地流轉市場的正常運行秩序，違背農戶意愿醫院并損害其合法權益。第二，農地流轉中介組織發育不完善影響農民維護自身權益的能力。農村土地流轉業務具有較強的專業性；而廣大農村居民缺乏操作農村土地流轉的必要專業知識和經驗技能，這令農戶在農村土地流轉中處于弱勢談判地位。為使作為農村土地經營權人的農村居民的合法權益得到依法維護，地方政府應引入第三方農地流轉中介機構，以補充其在農地流轉中經驗和技能的不足。這有助于提升農戶在農地流轉中的談判地位，保障其維護自身合法權益的能力。

（三）農村土地流轉的制度保障問題

農村失地農民的社會保障體系建設缺位影響農村土地流轉。由于當前我國尚未建立完整的農村社會保障體系，失地農民的就業、生活、醫療、養老等社會保障體系的缺位勢必令農戶在失地后繼而喪失基本經濟和生活基礎，進而威脅到農村社會穩定和經濟發展。雖該問題已引起地方政府的足夠重視，但由于多數農業大縣的經濟發展水平相對落后，地方政府缺乏支持農村社會保障體系建設所必需的經濟基礎；即便部分經濟發達地區政府建立起農村社會保障體系，但仍然存在農戶社保水平較低、保障內容單一、保障范圍有限、保障資金缺口較大等問題。多數地方政府將有限的財力用于解決失地農民在失地后短期內的基本生活保障，缺乏建立長期有效的制度保障體系的能力。考慮部分大齡農戶失地后缺乏經濟收入來源的問題，部分失地農民的養老風險高企；多數農村地區的養老模式主要依靠養兒防老的模式，且多數農村周邊產業配套體系尚未健全，失地農民家庭中的年富力強勞動力需通過外出打工的方式來獲得新收入來源，從而導致部分老年農民失去照顧，生活陷入窮困。

三、城市化背景下農村土地流轉的對策

（一）完善農地產權制度以維護農戶合法權益

第一，建立健全農村土地流轉的產權制度體系。農村土地流轉的有序進行需在明晰的農村土地產權制度基礎上進行。地方政府、參與農地流轉單位應明確農地產權邊界，在明晰產權基礎上推動農村土地流轉，以實現農村土地的規模化經營，增進總體社會經濟效益最優化。地方政府應當憑借市場機制來全面規范和指導農村土地流轉。在遵循市場經濟制度基礎上，農村土地流轉參與各方應在尊重農民意愿的基礎上，在充分發揮廣大農民的主體作用的基礎上，有序推進農村土地流轉。第二，以明晰的農村土地產權制度來保障農村居民獲取農地流轉合法收入。農村土地流轉的目標應指向保障與提升農戶合法經濟收益。為此，農地主管部門應加強農村土地的確權登記和發證工作，依法保障農村居民掌握法律證據，用法律手段來明晰農村土地所有權和經營權主體，從而為農村居民獲得以農地流轉收益為主的財產性收入提供有力的制度保障。通過立法形式賦予農村居民享有農村土地的所有權、經營權、自主決策權、收益占有權、處分權、繼承權，而非單純的將農村土地的集體化和國有化。此舉有助于農村居民通過享有全面的農村土地所有權的形式，來克服當前農村土地所有權和經營權相分離的問題，以及由此造成的決策低效率問題。

（二）規范農地流轉操作以保障流轉有序進行

其一，依法規范農村土地流轉操作行為。農村經濟的迅速發展導致農村社會經濟形勢發生顯著變化，但在小農經濟條件下訂立的關于農地相關法律法規存在過時風險。立法機構應據當前農村經濟社會形勢的最新變化，修訂既有農村土地相關法律法規，以利于農地規模化經營和農村產業結構的調整升級。具體而言，立法機構應修訂完善《土地管理法》和《農村土地承包法》的相關規定。以此來加強對農地所有權和經營權等相關規定，明晰農地產權，為農村土地流轉奠定良好的法律基礎。地方機構應根據城鄉基礎設施建設的用地需求，加快修訂完善農地征用相關法律法規。立法機構要通過深入調查和廣泛論證的方式，結合農地流轉的現實需求，加快制定《農村土地流轉法》，有序引導農村居民用法律手段來切實保護自身權益，并約束其在伸張農地權益過程中的經濟行為。其二，培育中介組織。為有效克服農村居民缺乏必要農地流轉知識和技能經驗的缺點，地方政府應大力培育第三方農地流轉中介組織，將其部分行政管理職能轉交給中介組織，令其按市場化規則來有序運作農地流轉。第三方農地流轉中介組織的引入有助于提升農戶在農地流轉業務中的弱勢市場地位，增強農戶與流入方企業談判能力。

（三）健全保障體系以支持農地流轉戰略落實

建立健全農村社會保障體系，以支持農地流轉戰略的落實。部分農戶對流轉后的生活保障力度不足有擔憂，由此導致其產生抵抗農地流轉及城鎮化心態。為確保農地流轉的順利進行，有必要對流轉后失地農民的生存保障體系加以健全，令農民安心參與到農地流轉和城鎮化進程中，將農民從世代耕耘的土地上解放出來。地方政府應加大對農村社會保障體系建設的投入力度，將解決失地農民的基本生活保障問題列為優先考慮對象，建立覆蓋廣、多層次、多元化的農村社會保障體系。在制定農村社會保障體系的保障標準時，地方政府應將城鄉統籌安排列為優先考慮事項，穩步縮小城鄉居民在享受基本社會保障標準上的差距。再者，地方政府還應建立健全農村合作醫療制度并適時推進農村合作醫療制度和城鎮醫療保障制度的標準統一，切實化解部分農民看病難看病貴的問題。再次，地方政府應健全農村養老保障體系，通過包括稅收在內的政策措施引導的方式，切實提升政府社會和個人參與到農村養老保障體系建設進程中。地方政府還應重視對部分極度貧困的農戶的養老保障體制的建設，做好農村養老保障體制的兜底制度建設，切實減少“種田無地、就業無崗、低保無份”的農戶家庭的脫貧致富問題，夯實農地流轉的保障制度基礎。

參考文獻：

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［3］汪文忠.我國城鎮化進程中土地流轉與糧食安全問題研討［J］.糧食問題研究，2016，（1）：42-44.

作者:吳強 單位:重慶人文科技學院